CHƯƠNG 1 : CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP
1.5.2. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Nghị viện
Trong nhà nước hiện đại, Nghị viện là cơ quan lập pháp quốc gia, cơ quan được trao quyền xây dựng hệ thống pháp luật quốc gia. Nếu Nghị viện ủy quyền quyền lập pháp của mình cho chủ thể khác thì đây không chỉ là quyền của Nghị viện mà còn là nghĩa vụ. Nghị viện đã ủy quyền lập pháp cho chủ thể khác thì phải
có trách nhiệm đảm bảo việc thực thi quyền lực lập pháp được ủy quyền là đúng đắn, đồng thời giám sát và kiểm soát việc ủy quyền lập pháp. Nghị viện thực hiện nhiệm vụ kiểm soát hoạt động ủy quyền lập pháp qua hai hình thức: đặt luật pháp được ủy quyền trước cơ quan lập pháp (kiểm soát trực tiếp) và rà soát luật pháp được ủy quyền bởi một ủy ban giám sát lập pháp (kiểm soát gián tiếp)43.
Kiểm soát trực tiếp tức là luật pháp ban hành theo ủy quyền lập pháp phải được cơ quan lập pháp xem xét, tùy vào loại văn bản pháp quy mà có hình thức xem xét riêng. Hoạt động này được cụ thể hóa ở việc kiểm soát hoạt động ban hành văn bản pháp quy. Đây là hình thức kiểm soát chính mà Nghị viện áp dụng để thực hiện quyền và trách nhiệm kiểm soát của họ.
Bên cạnh hoạt động kiểm soát trực tiếp thì Nghị viện còn thực hiện hoạt
động kiểm soát của mình bằng cách gián tiếp thông qua Ủy ban giám sát của Nghị
viện. Số lượng văn bản pháp quy trong nhà nước hiện đại là khá lớn, bản thân các thủ tục đặt ra không đủ khả năng giám sát hoạt động ủy quyền lập pháp một cách hiệu quả. Vì vậy, Ủy ban giám sát đóng vai trò hỗ trợ Nghị viện trong kiểm soát hoạt động ban hành văn bản pháp quy. Chức năng chính của Ủy ban giám sát là kiểm tra tính phù hợp của các quy tắc với đối tượng chung của Đạo luật.
Ở Anh, cơ chế kiểm soát bằng Nghị viện là cơ chế kiểm soát ủy quyền lập
pháp chủ yếu. Hầu hết các nội dung của cơ chế được thể chế hóa trong Đạo luật công cụ lập pháp năm 1946 và sẽ được đề cập dưới đây:
Về mặt nguyên tắc, Nghị viện Anh luôn có quyền yêu cầu cơ quan soạn thảo văn bản pháp quy phải nộp văn bản đó cho cả hai viện của Nghị viện. Nghị viện có thể xem xét, đánh giá văn bản này trên cơ sở tính hợp pháp, tính chính trị, hình thức văn bản hay bất cứ góc độ nào mà Nghị viện cho là cần thiết. Thông qua hoạt động xem xét, Nghị viện bảo đảm rằng văn bản có nội dung phù hợp với mục tiêu của đạo luật mà mình đã ban hành. Trong trường hợp, Nghị viện không có nhu cầu xem xét VBQPPL được ban hành theo ủy quyền lập pháp thì trong đạo luật ủy quyền lập pháp của mình Nghị viện cũng có thể không yêu cầu cơ quan nhận ủy quyền lập pháp trình văn bản mà họ đã ban hành, tuy nhiên trường hợp này hầu như không xảy ra.
Một văn bản pháp quy khi được nộp cho Nghị viện có thể được xử lý theo
một trong bốn thủ tục sau: Thứ nhất, văn bản pháp quy có thể chỉ phải nộp cho
43 M.P.Jain (1964), “Parliamentary Control of Delegated Legislation in India”, Public Law Spring.S.33ff, tr.152.
Nghị viện và Nghị viện sẽ chỉ ghi nhận văn bản đã được ban hành mà không có xử lý cụ thể. Đơn thuần chỉ nhằm mục đích thông báo cho Nghị viện rằng văn bản
pháp quy đã được ban hành theo sự ủy quyền trong đạo luật mẹ. Thứ hai, văn bản
pháp quy có thể được xử lý bằng thủ tục khẳng định (affirmative procedure), theo đó văn bản phải được Nghị viện bỏ phiếu đồng ý. Nếu không được Nghị viện đồng ý thì văn bản không thể được ban hành. Thủ tục này thường được áp dụng đối với các văn bản pháp quy liên quan tới việc tăng thuế hoặc lệ phí. Thứ ba, văn bản pháp quy có thể được xử lý bằng cơ chế phủ quyết (negative procedure). Cụ thể, nếu Nghị viện không có ý kiến phủ quyết trong vòng 30 ngày kể từ ngày nộp thì văn bản pháp quy được ban hành và có hiệu lực pháp lý, trong thực tiễn, phần lớn văn bản pháp quy được xử lý theo thủ tục này. Thứ tư, văn bản pháp quy có thể được xử lý bằng thủ tục khẳng định tăng cường (strengthened procedure). Theo đó, không những văn bản phải được Nghị viện đồng ý mà sự đồng ý phải đạt được tỷ lệ ủng hộ nhất định. Thủ tục này chủ yếu áp dụng liên quan tới vấn đề thẩm quyền giữa trung ương và địa phương hoặc chủ quyền lãnh thổ. Về việc áp dụng thủ tục nào trong bốn thủ tục nêu trên và thủ tục đó được thực hiện ở viện nào sẽ được quy định cụ thể tại một điều khoản trong đạo luật ủy quyền lập pháp để cơ quan soạn thảo biết và thực hiện.
Hàng năm, Nghị viện Anh xem xét khoảng 1.100 văn bản pháp quy theo thủ tục phủ quyết và khoảng 200 văn bản pháp quy theo thủ tục khẳng định44. Đối với
cơ quan làm việc theo chế độ tập thể như Nghị viện, số văn bản cần xem xét nêu
trên là một khối lượng công việc khổng lồ. Để đáp ứng nhu cầu công việc, cả hai viện của Nghị viện đã thành lập những ủy ban chuyên trách trong lĩnh vực ủy quyền lập pháp. Cụ thể, Hạ nghị viện thành lập Ủy Ban Chuyên trách về công cụ pháp quy (House of Common's Select Committee on Statutory Instruments) còn được gọi là Ủy ban Xem xét (Scrutiny Committee). Ủy ban hiện tại gồm 5 thành viên, trong đó có 2 thành viên đảng Lao động (đảng chiếm thiểu số trong Hạ nghị viện) và 3 thành viên đảng Cộng hòa (đảng chiếm đa số trong Hạ nghị viện). Thành viên của phe thiểu số giữ chức vụ Chủ tịch Ủy ban. Ủy ban hoạt động theo chế độ chuyên trách, thường xuyên. Nhiệm vụ của Ủy ban là xem xét các văn bản pháp quy thuộc thẩm quyền xem xét riêng của Hạ nghị viện. Khi xem xét, Ủy ban sẽ không đưa ra ý kiến về khía cạnh chính sách trong văn bản pháp quy mà chỉ xem xét sự phù hợp của nó
với nội dung của đạo luật mẹ. Trong khi đó, Thượng nghị viện lập ra hai ủy ban chuyên trách là Ủy ban Quyền được ủy thác và Cải cách pháp quy (Delegated Powers and Regulatory Reform Committee - DPRRC) và Ủy ban Xem xét pháp luật thứ phát (Secondary Legislation Scrutiny Committee - SLSC). Hiện tại Ủy ban Quyền được ủy thác và Cải cách pháp quy gồm 10 thành viên đến từ các đảng chính trị khác nhau. Nhiệm vụ của Ủy ban này là xem xét sự phù hợp trong nội dung điều khoản ủy quyền lập pháp của các dự thảo đạo luật mẹ, mức độ ủy quyền có hợp lý không và vượt ra khỏi sự kiểm soát của Nghị viện hay không. Ủy ban Xem xét pháp luật thứ phát gồm 11 thành viên cũng đến từ các đảng phái chính trị khác nhau. Nhiệm vụ của Ủy ban là xem xét tính phù hợp của chính sách chứa đựng trong các văn bản pháp quy và trình ý kiến, đề xuất của mình để Thượng nghị viện xem xét theo thủ tục kiểm soát tương ứng. Bên cạnh đó, hai viện còn thống nhất thành lập Ủy ban Hỗn hợp về công cụ pháp quy (The Joint Committee on Statutory Instruments - JCSI). Ủy ban này gồm 12 thành viên đến từ cả hai viện. Nhiệm vụ của Ủy ban là xem xét văn bản pháp quy về các khía cạnh pháp lý để đánh giá sự phù hợp của văn bản pháp quy đó với các quy định của đạo luật mẹ, trên cơ sở đó đưa ra ý kiến tư vấn cho Nghị viện Anh để xử lý theo các thủ tục thích hợp. Ủy ban hỗn hợp về công cụ pháp quy sẽ không xem xét sự phù hợp về mặt chính sách của văn bản pháp quy với chính sách chung của đạo luật mẹ.
Ở Mỹ, vấn đề kiểm soát của Nghị viện đối với hoạt động ban hành văn bản pháp quy theo ủy quyền lập pháp vẫn còn nội dung chưa rõ ràng. Trước năm 1983, cách tiếp cận của Mỹ là tương tự Anh. Theo đó, Nghị viện có quyền yêu cầu cơ quan soạn thảo văn bản pháp quy trình dự thảo lên lưỡng viện để được phê chuẩn trước khi ban hành. Trong thời hạn xem xét nhất định, Nghị viện có quyền phủ quyết dự thảo đó nếu cho rằng dự thảo đó chưa phù hợp với đạo luật ủy quyền. Tuy nhiên từ sau vụ tranh chấp Immigration & Naturallization Service kiện Chadhla năm 1983, vấn đề này đã thay đổi hoàn toàn, tại phán quyết của mình Tòa án tối cao đã thể hiện quan điểm là không chấp nhận quyền phủ quyết của Nghị viện đối với văn bản pháp quy, cho dù quan điểm này vấp phải khá nhiều ý kiến trái chiều. Hiện nay sự kiểm soát của Nghị viện đối với văn bản ban hành theo ủy quyền lập pháp của cơ quan hành chính chỉ được thể hiện qua thủ tục report-and-wait45. Theo thủ tục này, cơ quan soạn thảo văn bản pháp quy chỉ cần báo cáo cho Nghị viện những
45Hermann Pünder (2009), “Democratic Legitimation of Delegated Legislation: A Comparative View on the
vấn đề còn vướng mắc, và đợi sự phản hồi của Nghị viện sau một khoảng thời gian nhất định. Tiếp đó cơ quan soạn thảo cân nhắc các khuyến nghị của Nghị viện và quyết định theo phương án bản thân mình cho là phù hợp nhất46.
Trong khi đó tại Cộng hòa Liên bang Đức, Nghị viện mà cụ thể là Thượng viện có quyền kiểm soát bằng hình thức phê chuẩn đối với hầu hết các văn bản pháp quy nội dung quan trọng. Khoản 2 Điều 80 Hiến pháp năm 1949 trao cho Nghị viện quyền phê chuẩn các văn bản pháp quy nội dung do Chính phủ hoặc bộ trưởng ban hành liên quan tới những quy định cơ bản về lệ phí sử dụng đường sắt liên bang, hoặc liên quan tới việc xây dựng, vận hành đường ray, cũng như áp dụng đối với các pháp lệnh ban hành theo đạo luật liên bang, trong đó yêu cầu phải có sự phê chuẩn của Thượng nghị viện hoặc đạo luật liên bang đó có yêu cầu việc thi hành bởi các bang với tư cách là cơ quan chấp hành của liên bang hoặc với tư cách riêng của họ. Việc phê chuẩn này là thủ tục bắt buộc mà nếu không tuân thủ sẽ dẫn tới văn bản pháp quy bị vô hiệu.
Đối với Hạ nghị viện, vai trò kiểm soát các văn bản ban hành theo ủy quyền lập pháp không được quy định trong Hiến pháp. Song thực tế Hạ nghị viện vẫn có cách thức kiểm soát nhất định tới ủy quyền lập pháp thông qua việc ban hành những đạo luật mẹ, trong đó yêu cầu cơ quan nhận ủy quyền lập pháp phải đệ trình dự thảo văn bản pháp quy nội dung tương ứng để Nghị viện xem xét, phê chuẩn, phủ quyết hoặc đơn giản chỉ là thông báo trước khi ban hành. Thủ tục này có những nét tương đồng với thủ tục phủ quyết bởi cơ quan lập pháp của Nghị viện Hoa Kỳ với các văn bản pháp quy của Hoa Kỳ. Tuy nhiên, ở Cộng hòa Liên bang Đức vai trò kiểm soát của Nghị viện đối với ủy quyền lập pháp được Tòa án Hiến pháp Liên bang ủng hộ.
Nhìn chung, kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Nghị viện là tương đối ưu việt và phổ biến trong nhà nước hiện đại. Cơ chế này cũng có đầy đủ tính chính thống của nó, bởi Nghị viện là cơ quan lập pháp của quốc gia. Tuy nhiên cơ chế này cũng phải đối mặt với vấn đề về tính hiệu quả nếu quốc gia theo chính thể đại nghị hoặc cộng hòa lưỡng tính, nơi đảng chính trị đã phần nào làm biến dạng hình thức chính thể. Trong khi đó, các cơ quan hành chính trong hệ thống cơ quan hành pháp, đặc biệt là Chính phủ là chủ thể chủ yếu ban hành các văn bản pháp quy. Vì vậy, Nghị viện sẽ khó có thể khách quan trong việc xem xét văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp.
46Louis Fisher (1993), “The Legislative Veto: Invalidated, It Survives”, Law and Contemporary Problems