CHƯƠNG 1 : CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP
2.1. Phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
2.1.1. Thực trạng phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
Như đã phân tích, phạm vi ủy quyền có ý nghĩa quan trọng trong việc giới hạn khuôn khổ của ủy quyền lập pháp, là căn cứ để thực hiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm theo ủy quyền lập pháp. Trong hệ thống pháp luật Việt Nam không tồn tại bất cứ quy định hay chỉ dẫn trực tiếp nào về phạm vi ủy quyền, do đó khó có thể tiếp cận theo chiều hướng đơn thuần để xác định những vấn đề nào được ủy quyền lập pháp, mà thay vào đó có thể lựa chọn một hướng tiếp cận tương tự như phương pháp đã áp dụng khi nghiên cứu phạm vi ủy quyền của Cộng hòa Liên Bang Đức, tức là xác định những vấn đề nào không được phép ủy quyền lập pháp, hay cụ thể hơn là những vấn đề bắt buộc phải được Quốc hội quy định bằng luật.
Tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Bản Hiến pháp này tạo cơ sở pháp lý thuận lợi và vững chắc cho công cuộc đổi mới toàn diện, hội nhập và phát triển của đất nước trong thời kỳ mới. Với 11 chương, 120 điều (gồm 12 điều mới, 101 điều sửa đổi, bổ sung và 07 điều giữ nguyên), bản Hiến pháp được thông qua mang nhiều điểm mới cả về nội dung và kỹ thuật lập hiến, thể hiện đầy đủ hơn bản chất dân chủ, tiến bộ của Nhà nước và chế độ ta trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội; về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân do
Đảng lãnh đạo, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; quy định đúng đắn, đầy đủ và khái quát hơn về kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ và môi trường, bảo vệ Tổ quốc, tổ chức bộ máy nhà nước; về hiệu lực và quy trình sửa đổi Hiến pháp. Bản Hiến pháp 2013 có 33 nội dung được khẳng định là phải “do luật định”, “theo luật định” hoặc “theo quy định của luật”, các nội
dung này có thể được phân loại thành năm nhóm vấn đề, cụ thể như sau:
Thứ nhất, các vấn đề về quyền cơ bản của con người, của công dân. Nguyên tắc hạn chế quyền con người, quyền công dân theo khoản 2 Điều 14 Hiến pháp 2013: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”; vấn đề về bắt, giam, giữ
người theo khoản 2 Điều 20 Hiến pháp 2013: “Không ai bị bắt nếu không có quyết
định của Tòa án nhân dân, quyết định hoặc phê chuẩn của Viện kiểm sát nhân dân, trừ trường hợp phạm tội quả tang. Việc bắt, giam, giữ người do luật định”; khám
xét chỗ ở theo quy định tại khoản 3 Điều 23 Hiến pháp 2013; vấn đề về thực hiện quyền bầu cử của công dân theo Điều 27 Hiến pháp 2013: “Công dân đủ mười tám tuổi trở lên có quyền bầu cửvà đủ hai mươi mốt tuổi trở lên có quyền ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân. Việc thực hiện các quyền này do luật định”; quyền
suy đoán vô tội theo khoản 1, 2 Điều 31 Hiến pháp 2013 “Người bị buộc tội được coi là không có tội cho đến khi được chứng minh theo trình tự luật định và có bản án kết tội của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật”. Quyền con người, quyền công dân
là một trong hai vấn đề nền tảng trong hiến pháp, bên cạnh vấn đề phân quyền. Theo đó, quyền con người tuy mang tính tự nhiên, vốn có và không do ai ban phát cho các chủ thể nhưng cũng không phải mọi quyền đều có ý nghĩa tuyệt đối, đồng thời không thể thực hiện (hưởng thụ) quyền một cách tuyệt đối trong mọi trường hợp. Bởi lẽ, con người hoặc công dân sinh ra và sống, hưởng thụ các quyền trong một cộng đồng xã hội. Các quyền tuy là của cá nhân mỗi con người hoặc công dân nhưng không thể đối lập, loại trừ, hay xâm hại cho quyền của cá nhân khác hay những lợi ích của cộng đồng. Nói cách khác, vì lợi ích chung, trong những trường hợp cần thiết, quyền con người, quyền công dân có thể bị giới hạn. Song không vì vậy mà quyền con người, quyền công dân có thể bị xâm phạm, hạn chế một cách tùy tiện. Xuất phát từ cơ sở quyền con người, quyền công dân là quyền tự nhiên nên chỉ có thể bị hạn chế bởi luật do chính chủ thể đại diện của nhân dân ban hành, tuyệt đối không thể bị hạn chế bởi bất kỳ một chủ thể nào khác trong xã hội. Đồng
thời, Quốc hội cũng không được phép ủy quyền cho các chủ thể khác quyền này, để tránh nguy cơ quy định một cách tùy tiện, thiếu ổn định, thiếu đồng bộ gây nên những hệ lụy khó lường cho quốc gia và chế độ.
Thứ hai, các vấn đề liên quan đến việc thu hồi, trưng dụng đất của cá nhân, tổ chức. Khoản 3, 4 Điều 54 Hiến pháp 2013 quy định:
“3. Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và
được bồi thường theo quy định của pháp luật.
4. Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để
thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai”.
Đất đai là tài nguyên quý giá, tư liệu sản xuất đặc biệt và là thành phần quan trọng của môi trường sống, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Đây là nguồn tài nguyên có giới hạn về số lượng; có vị trí cố định trong không gian, không thể di chuyển được theo ý muốn của con người; là tư liệu sản xuất không gì thay thế được, đặc biệt đối với ngành nông nghiệp. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, việc thu hồi đất ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống, hoạt động sản xuất kinh doanh của cá nhân, tổ chức. Nếu việc quy định và tổ chức thực hiện việc thu hồi không hợp lý sẽ dẫn đến xung đột lợi ích giữa cá nhân, tổ chức với nhà nước, gây bức xúc trong công chúng, bị các thế lực thù địch lợi dụng nhằm chia rẽ xã hội. Chính vì những tác động to lớn như vậy, việc thu hồi đất cần thiết phải được quy định bằng luật.
Thứ ba, các vấn đề về nghĩa vụ thuế và ngân sách nhà nước. Điều 47 Hiến pháp 2013 quy định: “Mọi người có nghĩa vụ nộp thuế theo luật định”; khoản 2 Điều 55 Hiến pháp 2013 quy định: “Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủđạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia. Các khoản thu, chi ngân sách nhà nước phải
được dự toán và do luật định”. Tương tự như việc thu hồi đất, việc xác định các nghĩa vụ về thuế cũng phải được quy định bằng luật. Việc đặt ra các loại thuế, quy định cách tính thuế có tác động lớn đến xã hội, điều này đã được lịch sử nhân loại chứng minh qua các cuộc khởi nghĩa, đấu tranh giai cấp. Về vấn đề ngân sách, cần phải yêu cầu sự minh bạch, tránh sự tùy tiện từ các cơ quan, nhất là các cơ quan hành pháp. Nếu đồng thời trao quyền quy định về ngân sách cho cơ quan hành pháp
và quyền tổ chức thực hiện thu chi ngân sách nhà nước cho một cơ quan, dễ xảy ra hiện tượng “vừa đá bóng vừa thổi còi”, gây ra tham nhũng, thất thoát ngân sách.
Do đó, các vấn đề về nghĩa vụ thuế, ngân sách nhà nước phải được quy định bằng
văn bản luật là phù hợp.
Thứ tư, vấn đề tổ chức hoạt động của các cơ quan hiến định gồm Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương. Khoản 2 Điều 102 Hiến pháp 2013 quy định: “Tòa án
nhân dân gồm Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án khác do luật định”; Điều 105
Hiến pháp 2013: “1. Nhiệm kỳ của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao theo nhiệm
kỳ của Quốc hội. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của Chánh án
Tòa án khác do luật định.
2. Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác
trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp, chịu trách nhiệm và báo cáo
công tác trước UBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước. Chế độ báo
cáo công tác của Chánh án các Tòa án khác do luật định.
3. Việc bổ nhiệm, phê chuẩn, miễn nhiệm, cách chức, nhiệm kỳ của Thẩm
phán và việc bầu, nhiệm kỳ của Hội thẩm do luật định”.
Khoản 2 Điều 110: “2. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa
giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ
tục do luật định”.
Khoản 2 Điều 111: “2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.
Khoản 1 Điều 112: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi
hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”.
Khoản 2 Điều 113: “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương
và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”.
Khoản 3 Điều 117: “3. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng
bầu cử quốc gia và số lượng thành viên Hội đồng bầu cử quốc gia do luật định”.
Khoản 2, 3 Điều 118: “2. Tổng Kiểm toán nhà nước là người đứng đầu Kiểm
toán nhà nước, do Quốc hội bầu. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán nhà nước do luật định.
Tổng Kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp, chịu trách
nhiệm và báo cáo trước UBTVQH.
3. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Kiểm toán nhà nước do luật định”.
Các thiết chế này là những bộ phận cấu thành nên bộ máy nhà nước, mỗi thiết chế đều mang những ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc vận hành bộ máy nhà nước, một quốc gia. Điển hình như bầu cử là yếu tố quan trọng để nhân dân thực hiện quyền làm chủ và là biểu hiện, thước đo của yếu tố dân chủ hay hoạt động xét xử của Tòa án nhằm đưa ra phán xét về tính chất, mức độ pháp lý của vụ việc đó, từ đó nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết tương ứng với bản chất; mức độ trái hay không trái pháp luật của vụ việc. Trên cơ sở đó, việc tổ chức các thiết chế này phải được quy định bằng văn bản luật.
Cuối cùng là cơ chế bảo hiến theo quy định tại khoản 2 Điều 119 Hiến pháp
2013. Hiến pháp là văn bản xác định chế độ chính trị, phản ánh tổ chức chính trị của quốc gia đó. Hiến pháp chứa đựng những QPPL điều chỉnh những quan hệ xã hội chủ đạo, nền tảng và quan trọng nhất của quốc gia, đồng thời ghi nhận và thể hiện những giá trị xã hội như: tự do, công lý, bình đẳng, dân chủ, nhân quyền. Với vai trò và tính chất đặc biệt quan trọng như vậy, bảo vệ Hiến pháp chính là một cách thức để bảo vệ chủ quyền của nhân dân, vai trò lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước, từ nền tảng pháp lý và những giá trị cao quý nhất của xã hội. Thông qua đó, bảo đảm sự ổn định và phát triển bền vững chế độ chính trị của đất nước. Chính vì vậy, việc quy định cơ chế bảo vệ hiến pháp như thế nào, hoạt động ra sao phải do chính cơ quan đại diện của nhân dân ban hành và có giá trị áp dụng chung trên toàn lãnh thổ.
Sau khi Hiến pháp 2013 có hiệu lực, để chi tiết hóa Hiến pháp và khắc phục những hạn chế, bất cập của các luật trước đây, Luật BHVBQPPL 2015 đã được Quốc hội thông qua. Sự ra đời của văn bản luật này đã đánh dấu một bước phát triển mới trong quá trình hoàn thiện pháp luật để xây dựng các VBQPPL khác. Tuy nhiên luật này chưa trực tiếp quy định vấn đề ủy quyền lập pháp, nhưng một số quy định của luật đã thể hiện rõ nét tinh thần của ủy quyền lập pháp, có thể coi đó là tiền đề cho việc xem xét, áp dụng ủy quyền lập pháp ở Việt Nam.
Khoản 1 Điều 11 Luật BHVBQPPL 2015 quy định: “1. Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay.
Trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại
điều, khoản, điểm đó có thểgiao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và không được
quy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết”.
Quy định nêu trên được áp dụng đối với tất cả các loại VBQPPL nếu trong
văn bản đó có nội dung giao quy định chi tiết. Nếu nhìn dưới góc độ của ủy quyền
lập pháp thì có thể khẳng định rằng, quy định của Luật BHVBQPPL 2015 đã thể hiện được một số nội dung cơ bản phạm vi ủy quyền, trong việc giao quy định chi tiết và việc ban hành văn bản quy định chi tiết. Nội dung “quy định chi tiết” được
coi là yếu tố tạo nên sự liên kết giữa VBQPPL cấp trên với VBQPPL cấp dưới. Theo đó, một trong những căn cứ quan trọng làm xuất hiện VBQPPL cấp dưới là để quy định chi tiết văn bản quy phạm của cấp trên. Khi một VBQPPL có nội dung cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm có nhu cầu đó sẽ phải quy định rõ cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết điều này. Đây cũng là điểm nổi bật của Luật BHVBQPPL 2015 so với luật thời kỳ trước.
Quy định tại khoản 1 Điều 11 đã thể hiện tương đối rõ một số nguyên tắc quan trọng của ủy quyền lập pháp, đó là việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội chỉ có thể được thực hiện trong trường hợp được Quốc hội giao; văn bản ban hành theo ủy quyền lập pháp chỉ được quy định những nội dung được giao, không được quy định vượt quá phạm vi nội dung được giao
trong văn bản ủy quyền lập pháp (văn bản được quy định chi tiết). Luật
BHVBQPPL đã có những quy định về phạm vi những vấn đề Quốc hội có thể ủy quyền gồm: các vấn đề liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những vấn đề khác mà Quốc hội thấy rằng cần giao quy định chi tiết, chẳng hạn như: một số vấn đề cần sự linh hoạt cho phù hợp với yêu cầu của thực tiễn; những vấn đề cần sự cập nhật thường xuyên hoặc những vấn đề có tính đặc thù của địa phương.
Từ những phân tích trên, ủy quyền lập pháp ở Việt Nam có phạm vi tương đối rộng, bao gồm tất cả những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội mà Quốc hội thấy rằng cần phải ủy quyền lập pháp cho chủ thể khác, trừ các vấn đề được coi là cơ bản mà Hiến pháp quy định phải được điều chỉnh bằng luật. Tuy nhiên, phạm