CÁC V ẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP
Khái niệm về quyền lập pháp, ủy quyền và ủy quyền lập pháp
Quyền lập pháp là một trong ba bộ phận chính của quyền lực nhà nước, bên cạnh quyền hành pháp và tư pháp Sự phân chia và xác định các quyền lực này dựa trên học thuyết tam quyền phân lập của nhà tư tưởng John Locke.
Học thuyết về quyền lập pháp, được phát triển bởi Montesquieu (1689 – 1755), xác định quyền lập pháp là quyền tạo ra luật và là nhánh quyền lực định hướng cách thức sử dụng sức mạnh của nhà nước Theo các học giả thời kỳ này, hoạt động lập pháp được thực hiện bởi cơ quan đại diện của nhân dân, thể hiện ý chí của họ.
Trong suốt quá trình phát triển của nhân loại, khái niệm về quyền lập pháp vẫn chưa được thống nhất Việc tìm hiểu quyền lập pháp là điều cần thiết để nghiên cứu sâu hơn về ủy quyền lập pháp.
Quyền lập pháp được hiểu là sự đại diện của nhân dân, thực hiện bởi các cơ quan do dân bầu ra, gọi là đại biểu của nhân dân Montesquieu nhấn mạnh rằng quyền lập pháp phải phản ánh ý chí chung của quốc gia và được giao cho cơ quan đại diện Quyền lập pháp bao gồm quyền biểu quyết thông qua luật và quyền giám sát, từ đó hình thành ba chức năng cốt lõi của cơ quan lập pháp: chức năng đại diện, chức năng lập pháp và chức năng giám sát Chức năng đại diện đóng vai trò chủ đạo, chi phối các hoạt động lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia.
1 John Locke (1689), Two Treatises of Government, Awnsham Churchill, tr.167
Cao Anh Đô (2013) đã nghiên cứu về sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp tại Việt Nam, nhấn mạnh tầm quan trọng của sự hợp tác giữa các cơ quan nhà nước để đảm bảo hiệu quả trong quản lý và thực thi quyền lực.
Theo nghiên cứu của Nguyễn Minh Đoan (2016), quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay được hiểu theo hai cách khác nhau, phản ánh cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước và vai trò giám sát tối cao của các cơ quan nhà nước.
Theo nghĩa hẹp, quyền lập pháp không hoàn toàn đồng nghĩa với quyền làm luật, mà chỉ đơn thuần là quyền đồng ý hoặc không đồng ý với các chính sách hay dự luật Điều này có nghĩa là Quốc hội chỉ có thể thông qua các luật nếu được sự đồng thuận, và nếu không được thông qua, chúng sẽ không trở thành luật Do đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội chủ yếu bao gồm việc xem xét, thẩm tra và thông qua các chính sách do hành pháp trình lên Nội dung của quyền lập pháp chỉ liên quan đến việc biến các dự thảo thành quy tắc xử sự có hiệu lực thi hành trong thực tế.
Quyền lập pháp, theo nghĩa rộng, bao gồm quyền làm luật và sửa đổi luật, được định nghĩa là quyền ban hành và sửa đổi luật, đóng vai trò quan trọng trong hệ thống nhà nước Quốc hội, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, nắm giữ quyền lập pháp và thực hiện các hoạt động liên quan đến việc thảo luận, ban hành văn bản pháp luật, cũng như tạo nền tảng hợp pháp cho các cơ quan trong nhà nước dân chủ Cả Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 đều xác định rõ rằng Quốc hội có quyền lập pháp, bao gồm thẩm quyền làm luật và sửa đổi luật.
4 Vũ Văn Nhiêm (2010), “Tiêu chí và yếu tố bảo đảm hiệu quả tính đại diện của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 16 (177), tr.23
5 Cao Anh Đô (2011), “Bàn về quyền lập pháp và mô hình lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 24
6 Nguyễn Sỹ Dũng (2017), “Về quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1+2 (329-330), tr.9
Trong tác phẩm "Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam", Trần Ngọc Đường (2011) đã trình bày những khía cạnh quan trọng liên quan đến việc phân công và phối hợp quyền lực trong hệ thống chính trị Cuốn sách được xuất bản bởi NXB Chính trị Quốc gia, trang 285, cung cấp cái nhìn sâu sắc về việc kiểm soát quyền lực nhằm đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý nhà nước.
8 Cao Anh Đô, tlđd (2), tr.18
9 Viện Khoa học pháp lý–Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, NXB Tư pháp – NXB Từ điển bách khoa, tr.651
10 Nguyễn Đình Quyền (2017), “Quy trình lập pháp ở Việt Nam và vai trò của đại biểu Quốc hội”, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 10 (338), tr.4
11 Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2012), Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, NXB Dân trí, tr.197
12 Điều 83 Hiến pháp năm 1992 và Điều 69 Hiến pháp năm 2013
Quyền lập pháp là quyền thuộc về Quốc hội, cơ quan đại diện cho nhân dân, được hình thành từ sự lựa chọn của họ Quốc hội có trách nhiệm thể hiện ý chí của nhân dân thông qua việc ban hành các đạo luật chất lượng, kịp thời điều chỉnh các vấn đề cấp thiết của xã hội Quyền lập pháp không chỉ bao gồm quyền sáng kiến lập pháp, soạn thảo luật, xem xét, thông qua và công bố luật, mà còn phải được nhìn nhận toàn diện trong việc xây dựng một đạo luật hoàn chỉnh Quốc hội là chủ thể nắm giữ quyền lập pháp và phải đảm bảo rằng ý chí của nhân dân được thể hiện qua các đạo luật quan trọng, thông qua việc xem xét, thảo luận, thông qua và giám sát việc thi hành luật.
1.1.2 Khái ni ệ m chung v ề ủ y quy ề n Để có cơ sở nghiên cứu một cách toàn diện về ủy quyền lập pháp, cần có những nhận thức đúng đắn về khái niệm ủy quyền Theo từ điển Tiếng Việt, ủy quyền được định nghĩa là “giao cho người khác sử dụng một số quyền mà pháp luật đã giao cho mình” 13 Với khái niệm này, ủy quyền trước hết được hiểu là mối quan hệ giữa hai chủ thể: chủ thể thứ nhất là cá nhân, tổ chức có những quyền nhất định nhưng không tự mình (trực tiếp) thực hiện quyền đó mà giao cho cá nhân, tổ chức khác thực hiện, chủ thể này được gọi là chủ thể (bên) ủy quyền; chủ thể thứ hai là cá nhân, tổ chức tiếp nhận quyền được giao đó, được gọi là chủ thể (bên) được ủy quyền Toàn bộ những công việc, hành vi mà ban đầu vốn thuộc thẩm quyền của bên ủy quyền nhưng giao lại cho bên được ủy quyền thực hiện được gọi là phạm vi ủy quyền Vốn dĩ ban đầu bên được ủy quyền không có các quyền đó, mà chỉ phát sinh quyền từ hành vi ủy quyền của bên ủy quyền
Trong quan hệ ủy quyền, bên được ủy quyền thực hiện các hành vi nhân danh bên ủy quyền trong phạm vi được ủy quyền Nếu bên được ủy quyền thực hiện hành vi vượt quá phạm vi này, thì hành vi đó sẽ không được coi là thực hiện nhân danh bên ủy quyền.
Theo Từ điển tiếng Việt của Hoàng Phê (2000), quyền ủy quyền không chịu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vượt quá phạm vi ủy quyền Khi có quan hệ ủy quyền, bên được ủy quyền thực hiện hành vi liên quan đến bên thứ ba trong phạm vi ủy quyền thì hành vi đó được coi là của bên ủy quyền Do đó, mọi hệ quả pháp lý phát sinh từ hành vi của bên được ủy quyền đối với bên thứ ba sẽ do bên ủy quyền chịu trách nhiệm.
Quan hệ ủy quyền tiềm ẩn nguy cơ xung đột lợi ích giữa bên ủy quyền và bên được ủy quyền do tính độc lập và sự khác biệt trong cấu trúc lợi ích của họ Việc một nội dung có thể phù hợp với bên này nhưng không với bên kia làm gia tăng khả năng xung đột Khi các bên đều tìm kiếm điều tốt nhất theo ý chí riêng, xung đột gần như không thể tránh khỏi Do đó, bên ủy quyền thường lo ngại về việc mất quyền hoặc bên được ủy quyền không thực hiện trung thực Để giảm thiểu lo ngại này, các bên ủy quyền cần thiết kế cơ chế kiểm soát hoặc giám sát hành vi của bên được ủy quyền.
Trong quá trình ủy quyền, giữa bên ủy quyền và bên được ủy quyền có thể xảy ra sự khác biệt về thông tin liên quan đến tình trạng và kết quả thực hiện nhiệm vụ Theo lý thuyết, sau khi ủy quyền, bên được ủy quyền sẽ thực hiện các công việc trong phạm vi được giao và nắm giữ ưu thế thông tin về tiến độ và kết quả công việc Để giảm thiểu sự khác biệt này và ngăn chặn việc lạm dụng quyền lực, bên ủy quyền cần thiết lập cơ chế theo dõi, giám sát và thu thập thông tin kịp thời nhằm điều chỉnh hành vi của bên được ủy quyền.
Nhu cầu về ủy quyền lập pháp
Trong quá trình phát triển của pháp luật, ủy quyền lập pháp đã trở thành một hiện tượng tất yếu, nhằm đáp ứng những nhu cầu cụ thể trong hoạt động lập pháp Hiện tượng này được thể hiện qua nhiều nội dung khác nhau, phản ánh sự cần thiết và tính linh hoạt trong việc xây dựng và điều chỉnh các quy định pháp lý.
Trong xã hội hiện đại, đặc biệt từ cuối thế kỷ XIX với sự bùng nổ công nghiệp hóa, các quan hệ xã hội trở nên phức tạp hơn, kéo theo hệ thống pháp luật cũng trở nên đồ sộ Montesquieu cho rằng khi con người sống thành cộng đồng, xung đột sẽ xảy ra và pháp luật được thiết lập để điều chỉnh hành vi của các bên liên quan, qua đó giảm thiểu xung đột Sự phát triển quy mô cộng đồng và mức độ tập trung dân cư cao tại các đô thị đã làm gia tăng nhu cầu điều chỉnh pháp luật, đặc biệt trong các lĩnh vực như vệ sinh an toàn thực phẩm, y dược và an toàn lao động Những lĩnh vực này, dù trước đây ít xung đột, giờ đây lại tiềm ẩn nhiều rủi ro ảnh hưởng đến lợi ích chung Hơn nữa, trong bối cảnh hiện đại, Nghị viện hoạt động không toàn thời gian, dẫn đến việc thời gian cho hoạt động lập pháp bị hạn chế Nếu các cơ quan cố gắng ban hành quá nhiều quy phạm pháp luật, chất lượng của chúng có thể bị giảm sút, đặc biệt là những quy định điều chỉnh các quan hệ xã hội cốt yếu Do đó, ủy quyền lập pháp trở nên cần thiết để các cơ quan lập pháp có thể thảo luận kỹ lưỡng các vấn đề quan trọng và tiết kiệm thời gian cho hoạt động của Nghị viện.
Trong bối cảnh mở rộng các lĩnh vực điều chỉnh của pháp luật, yêu cầu về tính kỹ thuật, chi tiết và toàn diện của pháp luật ngày càng cao, đặc biệt trong lĩnh vực phát triển kinh tế Quá trình công nghiệp hóa đã dẫn đến sự xuất hiện của nhiều ngành công nghiệp hoàn chỉnh như thực phẩm, hóa chất, cao su, khai khoáng, năng lượng, thuốc lá và rượu-bia, mà mọi quốc gia đều khuyến khích Mặc dù sự hiện diện của các ngành này mang lại nhiều tác động tích cực, nhưng cũng tiềm ẩn những tác động tiêu cực đến đời sống của người dân.
Nhà nước hiện đại cần điều chỉnh các ngành công nghiệp một cách toàn diện, bao gồm quy trình sản xuất, tiêu chuẩn chất lượng sản phẩm, tác động môi trường và bảo vệ sức khỏe người lao động Đặc biệt, các ngành có nguy cơ cao như thuốc lá, hóa chất và rượu bia cần được quản lý chặt chẽ hơn Mục tiêu của sự điều chỉnh này là phát huy lợi ích kinh tế đồng thời bảo đảm an toàn cho cộng đồng Điều này dẫn đến việc pháp luật trong lĩnh vực công nghiệp ngày càng mang tính kỹ thuật và chi tiết, thường xuyên thay đổi Việc trao quyền lập pháp cho chính phủ và các bộ trưởng giúp tạo ra các quy định chuyên sâu, chính xác hơn cho từng lĩnh vực cụ thể Hơn nữa, do các Nghị viên không phải ai cũng có đủ kiến thức về mọi lĩnh vực, việc ủy quyền lập pháp cho các chuyên gia sẽ đảm bảo áp dụng nguyên tắc và kiến thức chuyên môn vào quá trình lập pháp.
Trong hoạt động của nhà nước hiện đại, những tình huống bất ngờ như thiên tai, địch họa hay trừng phạt kinh tế thường xảy ra, yêu cầu hành động kịp thời từ phía chính phủ Những sự kiện này có thể dẫn đến tình trạng khẩn cấp, ảnh hưởng nghiêm trọng đến các ngành sản xuất Để ứng phó hiệu quả, cần có các biện pháp lập pháp khẩn cấp như thiết lập chế độ quản lý chặt chẽ hơn, giảm thuế hoặc điều chỉnh danh mục hàng hóa chịu thuế xuất khẩu Việc ủy quyền lập pháp giúp ban hành các văn bản pháp luật nhanh chóng hơn, tránh được sự chậm trễ do quy trình phê duyệt dài dòng của nghị viện, từ đó đáp ứng nhanh chóng các tình huống khẩn cấp.
Do đặc thù văn hóa, phong tục và điều kiện thổ nhưỡng của từng địa phương, pháp luật tại các khu vực này cũng có những nét riêng, dẫn đến nhu cầu pháp lý đa dạng Quốc hội và Nghị viện không phải lúc nào cũng nắm bắt được nhu cầu cụ thể của người dân địa phương, trong khi việc điều chỉnh pháp luật cần sự hiểu biết sâu sắc về thực tiễn địa phương, điều này có thể được cung cấp bởi các cơ quan và cá nhân hoạt động ở cấp cơ sở Mỗi quốc gia có nhiều vùng miền khác nhau, do đó, cơ quan lập pháp quốc gia không thể ban hành tất cả các văn bản pháp luật phù hợp với điều kiện đặc thù của mọi địa phương Những yếu tố vùng miền có ảnh hưởng lớn đến công tác xây dựng pháp luật trong xã hội hiện đại, khi mà nhu cầu quản trị và pháp lý ngày càng phức tạp hơn so với trước đây Mặc dù có sự hỗ trợ của khoa học và công nghệ, các cơ quan lập pháp hiện nay vẫn không đủ nguồn lực để xây dựng toàn bộ hệ thống pháp luật quốc gia, và thời gian cho các đại biểu thảo luận và biểu quyết về các vấn đề pháp lý là rất hạn chế.
28 Lord Chorley (1946), “Law-making in Whitehall”, Modern Law Review, Vol 9, Số 01, tr.26
QPPL có tính phức tạp và kỹ thuật cao, đòi hỏi cơ quan lập pháp quốc gia phải ủy quyền cho các cơ quan khác có khả năng làm việc thường xuyên, hiểu biết chuyên sâu và nguồn lực sẵn có Điều này nhằm đáp ứng nhu cầu lập pháp trong bối cảnh hiện đại và cùng nhau xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Việc thiếu cơ sở thực tế và khả năng thử nghiệm là một thách thức lớn trong quy trình lập pháp Tuy nhiên, ủy quyền lập pháp mang lại cơ hội cho nhà điều hành thực hiện các thử nghiệm, giúp các nhà lập pháp đánh giá tính hợp lý của các quy phạm Những quy phạm có kết quả thí điểm tốt có thể được xem xét để luật hóa, trong khi những quy phạm có khiếm khuyết có thể được điều chỉnh hoặc hủy bỏ nhanh chóng Ví dụ, thử nghiệm trong lĩnh vực giao thông đường bộ cho phép thực hiện các thay đổi cần thiết trong quá trình áp dụng Luật pháp được ủy quyền có thể dễ dàng được sửa đổi hoặc thu hồi, điều này rất quan trọng vì luật pháp hiện nay luôn yêu cầu sự hoàn thiện và cần điều chỉnh liên tục để đáp ứng nhu cầu phát sinh trong các lĩnh vực như y tế và phúc lợi Do đó, ủy quyền lập pháp tạo ra một cơ chế linh hoạt và kịp thời trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội, đồng thời hình thành nguồn luật tham khảo cho tương lai.
Phạm vi ủy quyền lập pháp
Phạm vi ủy quyền lập pháp là một yếu tố quan trọng trong nghiên cứu ủy quyền lập pháp, xác định khuôn khổ và giới hạn của quyền ủy quyền Nguyên tắc cơ bản là ủy quyền lập pháp chỉ nhằm phục vụ chức năng lập pháp, giúp ban hành các văn bản quy phạm pháp luật bổ sung, làm rõ các quy định của cơ quan lập pháp để hoàn thiện hệ thống pháp luật Việc để quyền lập pháp của cơ quan lập pháp bị lấn át có thể dẫn đến việc vô hiệu hóa chức năng của họ và làm mất tính chính danh của pháp luật, tạo ra nguy cơ độc đoán, chuyên quyền, đặc biệt nếu cơ quan được ủy quyền là cơ quan hành pháp Lịch sử đã chỉ ra rằng việc ủy quyền quá mức cho người đứng đầu cơ quan hành pháp có thể dẫn đến chế độ độc tài, như trường hợp nước Đức giai đoạn 1930 - 1940, khi Nghị viện thông qua Luật khắc phục tai họa của Nhân dân và Quốc gia, trao quyền cho Adolf Hitler ban hành luật mà không cần sự phê duyệt của Nghị viện, dẫn đến sự hình thành chế độ độc tài hợp pháp.
Anh, Hoa Kỳ và Đức đều có lịch sử ủy quyền lập pháp phong phú, và việc nghiên cứu các quốc gia này giúp làm rõ lý luận về ủy quyền lập pháp, đặc biệt là xác định phạm vi ủy quyền một cách cụ thể và rõ ràng.
Anh là một quốc gia có chính thể quân chủ lập hiến, với Nghị viện là cơ quan lập pháp tối cao Không có Hiến pháp thành văn hay quy phạm nào quy định về phạm vi ủy quyền lập pháp Đạo luật Công cụ pháp quy năm 1946 chỉ quy định các tiêu chuẩn thủ tục ban hành văn bản quy phạm, do đó, về mặt pháp lý, không có rào cản nào hạn chế quyền lực lập pháp của Nghị viện.
Ủy quyền lập pháp ở quốc gia này có những giới hạn nhất định, thường được áp dụng khi Nghị viện không thể giải quyết các vấn đề cụ thể, kỹ thuật hoặc thủ tục thi hành luật Do đó, các đạo luật ủy quyền lập pháp cần quy định rõ ràng về phạm vi ủy quyền để đảm bảo rằng Nghị viện, cơ quan hành chính và các chủ thể khác có thể hiểu một cách thống nhất Nội dung quy định về phạm vi cũng cần đảm bảo tính cụ thể, nhằm làm căn cứ pháp lý trước tòa trong trường hợp xảy ra tranh chấp.
Đạo luật ủy quyền cho phép Nghị viện có thể tạo ra những ngoại lệ, cho phép cơ quan hành chính nhà nước ban hành các chính sách quan trọng, ấn định thuế suất và quy định các điều khoản cụ thể.
29 Cũn được là Đạo luật Cho quyền (Ermọchtigungsgesetz)
Henry VIII 30 hay quy định theo cách thức chung chung mà có thể loại trừ sự kiểm soát của Tòa án đối với văn bản pháp quy Năm 1947, Nghị viện Anh ban hành Đạo luật cung cấp hàng hóa và dịch vụ (Supplies and services Act) cho phép Bộ trưởng Thương mại Anh ban hành, sửa đổi, bổ sung bất kỳ quy định nào với nội dung bảo đảm nguồn cung, kiểm soát sản xuất, phân phối, sử dụng, tiêu thụ hàng hóa, dịch vụ trên toàn lãnh thổ, miễn là các quy định đó đảm bảo một số mục đích theo quy định tại Điều 3 Đạo luật này Đạo luật thuế nhập khẩu (Import Duties Act) năm 1958 có nội dung ủy quyền cho Bộ Tài chính (Treasury) quy định các loại hàng hóa phải chịu thuế và mức thuế tương ứng, trong đó những quy định có nội dung áp thuế mới hoặc tăng mức thuế sẽ phải được sự chấp thuận của Nghị viện trước khi ban hành hay Đạo luật tài chính (Finance Act) năm 1972 cho phép Bộ Tài chính quy định hoặc điều chỉnh thuế giá trị gia tăng (VAT) với sự chấp thuận của Nghị viện Thậm chí, Đạo luật Cộng đồng châu Âu (Europen Communities Act) năm 1972 còn cho phép các cơ quan hành chính ban hành những quy định có thể dẫn tới sửa đổi các đạo luật nếu như các quy định đó nhằm thực hiện nghĩa vụ bắt buộc của Anh trong khuôn khổ Liên minh châu Âu Đạo luật này đã ủy quyền cho cơ quan hành chính thẩm quyền không giới hạn trong việc sửa đổi các đạo luật của Nghị viện
Trong tình trạng khẩn cấp, cơ quan hành pháp của Anh được ủy quyền lập pháp rộng rãi, có khả năng giới hạn quyền cơ bản của công dân và điều chỉnh các chính sách cũng như luật pháp Tình trạng khẩn cấp có thể xảy ra trong thời chiến hoặc thời bình, với các sự kiện bất ngờ như thiên tai hoặc đình công, dẫn đến thiếu hụt các nguồn cung thiết yếu cho cộng đồng Khi đó, nhà Vua sẽ ban hành Lệnh công bố tình trạng khẩn cấp, dựa trên sự cố vấn của Viện cơ mật, từ đó các cơ quan hành pháp sẽ nhận được quyền lực cần thiết để kiểm soát tình hình.
Tại Hoa Kỳ, Tòa án tối cao Liên bang có cái nhìn cởi mở về ủy quyền lập pháp, tuy nhiên, vẫn đặt ra những giới hạn nhất định đối với phạm vi của ủy quyền này.
30 Điều khoản Henry VIII cho phép thay đổi, hủy bỏ hoặc bổ sung văn bản luật, lần đầu tiên xuất hiện trong Luật Cống ngầm năm 1531, cho phép Ủy ban cao cấp về Cống ngầm ban hành quy định có hiệu lực như luật Tiếp theo, Luật Tuyên bố năm 1539 cũng cho phép Nhà vua ra tuyên bố có giá trị ngang luật Những điều khoản này được hình thành dưới triều đại của vua Henry VIII, từ đó tạo nên thuật ngữ này.
Vào năm 1980, Tòa án tối cao Liên bang đã khẳng định rằng Nghị viện có trách nhiệm thiết lập chính sách và chuẩn mực chung, qua đó định hình pháp luật để các cơ quan hành chính có thể áp dụng các tiêu chuẩn cụ thể Một đạo luật ủy quyền lập pháp không nhất thiết phải chỉ rõ nội dung cần ủy quyền, mà Nghị viện chỉ cần đưa ra chính sách và chuẩn mực chung làm cơ sở cho việc xem xét tính hợp pháp của văn bản pháp quy Điều này nhằm bảo đảm rằng các vấn đề quan trọng trong chính sách xã hội được quyết định bởi Nghị viện, trong khi các cơ quan hành chính có quyền lập pháp ủy quyền để giải quyết các vấn đề cụ thể và lấp đầy những khoảng trống trong đạo luật mẹ.
Đạo luật mẹ không xác định rõ ranh giới của phạm vi ủy quyền, nhưng đề cập đến tiêu chuẩn "nguyên tắc có thể hiểu được" (Intelligible principle) để hướng dẫn việc thực hiện ủy quyền và làm cơ sở cho Tòa án xem xét tính hợp pháp của lập pháp ủy quyền Tiêu chuẩn này, được John Marshall đặt nền tảng, yêu cầu Nghị viện phải đưa ra "điều khoản chung" để các cơ quan có thể "điền vào các chi tiết" Nghị viện không thể trao quyền tự do cho cơ quan bên ngoài để làm luật, nhưng có thể cho phép họ giải thích và làm rõ chi tiết của luật đã ban hành "Nguyên tắc dễ hiểu" này có thể liên quan đến lợi ích công cộng, sự thuận tiện, cần thiết hoặc công bằng, do đó, tiêu chuẩn này mang tính chủ quan và trao cho các cơ quan được ủy quyền một phạm vi ủy quyền rộng lớn.
Thực tiễn ủy quyền lập pháp của Hoa Kỳ không làm rõ việc văn bản pháp quy có thể sửa đổi đạo luật hay không Dựa trên nguyên tắc tam quyền phân lập, cả cơ quan hành pháp và tư pháp đều không chịu trách nhiệm trước Nghị viện, điều này khiến khả năng Nghị viện ủy quyền cho các cơ quan này sửa đổi đạo luật do mình ban hành trở nên khó khả thi.
Còn đối với Đức, ủy quyền lập pháp chỉ nhằm hỗ trợ thực thi, đưa các đạo
31 Industrial Union Department v American Petroleum Institute, 448 U.S 607, 675 (1980)
Trong vụ Wayman v Southard (1825), Tòa án đã chỉ ra rằng luật pháp không chỉ phụ thuộc vào các văn bản quy phạm mà còn phải có đạo luật làm cơ sở Việc ủy quyền cho một cơ quan ban hành văn bản quy phạm sửa đổi đạo luật của Nghị viện thường gặp khó khăn Tuy nhiên, đã có trường hợp Nghị viện ủy quyền cho cơ quan hành pháp thực hiện điều này và được Tòa án Hiến pháp liên bang chấp nhận, cho thấy sự cần thiết thực tiễn và sự giám sát của Nghị viện đã giảm bớt lo ngại về ủy quyền lập pháp Tại Đức, ủy quyền lập pháp có giới hạn, với Nghị viện phải giữ quyền quyết định về các vấn đề cốt lõi và quan trọng, không được ủy quyền cho bất kỳ chủ thể nào khác Tòa án Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức khẳng định rằng những vấn đề này phải được quy định bằng luật của Nghị viện.
Nhóm vấn đề thứ nhất bao gồm các lĩnh vực quan trọng được quy định trong Hiến pháp, thuộc thẩm quyền lập pháp của Nghị viện, như việc chuyển giao một số thẩm quyền quốc gia cho các tổ chức quốc tế, các vấn đề liên quan đến ngân sách, và việc ban hành luật để sửa đổi, bổ sung Hiến pháp.
Nhóm thứ hai bao gồm các vấn đề có ảnh hưởng quan trọng tới quyền cơ bản hiến định, liên quan đến việc thực hiện hoặc giới hạn quyền của công dân Không phải mọi vấn đề liên quan đến quyền cơ bản đều thuộc nhóm này, mà còn phụ thuộc vào mức độ tác động Ví dụ, việc học sinh phải học lại môn học không được xem là vấn đề nhất thiết, trong khi việc bị đuổi học ở một số trường nghề lại có thể tước đi cơ hội học tập và ảnh hưởng đến quyền chọn nghề nghiệp, do đó được coi là vấn đề nhất thiết Tòa án Hiến pháp Liên bang Đức nhấn mạnh rằng mức độ tác động tiêu cực càng cao thì khả năng vấn đề đó được xếp vào nhóm nhất thiết càng lớn Đối với những vấn đề không thuộc hai nhóm trên, Nghị viện có thể ủy quyền cho các cơ quan hành pháp thực hiện, nhưng cần thận trọng nếu phạm vi ủy quyền có liên quan đến quyền cơ bản hiến định.
Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp
Ủy quyền lập pháp là một mối quan hệ ủy quyền giữa hai chủ thể: cơ quan lập pháp quốc gia (chủ thể ủy quyền) và chủ thể nhận ủy quyền, mà sự phức tạp của chủ thể nhận ủy quyền phụ thuộc vào đặc điểm của từng quốc gia.
Tại Anh, Nghị viện có quyền ủy quyền lập pháp cho bất kỳ tổ chức nào, cả trong và ngoài bộ máy nhà nước, nếu Nghị viện cho rằng điều đó là phù hợp nhất cho việc thực thi các đạo luật mà họ ban hành Điều này được quy định trong Đạo luật Công cụ pháp quy.
Năm 1946 quy định hai loại chủ thể trong hệ thống hành pháp có quyền nhận ủy quyền lập pháp từ Nghị viện, bao gồm nhà Vua với sự tư vấn của Hội đồng cơ mật và Bộ trưởng thành viên của Chính phủ Quy định này nhằm kiểm soát hoạt động ban hành văn bản pháp quy của các cơ quan trong hệ thống hành pháp, đảm bảo rằng những chủ thể chính yếu nhận ủy quyền lập pháp hoạt động đúng theo quy định.
Năm 1873, Nghị viện đã thông qua Đạo luật hệ thống Tòa án, cho phép các Thẩm phán ban hành quy tắc tố tụng, thực hiện hoạt động lập pháp ủy quyền Chính quyền địa phương, đặc biệt là các Hội đồng địa phương, cũng được ủy quyền lập pháp theo Đạo luật chính quyền địa phương năm 1972 hoặc các đạo luật cụ thể, như Đạo luật về Hội đồng thành phố Leeds năm 2013, nhằm cải thiện quản lý buôn bán trên đường phố Ngoài ra, các cơ quan độc lập có thể được thành lập để thực hiện lập pháp ủy quyền và quản lý theo một đạo luật nhất định, như trong trường hợp Đạo luật Humber Bridge Act 1959 (sửa đổi, bổ sung).
Năm 2013, Ban quản lý cầu Humber tại East Yorkshire được thành lập với nhiệm vụ quản lý cầu Cơ quan này có quyền lực toàn diện để ban hành các quy định liên quan đến việc quản lý cầu, thiết lập lệ phí qua cầu và quy định mức phạt cho các hành vi xâm phạm cầu.
Ngoài ra tại quốc gia này, hiện tượng các cơ quan đã nhận ủy quyền lập pháp
Theo quy định của Luật này và các Luật được ban hành sau khi Luật này có hiệu lực, quyền lực để ban hành, xác nhận hoặc phê duyệt các quyết định, quy tắc, quy định hoặc các văn bản pháp lý khác được giao cho Quốc vương trong Hội đồng hoặc bất kỳ Bộ trưởng nào Việc ủy quyền từ Nghị viện cho các cơ quan khác (sub-delegation) diễn ra phổ biến, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông đường bộ, nơi cơ quan nhận ủy quyền có thể chuyển giao quyền cho các cơ quan quản lý địa phương để ban hành các văn bản quy phạm phù hợp với đặc thù địa phương Trong cùng một lĩnh vực pháp luật, có thể tồn tại tới ba tầng pháp luật hoặc nhiều hơn, bao gồm luật của Nghị viện, văn bản quy phạm theo ủy quyền lập pháp và văn bản quy phạm theo ủy quyền tiếp Thực tiễn này tạo ra những bất cập lớn trong hệ thống pháp luật Anh, ảnh hưởng đến tính minh bạch và khả năng tiếp cận của người dân đối với hệ thống pháp luật.
Khi mới giành độc lập, Nghị viện Hoa Kỳ đã ủy quyền cho Tòa án ban hành quy tắc tố tụng, và điều này vẫn tiếp tục cho đến nay Tuy nhiên, các cơ quan hành chính nhà nước mới là chủ thể chính nhận ủy quyền lập pháp ở Hoa Kỳ Vấn đề phức tạp liên quan đến ủy quyền lập pháp chủ yếu tập trung vào nhóm các cơ quan này.
Cơ quan hành chính nhà nước ở Hoa Kỳ khác với cơ quan hành chính của Anh vì không phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước Nghị viện Những cơ quan này thường được thành lập bởi Nghị viện, và Tổng thống, với sự phê chuẩn của Thượng Nghị viện, có quyền bổ nhiệm nhưng không có quyền bãi nhiệm nhân sự Điều này dẫn đến việc các cơ quan hành chính không hoàn toàn chịu trách nhiệm trước cơ quan hành pháp, tạo ra tính độc lập và khách quan, cũng như giúp chúng nằm ngoài quá trình chính trị Nhờ đó, các cơ quan hành chính nhà nước nhận được sự tin tưởng để đảm nhiệm một phạm vi ủy quyền lập pháp rộng lớn.
Vấn đề ủy quyền tiếp trong lĩnh vực lập pháp tại Hoa Kỳ thường không xảy ra giữa cơ quan nhận ủy quyền và một cơ quan bên ngoài, do lo ngại về trách nhiệm và sự liên kết giữa các cơ quan Ngược lại, tại Đức, theo Hiến pháp năm 1949, có hai nhóm chủ thể được nhận ủy quyền lập pháp từ Nghị viện Nhóm thứ nhất gồm các cơ quan trong hệ thống hành pháp như Chính phủ và các Bộ trưởng, đóng vai trò chủ chốt trong việc thực hiện quyền lập pháp với sự kiểm soát chặt chẽ Nhóm thứ hai bao gồm các tổ chức tự quản, như chính quyền địa phương và các hiệp hội nghề nghiệp, có khả năng ban hành văn bản pháp quy trong phạm vi chức năng của mình.
Cộng hòa Liên bang Đức quy định rằng chỉ những chủ thể được chỉ định mới có quyền thực hiện hoạt động lập pháp theo ủy quyền, trong khi những cá nhân không được ủy quyền không được phép tham gia vào quá trình này Do đó, việc ủy quyền tiếp theo phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt của Hiến pháp 36 để đảm bảo sự kiểm soát tối đa từ Nghị viện Để thực hiện việc ủy quyền tiếp, cần phải đáp ứng hai điều kiện cụ thể.
Việc ủy quyền tiếp phải được quy định trong đạo luật mẹ, tuy nhiên không cần thiết phải có điều khoản cụ thể cho phép ủy quyền tiếp hay xác định phạm vi của nó Chỉ cần đạo luật mẹ đề cập đến việc cho phép ủy quyền tiếp là đủ.
Nội dung và thủ tục ủy quyền tiếp cần được quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do cơ quan nhận ủy quyền lần thứ nhất ban hành, dựa trên đạo luật mẹ Phạm vi ủy quyền tiếp có thể bao gồm toàn bộ hoặc một phần thẩm quyền lập pháp đã được ủy quyền Trong trường hợp ủy quyền một phần, VBQPPL phải thể hiện rõ nội dung, mục đích và phạm vi của ủy quyền tiếp Tuy nhiên, nếu là ủy quyền tiếp toàn bộ, yêu cầu này không cần thiết phải tuân thủ.
34 Nhóm này được quy định tại khoản 1 Điều 80 Hiến pháp năm 1949 “Chính phủ Liên bang, Bộ trưởng Bộ
Liên bang hoặc chính quyền các Bang có thể được ủy quyền bởi một đạo luật ban hành các văn bản hướng dẫn luật ”
Theo Điều 28 Hiến pháp năm 1949 của Đức, các chính quyền tự quản được ủy quyền lập pháp từ Nghị viện, đảm bảo quyền tự quản cho các địa phương trong việc thực hiện các hoạt động cộng đồng theo quy định của pháp luật.
Theo Khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp năm 1949, nếu luật quy định rằng thẩm quyền có thể tiếp tục được ủy quyền, thì việc ủy quyền tiếp theo sẽ được thực hiện theo văn kiện hướng dẫn luật.
Cơ quan lập pháp quốc gia có thể ủy quyền cho bất kỳ cơ quan nào như hành pháp, tư pháp, chính quyền địa phương hoặc tổ chức tự quản, miễn là phù hợp với nhu cầu hoạt động lập pháp Tuy nhiên, để đảm bảo hiệu quả của việc ủy quyền lập pháp, cần tuân thủ một số nguyên tắc nhất định trong việc lựa chọn các chủ thể nhận ủy quyền.
Kiểm soát ủy quyền lập pháp
Ủy quyền lập pháp, mặc dù là một hoạt động lập pháp có tác động đến xã hội, nhưng thường được thực hiện bởi các chủ thể không phải Nghị viện, dẫn đến nguy cơ chuyên quyền và lạm quyền Các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có thể vi phạm Hiến pháp và đạo luật ủy quyền, do sự đa dạng về chủ thể và phạm vi ủy quyền, khiến cho một số nội dung không phù hợp với thực tiễn Do đó, việc kiểm soát ủy quyền lập pháp là rất quan trọng để đảm bảo tính hợp pháp và đúng đắn trong quá trình thực hiện Cơ chế kiểm soát này cần tối ưu hóa hiệu quả và giảm thiểu rủi ro, tập trung vào tính hợp hiến và hợp pháp của cả hoạt động ủy quyền từ cơ quan lập pháp và hoạt động lập pháp của cơ quan nhận ủy quyền Tất cả các vấn đề liên quan đến phạm vi, chủ thể và hình thức ủy quyền đều cần được kiểm soát chặt chẽ.
Kiểm soát quyền lực nhà nước có thể được phân chia thành hai nhóm chính: kiểm soát bên ngoài, diễn ra từ phía xã hội đối với quyền lực nhà nước, và kiểm soát bên trong, diễn ra trong hệ thống các cơ quan trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước.
Kiểm soát bên ngoài được thực hiện bởi nhân dân, các tổ chức chính trị và chính trị - xã hội Nhân dân thực hiện quyền kiểm soát ủy quyền lập pháp thông qua trưng cầu dân ý về Hiến pháp và các vấn đề quan trọng, thảo luận và sửa đổi Hiến pháp, bầu cử, bãi nhiệm, chất vấn Nghị viên, cũng như thực hiện quyền khiếu nại và tố cáo thông qua các phương tiện thông tin đại chúng Các phương tiện này đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp thông tin và tạo dư luận phản biện xã hội Tổ chức chính trị, đặc biệt là đảng cầm quyền, thực hiện kiểm soát bằng cách hoạch định chiến lược và chính sách phát triển, tuyển dụng và đào tạo thành viên vào các vị trí quan trọng trong nhà nước, cũng như kiểm tra việc thực hiện chính sách của Đảng Các tổ chức chính trị xã hội cũng tham gia kiểm soát ủy quyền lập pháp thông qua việc giới thiệu cá nhân vào các cơ quan quyền lực và giám sát việc tuân thủ pháp luật.
Kiểm soát bên trong đối với ủy quyền lập pháp được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước liên quan như cơ quan lập pháp quốc gia, cơ quan nhận ủy quyền và tòa án Các phương thức kiểm soát này bao gồm: (1) Tự kiểm soát; (2) Kiểm soát thông qua Nghị viện; và (3) Kiểm soát thông qua Tòa án Đây là những nội dung chính mà tác giả nghiên cứu về kiểm soát ủy quyền lập pháp.
Ủy quyền lập pháp cần một cơ chế kiểm soát toàn diện và kịp thời để đảm bảo tính hợp pháp và minh bạch trong quá trình thực hiện Cơ chế tự kiểm soát được thiết lập thông qua các yêu cầu pháp lý mà các chủ thể phải tuân thủ Tại Anh, kiểm soát ủy quyền lập pháp đã được chú trọng từ sớm, với Đạo luật Xuất bản các quy tắc năm 1893, quy định việc công bố nội dung văn bản trước và sau khi ban hành Hiện nay, cơ chế tự kiểm soát này được thực hiện theo Đạo luật Công cụ pháp quy năm 1946, yêu cầu văn bản pháp quy sau khi ban hành phải được gửi cho nhà in của Hoàng gia để đánh số và phát hành rộng rãi Trách nhiệm này thuộc về cơ quan ban hành văn bản và áp dụng cho hầu hết các loại văn bản pháp quy do các cơ quan hành chính nhà nước phát hành.
Trong quá trình soạn thảo văn bản pháp quy, các cơ quan dự thảo cần thu thập ý kiến từ các tổ chức chuyên nghiệp đại diện trong lĩnh vực liên quan, như Ủy ban hoặc Hội đồng Ví dụ, các văn bản pháp quy theo Đạo luật Bảo hiểm xã hội phải được tham vấn ý kiến từ Ủy ban Tư vấn bảo hiểm xã hội Việc này không chỉ tăng cường tính chuyên môn cho văn bản mà còn tạo cơ sở cho Nghị viện xem xét tính hợp pháp và hợp lý khi cần thiết Tuy nhiên, pháp luật Anh không yêu cầu cơ quan dự thảo thực hiện báo cáo đánh giá tác động quy phạm trong quá trình này.
Tại Mỹ, cơ chế tự kiểm soát ủy quyền lập pháp tập trung vào việc quản lý quy trình soạn thảo và ban hành văn bản pháp quy của các cơ quan hành chính Cơ chế này bao gồm các yêu cầu chi tiết về thủ tục theo quy định của Đạo luật Thủ tục hành chính và các án lệ Mục tiêu chính là đảm bảo sự công bằng và hợp lý trong quá trình xây dựng văn bản pháp quy, với trọng tâm vào việc minh bạch hóa và quy trình cụ thể trong việc soạn thảo các văn bản này.
Đạo luật yêu cầu minh bạch hóa thông tin trong quá trình dự thảo văn bản pháp quy thông qua các Điều 552b, 553 và 557 Cơ quan soạn thảo phải công bố thông tin dự thảo trên Công báo chính thức của Chính phủ, bao gồm thời gian, địa điểm, loại thủ tục, căn cứ pháp lý và mô tả nội dung dự thảo Tất cả những người có liên quan được khuyến khích tham gia tích cực, có quyền gửi ý kiến và thông tin cho cơ quan soạn thảo, và có thể tổ chức điều trần khi cần Các văn bản pháp quy có hiệu lực sau ít nhất 30 ngày kể từ ngày công bố công khai Cơ quan soạn thảo cũng phải đảm bảo quyền khiếu nại về việc ban hành hoặc sửa đổi văn bản Thêm vào đó, các án lệ của Tòa án Hoa Kỳ yêu cầu thông báo phải rõ ràng về nội dung và tinh thần của văn bản, cũng như phương pháp và nghiên cứu nền tảng để công chúng nắm rõ thông tin.
Về thủ tục quy trình dự thảo văn bản pháp quy, có ba loại thủ tục chính: thủ tục không chính thức, thủ tục chính thức và thủ tục đàm phán Việc lựa chọn thủ tục phù hợp sẽ do Nghị viện quyết định và được ghi nhận trong đạo luật mẹ tương ứng.
Thủ tục không chính thức yêu cầu các cơ quan hành chính nhà nước thông báo công khai và tạo điều kiện cho các bên liên quan góp ý vào dự thảo văn bản pháp quy Sau khi tiếp nhận ý kiến, cơ quan soạn thảo cần nghiên cứu và tích hợp các góp ý quan trọng vào hồ sơ lập quy, đảm bảo giải trình rõ ràng về cơ sở và mục đích của văn bản Đây là thủ tục phổ biến nhất theo quy định của Nghị viện trong quy trình ban hành văn bản pháp quy.
Thủ tục chính thức yêu cầu nghiêm ngặt hơn so với thủ tục không chính thức, với yêu cầu cơ bản là soạn thảo dựa trên các phiên điều trần Cơ quan soạn thảo phải tổ chức các phiên điều trần có sự tham gia đầy đủ của các bên liên quan, và các bên này cần được thông báo đầy đủ thông tin, có quyền nộp chứng cứ và tài liệu nghiên cứu Phiên điều trần cần được tổ chức như một phiên tố tụng, với toàn bộ ý kiến và chứng cứ được lưu bằng văn bản Do tính chất phức tạp, thủ tục chính thức thường chỉ áp dụng cho các lĩnh vực có tác động lớn đến lợi ích cộng đồng, như vấn đề được điều chỉnh bởi Đạo luật Thức ăn, thuốc và mỹ phẩm năm 1938.
Thủ tục đàm phán nhằm điều chỉnh nội dung văn bản cho phù hợp với thực tiễn và lợi ích của đối tượng bị ảnh hưởng, thông qua việc tạo ra diễn đàn trao đổi giữa cơ quan quản lý và đại diện xã hội Trong quá trình này, các cơ quan soạn thảo cần thành lập các ủy ban với sự tham gia của đại diện từ nhiều tổ chức xã hội, đảm bảo đại diện cho các nhóm lợi ích liên quan Qua cơ chế ủy ban, cơ quan soạn thảo và các đại diện xã hội sẽ đàm phán để tìm ra phương án tối ưu cho dự thảo, từ đó giúp văn bản pháp quy phản ánh đúng lợi ích xã hội và khắc phục nhược điểm của thủ tục chính thức Tuy nhiên, thủ tục này có thể gặp khó khăn nếu dự thảo phải giải quyết các mâu thuẫn nghiêm trọng giữa các nhóm lợi ích.
Vào năm 1982, Tổng thống Ronald Reagan đã ban hành một lệnh hành chính nhằm nâng cao sự minh bạch và hợp lý trong việc soạn thảo các văn bản pháp quy Lệnh này yêu cầu các cơ quan soạn thảo phải thực hiện báo cáo đánh giá tác động cho tất cả các dự thảo văn bản "lớn", trong đó phân tích chi phí và lợi ích đối với xã hội, đồng thời đưa ra các phương án lựa chọn Nếu phương án được chọn không phải là tối ưu về chi phí, cơ quan soạn thảo cần giải trình lý do Ngoài ra, báo cáo đánh giá tác động sơ bộ phải được nộp cùng với dự thảo cho Giám đốc văn phòng quản lý và ngân sách Nhà nước.
Trắng 41 để xem xét trước khi toàn bộ hồ sơ được công bố Sau khi thu thập ý kiến của công chúng, bản cuối cùng của báo cáo đánh giá tác động của quy phạm cùng dự thảo của văn bản phải nộp lại cho Giám đốc Văn phòng quản lý và ngân sách Nhà Trắng trước khi được ban hành Tuy nhiên, cơ chế đánh giá tác động của quy phạm này chỉ là yêu cầu mang tính nội bộ trong nhánh hành pháp, không thể viện dẫn nó trước tòa án để được bảo vệ
Hoa Kỳ đặc biệt coi trọng cơ chế tự kiểm soát để đảm bảo việc ủy quyền lập pháp diễn ra hiệu quả và phản ánh lợi ích xã hội, đặc biệt trong việc xây dựng văn bản pháp quy của cơ quan hành chính nhà nước Các tiêu chí, yêu cầu và thủ tục ban hành được quy định chi tiết nhưng cũng khá phức tạp Mặc dù cơ chế này dựa vào sự tham gia của người dân và tạo cơ hội cho họ trong quá trình soạn thảo, thực tế cho thấy quy định chi tiết vẫn dẫn đến sự phức tạp và tồn tại nhiều lỗ hổng, khiến việc tham gia của người dân chưa đạt hiệu quả mong muốn.