CHƯƠNG 1 : CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP
1.5.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Tòa án
Bất chấp sự tồn tại của của các cơ chế kiểm soát nêu trên, cơ chế kiểm soát ủy quyền lập pháp thông qua Tòa án vẫn luôn được coi là một cơ chế không thể thiếu. Cơ chế kiểm soát này được tạo nên với kỳ vọng giải quyết được những vấn đề của cơ chế Nghị viện chưa thể giải quyết một cách triệt để. Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Tòa án tập trung vào phương diện hợp pháp của văn bản pháp quy. Theo đó, Tòa án sẽ dành sự quan tâm nhiều hơn tới việc văn bản pháp quy có nội dung vi phạm pháp luật hay không, đặc biệt là việc tuân thủ chặt chẽ các yêu cầu về thủ tục ủy quyền lập pháp và lập pháp ủy quyền. Tòa án cũng có thể xem xét về nội dung của văn bản pháp quy có vượt quá phạm vi được ủy quyền quy định trong đạo luật mẹ hay không. Bên cạnh đó, Tòa án cũng xem xét về nội dung của điều khoản ủy quyền lập pháp của đạo luật mẹ.
Tại Anh, Tòa án Anh chỉ có thể xem xét tính hợp pháp của văn bản pháp quy mà không có thẩm quyền xem xét các đạo luật ủy quyền do Nghị viện ban hành, bởi lẽ Nghị viện Anh là cơ quan quyền lực tối cao trong bộ máy nhà nước. Tuy vậy, Tòa án Anh vẫn đóng một vai trò quan trọng trong kiểm soát ủy quyền lập pháp. Sự kiểm soát ủy quyền lập pháp của Tòa án khác với Nghị viện ở hai nội dung là Tòa án chỉ xem xét sự phù hợp về mặt pháp lý không xem xét tới khía cạnh phù hợp về chính trị hay chính sách của văn bản pháp quy và Tòa án xem xét sự phù hợp về mặt pháp lý của văn bản pháp quy theo thủ tục tư pháp sau khi văn bản đó đã có hiệu lực thi hành.
Trong quá trình thực hiện quyền hạn được trao, Tòa án thường căn cứ vào bốn tiêu chí sau để xem xét tính hợp pháp của VBQPPL, cụ thể: (1) sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền được trao trong đạo luật ủy quyền; (2) sự tuân thủ các yêu cầu pháp lý về thủ tục ban hành văn bản pháp quy theo Đạo luật Công cụ
pháp quy năm 1946 và đạo luật ủy quyền; (3) sự rõ ràng và không gây nên những
cách hiểu không chắc chắn của ngôn ngữ văn bản; (4) sự mâu thuẫn của văn bản với các quy định của đạo luật mẹ, các đạo luật khác hay pháp luật Liên minh Châu Âu hay không47.
Trong khi đó với một hệ thống tư pháp mạnh, tương đối cân bằng với lập pháp và hành pháp, Tòa án Hoa Kỳ có thẩm quyền đối với mọi loại tranh chấp trong xã hội, kể cả các tranh chấp liên quan đến văn bản pháp quy. Cũng như những tranh
chấp thông thường, để Tòa án thụ lý giải quyết một vụ việc liên quan tới văn bản pháp quy, thì người khởi kiện phải đồng thời đáp ứng được ba điều kiện sau: người khởi kiện có lợi ích chính đáng và có năng lực trách nhiệm pháp lý; người khởi kiện đã sử dụng hết các biện pháp giải quyết tranh chấp khác mà pháp luật quy định; vụ việc phải thuộc thẩm quyền của Tòa án và đủ điều kiện để tòa án đưa ra xét xử48.
Quá trình giải quyết một vụ việc khiếu kiện văn bản pháp quy, căn cứ pháp
lý được tòa án sử dụng chủ yếu là Đạo luật Thủ tục hành chính năm 1946. Cụ thể
Tòa án thường chú trọng tới hai nội dung:
Thứ nhất, là quy trình thủ tục ban hành văn bản pháp quy. Quan điểm của tòa án về vấn đề tuân thủ thủ tục của văn bản pháp quy là rất khắt khe. Trong trường hợp có sự vi phạm thủ tục mà Tòa án cho rằng có thể dẫn tới việc ban hành văn bản pháp quy không công bằng hay không hợp lý, đều có thể dẫn tới việc văn bản pháp quy đó bị tuyên vô hiệu. Song sự vi phạm thủ tục hay không phải được căn cứ trên Đạo luật Thủ tục hành chính hay văn bản được Nghị viện quy định, chứ không phải tòa án tùy tiện áp dụng. Án lệ công ty năng lượng hạt nhân Vermont Yankke kiện
Ủy ban kiểm soát hạt nhân của Hoa Kỳ năm 197849 là căn cứ cụ thể nhất cho nội
dung này. Trong vụ án này, Ủy ban kiểm soát hạt nhân của Hoa Kỳ ban hành văn bản pháp quy điều chỉnh về chu trình sử dụng nguyên liệu uranium trong các lò phản ứng hạt nhân. Quá trình dự thảo được tiến hành theo thủ tục không chính thức
được quy định trong Đạo luật Thủ tục hành chính. Nhưng Tòa án phúc thẩm quận
Columbia đã tuyên hủy văn bản này vì cho rằng thủ tục đó không phù hợp và không phản ánh được đầy đủ ý kiến các bên có lợi ích liên quan, cụ thể là thủ tục đó đã loại trừ việc các bên trình bày các nghiên cứu, phát hiện có liên quan hoặc cơ hội để các bên đối chứng, tranh luận với nhau. Vụ án sau đó tiếp tục được Tòa án tối cao Liên bang Hoa Kỳ thụ lý giải quyết và Tòa án này đã tuyên hủy bản án của Tòa án phúc thẩm quận Columbia với lý do việc quy định quá trình ban hành văn bản pháp quy phải theo loại thủ tục nào là quyết định của Nghị viện chứ không phải của tòa án.
Thứ hai, về việc tuân thủ các yêu cầu liên quan tới việc đáp ứng quyền của các đối tượng trong xã hội được tham gia vào quá trình dự thảo, ban hành văn bản sẽ được tòa án đặc biệt chú trọng. Việc vi phạm nội dung này thường được được tòa án sử dụng làm cơ sở để kết luận rằng thủ tục ban hành văn bản không công bằng
48 Kenneth Warren (2011), Administrative law in the political system, Westview Press, Inc. sđd, tr.440 – 441.
và không hợp lý50.
Đối với Đức, sự kiểm soát của Tòa án đối với ủy quyền lập pháp cũng tập trung vào góc độ pháp lý và có thể được thực hiện thông qua cả Tòa án Hiến pháp Liên bang lẫn hệ thống Tòa án hành chính.
Hiến pháp năm 1949 đã quy định tương đối rõ các vấn đề như chủ thể, nội dung, phạm vi, mục đích, yêu cầu về thủ tục, vấn đề ủy quyền tiếp, v.v... Do đó, Tòa án Hiến pháp Liên bang Đức có thể sử dụng làm căn cứ cho phán quyết về tính hợp hiến của các hoạt động trong lĩnh vực ủy quyền lập pháp. Các quy định trong Hiến pháp về ủy quyền lập pháp càng nhiều và rõ ràng thì vai trò kiểm soát của Tòa án Hiến pháp Liên bang càng cao. Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có hiệu lực cao nhất trong hệ thống pháp luật của Cộng hòa Liên bang Đức nên mọi chủ thể, và mọi loại hình văn bản quy phạm đều có thể bị Tòa án Hiến pháp Liên bang xét xử khi có dấu hiệu vi hiến. Thông qua quá trình xử lý các vụ kiện liên quan tới ủy quyền lập pháp, Tòa án Hiến pháp Liên bang đưa ra được những quan điểm để đánh giá, kiểm soát hoạt động thực thi ủy quyền lập pháp của bên ủy quyền và bên nhận ủy quyền.
Trong khi đó, Tòa án hành chính Cộng hòa Liên bang Đức thể hiện vai trò
của mình trong lĩnh vực kiểm soát ủy quyền lập pháp thông qua hai trường hợp sau: (1) xem xét hiệu lực của văn bản pháp quy được ban hành theo quy định pháp luật liên bang; (2) Kiểm tra hiệu lực của văn bản lập pháp ủy quyền của các bang theo quy định của pháp luật bang.
Sự kiểm soát của tòa án đối với ủy quyền lập pháp có thể phát sinh từ hai căn cứ sau đây: Thứ nhất, khởi kiện theo vụ việc cụ thể, có nghĩa là bên khởi kiện là một bên trong một vụ việc cụ thể đang được tòa án giải quyết và có phát sinh vấn đề liên quan tới tính hợp pháp hay hợp hiến của văn bản pháp quy nội dung đang được sử dụng để giải quyết vụ tranh chấp. Nếu vụ việc đó đang được tòa án hành chính giải quyết thì tòa án hành chính sẽ phán quyết về tính hợp pháp của văn bản; nếu vấn đề liên quan tới tính hợp hiến của văn bản thì tòa án hành chính sẽ dừng thủ tục tố tụng của mình và chuyển văn bản lên Tòa án Hiến pháp Liên bang để Tòa án này trả lời. Thứ hai, khởi kiện văn bản pháp quy hay còn được gọi là kiện trừu tượng. Theo cách thức này, người có lợi ích liên quan hoặc người có thẩm quyền đưa văn bản quy phạm nội dung tới thẳng tòa án có thẩm quyền để kiện với lý do vi hiến hoặc lý do vi phạm văn bản cấp trên (trong trường hợp kiện ra Tòa án hành chính).
Thực tiễn tại Đức cho thấy chủ yếu các trường hợp tranh chấp liên quan tới ủy quyền lập pháp là về tính hợp hiến của các văn bản có liên quan. Vấn đề vướng mắc về ủy quyền lập pháp làm phát sinh tranh chấp hành chính chủ yếu liên quan tới tính vi hiến của văn bản, thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án Hiến pháp. Chính vì vậy, trong thực tiễn kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng tòa án thì Tòa án Hiến pháp đóng vai trò chủ yếu, trong khi đó thẩm quyền của Tòa án hành chính trong lĩnh vực này tương đối hạn chế.
Với những ưu điểm riêng của mình, cơ chế kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng tòa án được các quốc gia rất coi trọng, cơ chế này đóng vai trò như chốt chặn cuối cùng, khắc phục làm vô hiệu hóa các quy phạm không phù hợp. Bên cạnh đó cơ chế kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng tòa án có thể áp dụng phối hợp với các cơ
chế khác tạo thành cơ chế tổng thể kiểm soát ủy quyền lập pháp và hoạt động lập
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
1. Trên cơ sở phân tích các khái niệm “quyền lập pháp”, “ủy quyền”, đồng
thời tham khảo một số quan điểm khoa học, định nghĩa đã được đưa ra trước đó, tác giả tổng kết và đưa ra khái niệm “ủy quyền lập pháp” như sau: “Ủy quyền lập pháp là việc cơ quan lập pháp của quốc gia giao cho một hoặc nhiều chủ thể khác ở bên trong hoặc bên ngoài bộ máy nhà nước ban hành pháp luật, dưới hình thức VBQPPL. Pháp luật được ban hành theo ủy quyền lập pháp mang tính bắt buộc đối với các chủ thể chịu tác động, có hiệu lực pháp lý thấp hơn luật do cơ quan lập pháp ban hành và được nhà nước bảo đảm thực hiện”.
2. Uỷ quyền lập pháp là hiện tượng mang tính tất yếu được hình thành đáp
ứng đòi hỏi về sự bao phủ của các QPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội; yêu cầu
ngày càng cao về tính chuyên môn, kỹ thuật và sự chi tiết trong các VBQPPL; yêu cầu về sự thích ứng, tốc độ ban hành văn bản trong những tình huống có tính chất
bất ngờ; yêu cầu về sự phù hợp với từng địa phương; đồng thời phải có tính linh
hoạt trong việc điều chỉnh, thu hồi VBQPPL, trong khi đó nguồn lực của Nghị viện là có hạn.
3. Thông qua việc nghiên cứu ủy quyền lập pháp tại các quốc gia Anh, Hoa Kỳ và Đức, luận văn đã làm rõ các nội dung về mặt lý luận của ủy quyền lập pháp. Trong đó, phạm vi ủy quyền xác định khuôn khổ giới hạn của ủy quyền lập pháp, những vấn đề nào được ủy quyền, những vấn đề nào không được ủy quyền, là căn cứ để thực hiện hoạt động lập pháp ủy quyền. Chủ thể ủy quyền lập pháp xác định cá nhân, tổ chức nào được ủy quyền, cá nhân, tổ chức nào được nhận ủy quyền. Hình thức ủy quyền thường thể hiện dưới dạng VBQPPL, gồm đạo luật ủy quyền và văn bản pháp quy. Cuối cùng là việc kiểm soát ủy quyền lập pháp nhằm đảm bảo ủy quyền lập pháp được thực hiện hợp pháp, đúng đắn. Ủy quyền lập pháp có thể được kiểm soát kiểm soát từ phía xã hội (bởi người dân, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội và các tổ chức khác) và từ trong hệ thống các cơ quan trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước (thông qua các cách thức sau: (1) tự kiểm soát; (2) kiểm soát ủy quyền lập pháp thông qua Nghị viện và (3) kiểm soát thông qua Tòa án). Việc tìm
hiểu, nghiên cứu các nội dung trên trang bị các cơ sở lý luận, cũng như cách thức
tiếp cận để nghiên cứu thực trạng ủy quyền lập pháp và đề xuất hoàn thiện các quy định pháp luật ở Việt Nam trong nội dung chương tiếp theo.
CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT
VỀỦY QUYỀN LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Uỷ quyền lập pháp ở Việt Nam vẫn là một vấn đề khá mới mẻ chưa được thừa nhận một cách chính thức trong các VBQPPL cũng như các văn bản nhà nước khác. Mặc dù vậy, chúng ta cũng không thể phủ nhận một thực tế rằng ủy quyền lập pháp vẫn đang tồn tại một cách hết sức phổ biến trong đời sống pháp luật Việt Nam hiện nay. Thực tiễn công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật nói chung hiện nay đang đặt ra khá nhiều vấn đề bất cập liên quan đến các nội dung ủy quyền lập pháp.
Chính vì vậy, căn cứ trên các cơ sở lý luận đã được trình bày trước đó, tại nội dung chương này tác giả sẽ tập trung phân tích các quy định pháp luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, thực trạng đang tồn tại và kiến nghị giải pháp có liên quan đến ủy quyền lập pháp mà cụ thể là bốn vấn đề: phạm vi ủy quyền, chủ thể ủy quyền, hình thức ủy quyền và kiểm soát ủy quyền lập pháp. Nội dung cụ thể như sau: