CHƯƠNG 1 : CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP
2.3. Kiểm soát ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
2.3.1. Cơ chế tự kiểm soát
Cơ chế tự kiểm soát, như đã trình bày ở phần trước là cơ chế bao quát của ủy quyền lập pháp, đồng thời là cơ chế được áp dụng chủ yếu trong việc kiểm soát ủy quyền lập pháp ở Việt Nam. Cơ chế này ở Việt Nam được thực hiện thông qua nhiều công tác như sau:
Thứ nhất, ở giai đoạn trước khi ban hành VBQPPL, cơ chế này sẽ được vận hành thông qua việc đặt ra các yêu cầu về mặt pháp lý đối với việc xây dựng, ban hành luật, bộ luật cũng như văn bản quy phạm theo ủy quyền lập pháp, như: phạm vi ủy quyền, các thủ tục đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra dự thảo, v.v.. Hiện nay, các nội dung này được quy định một cách đầy đủ trong Luật BHVBQPPL 2015 cũng như Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Đối với đạo luật ủy quyền, trước khi trình Quốc hội xem xét thông qua sẽ được thực hiện kiểm tra trước ngay trong quy trình lập pháp quốc gia, do các cơ
quan chuyên môn của Chính phủ, Quốc hội (Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội) thẩm định, thẩm tra tính hợp hiến của dự thảo luật.
Hơn nữa, trong mối quan hệ ủy quyền lập pháp, Luật BHVBQPPL 2015 bổ sung quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình
đồng thời với dự án luật, pháp lệnh”, đồng thời kế thừa quy định của luật thời kỳ
trước về việc yêu cầu văn bản quy định chi tiết “phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết” tại khoản 2 Điều 11 Luật này. Cùng với đó, khoản 1 Điều 64 Luật
BHVBQPPL 2015 về thành phần hồ sơ dự án luật để trình Hội đồng dân tộc và các
Ủy ban của Quốc hội tiến hành thẩm tra cũng phải bao gồm Dự thảo văn bản quy
định chi tiết. Các quy định này đã cho thấy tư tưởng kiểm soát việc ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết, cụ thể là kiểm soát nội dung văn bản quy định chi tiết ngay trong quá trình soạn thảo dự án luật, dự thảo nghị quyết thông qua việc trình đồng thời dự thảo văn bản quy định chi tiết khi trình hồ sơ dự án luật.
Đối với văn bản quy phạm ban hành theo ủy quyền lập pháp, tùy từng hình
thức văn bản cụ thể sẽ có cách thức xây dựng, ban hành khác nhau. Chính vì vậy, công tác kiểm soát cũng bao gồm rất nhiều hoạt động, và được các chủ thể kiểm soát khác nhau thực hiện. Điển hình như đối với một số pháp lệnh, trước khi được UBTVQH thông qua thì phải được thẩm tra dự án pháp lệnh bởi Uỷ ban pháp luật của Quốc hội theo quy định tại Điều 70 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban pháp luật của Quốc hội: “Thẩm tra dự án luật, dự
án pháp lệnh về dân sự, hành chính, về tổ chức bộ máy nhà nước, trừ tổ chức bộ
máy của cơ quan tư pháp; thẩm tra các dự án khác do Quốc hội, Ủy ban thường vụ
Quốc hội giao”, “... bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ
thống pháp luật, bảo đảm kỹ thuật lập pháp đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh
trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua”. Hoặc, trước khi công bố, pháp lệnh vẫn được kiểm soát thông qua việc Hiến pháp trao cho Chủ tịch nước quyền: đề nghị UBTVQH xem xét lại pháp lệnh của mình trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó vẫn được UBTVQH biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất (khoản 1 Điều 88 Luật Tổ chức Quốc hội 2014). Nếu làm phép so sánh có thể nhận thấy một điều thú vị là, cơ chế kiểm soát này đã tích hợp hai cơ chế kiểm soát trong Hiến pháp năm 1946, trong đó, công đoạn đầu tương ứng với cơ chế Chủ tịch nước yêu cầu Nghị viện xem xét lại một
đạo luật trước khi công bố; công đoạn 2 lại tương ứng với cơ chế Nghị viện xem xét việc phê chuẩn hay phế bỏ sắc luật đã được Ban thường vụ biểu quyết thông qua. Điều này có thể giải thích là do tính độc lập của nhiệm vụ, quyền hạn ban hành pháp lệnh của Chủ tịch nước vẫn thấp hơn (yếu hơn) tính ủy quyền lập pháp của Quốc hội đối với UBTVQH. Có thể thấy quy định trên phù hợp với nguyên tắc quyền quyết định, đồng thời trách nhiệm cuối cùng về pháp lệnh, VBQPPL theo ủy quyền lập pháp vẫn phải thuộc về Quốc hội - cơ quan ủy quyền lập pháp.
Hay riêng đối với nghị định quy định chi tiết các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh, Luật BHVBQPPL 2015 quy định phải có sự đồng ý của UBTVQH trước khi Chính phủ xem xét ban hành Nghị định này theo quy định tại khoản 3 Điều 19.
Tuy nhiên, thực tiễn vẫn tồn tại tình trạng rất nhiều văn bản quy phạm được ban hành chứa nhiều sai sót ở trung ương lẫn địa phương, ví dụ như không đúng thẩm quyền, trái pháp luật về nội dung, căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật. Điều
này đã được làm rõ thông qua Báo cáo số 78/BC-BTP của Bộ Tư pháp, cụ thể có
282 VBQPPL có quy định trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền ban hành và 58 văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật, ngoài ra còn phát hiện 1.041 VBQPPL (336 văn bản cấp bộ, 705 VBQPPL của địa phương) sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật.
Thứ hai, đối với giai đoạn sau khi ban hành VBQPPL, cơ chế này được thể
hiện dưới dạng công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL được quy định tại Chương VIII Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Việc kiểm tra này không được áp dụng đối với tất cả VBQPPL mà chỉ được áp dụng đối với một số loại VBQPPL theo quy định tại khoản 1 Điều 103 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và điểm a khoản 17 Điều 1 Nghị định số 154/2020/NĐ-CP như sau:
- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ;
- Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước;
- Nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND;
- Văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức VBQPPL, ví dụ: các công văn, thông báo, điện báo, các loại giấy tờ hành chính khác do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có chứa quy tắc xử sự
không có thẩm quyền ban hành.
Kiểm tra VBQPPL có thể được thực hiện dưới phương thức tự kiểm tra hoặc kiểm tra theo thẩm quyền. Trường hợp phát hiện văn bản trái pháp luật, văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật, cơ quan có thẩm quyền có thể đình chỉ thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, hoặc tiến hành đính chính văn bản. Kiểm tra, xử lý văn bản đang là cách thức chính giúp phát hiện và loại bỏ các văn bản có nội dung sai trái hoặc không phù hợp, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý và thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong những năm gần đây, công tác này được thực hiện rất hiệu quả, điển hình như năm 2020 cả nước đã phát hiện đối với 340 văn bản gồm 282 VBQPPL có quy định trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền ban hành và 58 văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật, 1.041 VBQPPL (336 văn bản cấp bộ, 705 VBQPPL của địa phương) có sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật60; năm 2019, cả nước đã phát hiện đối
với 531 văn bản, trong đó: 409 VBQPPL có quy định trái pháp luật về nội dung,
thẩm quyền ban hành (gồm 10 văn bản cấp bộ, 295 văn bản cấp tỉnh, 104 văn bản cấp huyện, xã), 122 văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật và 1.568 VBQPPL (119 văn bản cấp bộ, 1.449 văn bản của địa phương) sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật61; năm 2018 phát hiện 317 VBQPPL có quy định trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền ban hành, (trong đó gồm 17 VBQPPL của cơ quan cấp bộ, 59 VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh, 241 VBQPPL của chính quyền địa phương cấp huyện và cấp xã), 160 văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật và 1.641 VBQPPL sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản (535 VBQPPL của các bộ, 1.106 VBQPPL của địa phương)62. Các số liệu này là căn cứ rõ ràng cho thấy sự hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản, nhưng đồng thời cũng thể hiện rõ chất lượng ban hành VBQPPL của các bộ, các địa phương vẫn còn thấp, cần phải rút kinh nghiệm để không tái diễn trình trạng này trong những năm tiếp theo.
Song ở chiều ngược lại, hoạt động xử lý văn bản quy phạm lại diễn ra khá chậm, không triệt để, tồn đọng rất nhiều. Theo Báo cáo số 78/BC-BTP, mặc dù đã
60 BộTư pháp, tlđd (53), tr.3.
61 Bộ Tư pháp (2020), Báo cáo số 98/BC-BTP ngày 29 tháng 4 năm 2020 về công tác kiểm tra, rà soát, hệ
thống hóa văn bản quy phạm pháp luật năm 2019 và phương hướng, nhiệm vụnăm 2020, Hà Nội, tr.3.
62 Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo số 126/BC-BTP ngày 06 tháng 5 năm 2019 của Bộ Tư pháp báo cáo Thủ
tướng Chính phủ tình hình thực hiện công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật
được Chính phủ chỉ đạo xử lý dứt điểm đối với 38 văn bản trái pháp luật đã được Bộ Tư pháp và các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, phát hiện và kết luận từ trước năm 2020, nhưng đến thời điểm tháng 5 năm 2021 mới chỉ xử lý được 28/38 (73,7%) văn bản. Việc chậm trễ này đa phần xuất phát từ lý do chủ quan là cơ quan ban hành chưa tích cực quan tâm, xử lý dẫn đến thời gian xử lý văn bản kéo dài. Bên cạnh đó, việc chậm xử lý các văn bản có quy định trái pháp luật nêu trên còn có nguyên nhân do nội dung văn bản phức tạp, có nhiều quan điểm khác nhau; hoặc do cơ sở pháp lý hiện hành chưa đầy đủ dẫn đến việc phải chờ quy định mới trong văn bản có liên quan của cơ quan trung ương làm căn cứ ban hành văn bản của địa phương.
Thứ ba, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL là những hoạt động quan trọng góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc áp dụng và thực hiện pháp luật. Tại khoản 5 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định: “Rà soát văn bản là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển kinh tế– xã hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp”.
Khi nhận được thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các phương tiện thông tin đại chúng, việc rà soát VBQPPL sẽ được triển khai; hoặc khi có các sự kiện pháp lý như: tình hình kinh tế – xã hội thay đổi, hay khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới, làm cho nội dung VBQPPL của cơ quan tiến hành rà soát không còn phù hợp. Sau khi tiến hành rà soát VBQPPL, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành hoạt động tập hợp, sắp xếp các văn bản đã được rà soát theo các tiêu chí như: lĩnh vực quản lý nhà nước, thứ bậc hiệu lực của văn bản, trình tự thời gian ban hành văn bản hay các tiêu chí khác phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước của cơ quan có thẩm quyền để phục vụ cho hoạt động áp dụng pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Đó chính là hoạt động hệ thống hóa VBQPPL.
Trong phạm vi ủy quyền quá rộng như hiện nay, các hoạt động này đang góp phần xây dựng một hệ thống VBQPPL thống nhất, minh bạch nâng cao hiệu quả áp dụng VBQPPL để quản lý xã hội.
Để công tác rà soát văn bản đạt hiệu quả, cần làm rõ vấn đề về thứ bậc hiệu lực của các VBQPPL. Các quy định hiện hành mặc dù đã có cải thiện hơn nhiều so với Luật BHVBQPPL 2008, nhưng vẫn chưa thể hiện rõ ràng, minh thị giá trị thứ
bậc của các văn bản. Hiện nay, các nhà khoa học pháp lý căn cứ theo lý thuyết hệ thống và xác định tính thứ bậc dựa trên sắp xếp thứ tự quy định tại Điều 4 Luật BHVBQPPL 2015, có thể hiểu rằng điều luật này không chỉ liệt kê các VBQPPL, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa các văn bản đó trong một hệ thống thống nhất. Về cơ bản, cách tiếp cận trên đã đảm bảo nguyên tắc xác định thứ bậc hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp dựa trên địa vị pháp lý của cơ quan ban hành và tính chất của văn bản. Tuy nhiên, vẫn còn trường hợp văn bản được sắp xếp chưa phản ánh chính xác vị trí thứ bậc của chúng trong hệ thống pháp luật. Cụ thể, khoản 8 Điều 4 sắp xếp như sau: “Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước”. Trong tổ chức bộ máy nhà nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao là những người đứng đầu cơ quan tối cao về xét xử và cơ quan tối cao thực hiện quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Trong khi đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Chính phủ. Do đó, căn cứ vị trí trong bộ máy nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao có vị trí cao hơn bộ, cơ quan ngang bộ. Chính vì vậy, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân nhân tối cao, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải được sắp xếp trước thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.
Hơn nữa, cũng theo quy định này, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước được sắp xếp chung với các loại thông tư, thông tư liên tịch nhưng ở vị trí cuối
cùng, sau thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Nếu căn cứ theo
quy định của Luật Kiểm toán nhà nước thì Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; Tổng Kiểm toán nhà nước do Quốc hội bầu theo đề nghị của UBTVQH. Trong khi đó, bộ, cơ quan ngang bộ chỉ là cơ quan của Chính phủ, giúp Chính phủ quản lý nhà nước trong một lĩnh vực nhất định. Vì vậy, việc