CHƯƠNG 1 : CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP
2.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
2.3.2. Kiểm soát ủy quyền lập pháp thông qua Quốc hội
Quốc hội là chủ thể ủy quyền trong mối quan hệ ủy quyền lập pháp, chính vì vậy trong việc kiểm soát ủy quyền lập pháp, Quốc hội đóng vai trò rất quan trọng. Việc kiểm soát ủy quyền lập pháp được thực hiện thông qua các hoạt động sau đây:
Trước hết và cơ bản nhất, Quốc hội thể hiện sự kiểm soát của mình thông qua việc xác định phạm vi ủy quyền, mà cụ thể là các nội dung không được ủy quyền lập pháp và phải được quy định bằng luật trong Hiến pháp, nhờ vậy đã thu hẹp phạm vi của ủy quyền lập pháp, đồng thời xác lập khuôn khổ của ủy quyền, là tiền đề đảm bảo ủy quyền lập pháp hiệu quả.
Thứ hai, Quốc hội thể hiện vai trò của mình trong công tác xây dựng, ban
hành VBQPPL (tiền kiểm).
Đối với đạo luật ủy quyền lập pháp, việc tiền kiểm trước hết thể hiện ở chính vai trò của Quốc hội. Quốc hội chính là chủ thể đóng vai trò quan trọng nhất, không thể thay thế trong suốt quá trình xây dựng, ban hành các đạo luật và là chủ thể duy nhất có thẩm quyền thông qua các đạo luật. Hơn nữa, việc tiền kiểm còn được thể hiện thông qua hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội trước khi trình Quốc hội biểu quyết thông qua đạo luật. Trong các đạo luật này, Quốc hội sẽ quy định những nội dung nào cần phải ủy quyền lập pháp, đồng thời xác định chủ thể nào sẽ thực hiện ủy quyền. Rõ ràng với vai trò như vậy, có thể xác định rằng đây là sự kiểm soát có tác động lớn nhất đến ủy quyền lập pháp.
Đối với các văn bản quy phạm theo ủy quyền lập pháp là pháp lệnh hay nghị định, nghị định “không đầu”, trong quá trình xây dựng, ban hành, Quốc hội thể
hiện sự kiểm soát của mình thông qua nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban pháp luật của Quốc hội hay UBTVQH như hoạt động thẩm tra dự án pháp lệnh đối với một số lĩnh vực quan trọng hoặc sự đồng ý của UBTVQH trước khi Chính phủ ban hành nghị định; hoặc tự mình quyết định khi Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định trong trường hợp Chủ tịch nước đã đề nghị UBTVQH xem xét lại pháp lệnh của UBTVQH, song pháp lệnh đó vẫn được UBTVQH biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí.
Đối với các VBQPPL được ban hành theo ủy quyền lập pháp hiện nay chưa có cơ chế tiền kiểm để Quốc hội hay các cơ quan của mình có thể kiểm soát việc các cơ quan được ủy quyền thực hiện ban hành các văn bản này (về nội dung, thời hạn ban hành để bảo đảm văn bản quy định chi tiết phải có hiệu lực cùng ngày với văn bản được quy định chi tiết). Trên thực tế, một tình trạng phổ biến là các văn bản quy định chi tiết thường được ban hành chậm, thậm chí là rất chậm so với ngày có hiệu lực của luật, dẫn đến luật chậm đi vào cuộc sống.
Thứ ba, Quốc hội thực hiện quyền giám sát thông qua công tác xem xét VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
Đối với đạo luật ủy quyền lập pháp, cả Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội 2014 đều không quy định rõ cơ chế, quy trình để Quốc hội tự xem xét lại tính hợp hiến của các đạo luật. Luật Tổ chức Quốc hội 2014 quy định tại Điều 70:
“Ủy ban pháp luật của Quốc hội thẩm tra kiến nghị của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đề nghị của Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ
quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc của đại biểu Quốc hội vềvăn bản có dấu hiệu trái Hiến pháp”. Mặc dù không quy định rõ là các văn bản
bị kiến nghị, đề nghị xem xét đó có bao gồm các đạo luật không nhưng có thể hiểu là không, vì tại Điều 15 của Luật Tổ chức Quốc hội 2014 quy định về bãi bỏ văn bản trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Quốc hội chỉ có thẩm quyền bãi bỏ văn bản của UBTVQH trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của Chủ tịch nước; bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của UBTVQH.
Như vậy cho đến nay, chưa có quy định nào về nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế kiểm tra, phát hiện, xử lý các đạo luật đã ban hành có dấu hiệu vi phạm Hiến pháp, kể cả từ phía các cơ quan nhà nước khác lẫn việc tự kiểm soát của Quốc hội. Do đó, nếu xảy ra trường hợp Quốc hội ủy quyền lập pháp cho chủ thể khác trong đạo luật đối với lĩnh vực mà Hiến pháp yêu cầu phải quy định bằng luật thì dường như cũng không có cách thức nào để xử lý, trừ trường hợp chính Quốc hội thay thế, sửa đổi, bổ sung bằng một đạo luật khác.
Theo quy định tại Điều 4 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 thì trong lĩnh vực giám sát VBQPPL, Quốc hội giám sát tối cao VBQPPL của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; giám sát tối cao nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Các chủ thể có thẩm quyền nêu trên, khi tiến hành giám sát VBQPPL của Chính phủ phải tập trung xem xét các vấn đề sau: sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó; sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản; sự thống nhất giữa VBQPPL hiện hành với VBQPPL mới được ban hành của cùng một cơ quan.
Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, nếu Quốc hội và các chủ thể có thẩm quyền khác phát hiện VBQPPL của Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý là:
- Quốc hội bãi bỏ VBQPPL của UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (khoản 2 Điều 164 Luật BHVBQPPL 2015);
- UBTVQH đình chỉ việc thi hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; bãi bỏ VBQPPL của HĐND cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (Khoản 3 Điều 164 Luật BHVBQPPL 2015).
Trong thời gian qua, hoạt động giám sát việc ban hành VBQPPL của Chính phủ đã được Quốc hội quan tâm thực hiện. Quốc hội đã ban hành một số nghị quyết để chấn chỉnh, thúc đẩy công tác triển khai thi hành và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết, điển hình là tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 67/2013/QH13 về việc tăng cường công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Trên cơ sở thực hiện Nghị quyết của Quốc hội, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ đã chỉ đạo các bộ, ngành, địa phương tiến hành rà soát toàn diện các luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH đã có hiệu lực hoặc sẽ có hiệu lực để xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành theo quy định của Luật BHVBQPPL và nghị quyết của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIII.
Chính phủ tuy có những chuyển biến tích cực nhưng kết quả đạt được vẫn chưa thực sự đúng như mong đợi. Ở thời điểm hiện tại, việc giám sát ban hành VBQPPL của Chính phủ là khâu yếu kém kéo dài nhiều năm, đồng thời là một trong những hình thức giám sát có hiệu quả thấp nhất của Quốc hội. Điều này thể hiện ở chỗ:
- Việc giám sát VBQPPL của Chính phủ, các cơ quan hữu quan để quy định chi tiết các điều, khoản được quy định trong luật, pháp lệnh của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội mới chỉ tập trung được vào giám sát tiến độ ban hành và số lượng văn bản quy định chi tiết chứ chưa đi sâu vào đánh giá nội dung cụ thể, tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính thống nhất của từng văn bản cũng như đánh giá nội dung của văn bản có trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn với các VBQPPL khác hay không nên kết quả giám sát chưa cao;
- Hoạt động xem xét VBQPPL của Chính phủ chưa được tiến hành thường
xuyên hàng năm. Hiện nay, việc giám sát VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chủ yếu được tiến hành kết hợp trong quá trình giám sát chuyên đề ở Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Qua nghiên cứu báo cáo tổng hợp hoạt động hàng năm, báo cáo công tác nhiệm kỳ của Quốc hội dễ dàng nhận thấy đây là mảng hoạt động ít được chú trọng của Quốc hội.
Những tồn tại, hạn chế nêu trên là do nhiều nguyên nhân, trong đó có một số nguyên nhân chủ yếu sau đây:
Một là Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và đại biểu Quốc hội chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết thuộc lĩnh vực do mình phụ trách. Điều này có thể lý giải là do khối lượng công việc của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội tương đối lớn, công việc nhiều so với cơ cấu tổ chức bộ máy tham mưu, giúp việc của Quốc hội nên Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội chỉ mới có thể chú trọng, dành sự ưu tiên cho hoạt động xây dựng pháp luật và giám sát những vấn đề bức xúc, được dư luận đặc biệt quan tâm.
Hai là xuất phát từ nguồn lực giám sát hoạt động này của Quốc hội, các Ủy
ban của Quốc hội chưa được đảm bảo đầy đủ: điều kiện về tổ chức bộ máy (tổ chức bộ máy tham mưu, giúp việc của Quốc hội và Ủy ban của Quốc hội) chưa tương xứng; năng lực, nghiệp vụ kiểm tra, giám sát văn bản của cán bộ còn hạn chế đã cản trở khả năng của Quốc hội trong việc giám sát một số lượng quá lớn các VBQPPL do chủ thể khác ban hành hàng năm.
Ba là, hiện nay pháp luật vẫn chưa có quy định cụ thể về quy trình, thời hạn, nghĩa vụ bắt buộc cho hình thức giám sát VBQPPL. Điều này phần nào gây khó khăn cho Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội trong quá trình tiến hành giám sát cũng như gây khó khăn trong việc xác định trách nhiệm khi giám sát VBQPPL.
Bốn là, trong hoạt động xây dựng pháp luật hiện nay vẫn tồn tại tình trạng một số luật của Quốc hội, pháp lệnh của UBTVQH mới chỉ quy định nguyên tắc chung, để lại nhiều nội dung giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Với số lượng lớn các VBQPPL cần ban hành để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật và pháp lệnh trong khi nguồn lực cho công tác này của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ chưa được bảo đảm đầy đủ (đội ngũ cán bộ tham mưu, nghiên cứu, soạn thảo VBQPPL còn thiếu về số lượng, chưa đảm bảo về mặt chất lượng); lãnh đạo một số cơ quan được giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh chưa có sự quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ xây dựng, ban hành VBQPPL nên thiếu sự đôn đốc, chỉ đạo trong việc ban hành văn bản… là nguyên nhân dẫn đến tình trạng nợ đọng văn bản hướng dẫn, chậm về tiến độ ban hành, thực hiện chưa nghiêm túc về trình tự, thủ tục, chất lượng văn bản chưa cao, nội dung văn bản còn thiếu chi tiết, không phù hợp với quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh hoặc còn chồng chéo, mâu thuẫn với các VBQPPL khác. Điều này gây khó khăn cho Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong quá trình giám sát VBQPPL, làm giảm hiệu quả giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với mảng công tác này.
Trên cơ sở đó, để nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ, mà cụ thể là kiểm soát VBQPPL do Chính phủ, các thành viên của Chính phủ có thẩm quyền ban hành, thiết nghĩ cần thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau:
Thứ nhất, hoàn thiện các quy định của pháp luật về giám sát VBQPPL: cần có quy định cụ thể về quy trình, thời hạn, nghĩa vụ bắt buộc cho hình thức VBQPPL; đưa hoạt động giám sát VBQPPL vào chương trình giám sát hàng năm của Quốc hội để bảo đảm hoạt động này được tiến hành liên tục, thường xuyên; quy định rõ nội dung của giám sát VBQPPL không chỉ giám sát về tiến độ, số lượng văn bản ban hành mà cần tập trung vào giám sát nội dung văn bản; xây dựng cơ chế tăng cường trách nhiệm của lãnh đạo Chính phủ, các bộ hoặc cơ quan khác được giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản quy định chi tiết luật.
Thứ hai, nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, tính chuyên nghiệp và tính chịu trách nhiệm của đại biểu Quốc hội. Yếu tố quyết định hiệu quả hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ chính là năng lực và tinh thần trách nhiệm của đại biểu Quốc hội khi thực hiện hoạt động này. Vì vậy, việc nâng cao trình độ chuyên môn và hiểu biết pháp luật của đại biểu Quốc hội được chú trọng sẽ góp phần bảo đảm vị thế và uy tín của họ, tính chuyên nghiệp trong hoạt động cũng được cải thiện, cộng với sức ép từ phía cử tri sẽ là yếu tố bảo đảm cho các đại biểu Quốc hội dám đương đầu với Chính phủ trong hoạt động giám sát VBQPPL của Chính phủ chứ không bị đặt vào thế bị động. Để làm