Khái niệm về quyền lập pháp, ủy quyền và ủy quyền lập pháp
Khái niệm về quyền lập pháp
Quyền lập pháp, cùng với quyền hành pháp và tư pháp, là một trong ba bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước Sự phân chia và xác định quyền lực này được lấy cảm hứng từ học thuyết tam quyền phân lập của nhà tư tưởng John Locke.
Học thuyết về quyền lập pháp, được phát triển từ thế kỷ 17, nhấn mạnh rằng quyền này là quyền làm ra luật, đóng vai trò quan trọng trong việc định hướng cách thức sử dụng sức mạnh của nhà nước Montesquieu, một nhà xã hội học và luật học người Pháp, đã hoàn thiện lý thuyết này, khẳng định rằng hoạt động lập pháp phải được thực hiện bởi cơ quan đại diện của nhân dân, thể hiện ý chí và nguyện vọng của họ.
Trong suốt quá trình phát triển của nhân loại, khái niệm về quyền lập pháp vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau Việc hiểu rõ quyền lập pháp là nền tảng quan trọng để nghiên cứu về ủy quyền lập pháp.
Quyền lập pháp được hiểu là sự đại diện của nhân dân, thực hiện bởi các cơ quan do dân bầu ra, được gọi là đại biểu của nhân dân Montesquieu nhấn mạnh rằng quyền lập pháp phải được giao cho một cơ quan đại diện, phản ánh ý chí chung của quốc gia Quyền lập pháp bao gồm quyền biểu quyết thông qua luật và quyền giám sát, từ đó hình thành ba chức năng cốt lõi của cơ quan lập pháp: chức năng đại diện, chức năng lập pháp và chức năng giám sát Chức năng đại diện đóng vai trò chủ đạo, chi phối các hoạt động lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia.
1John Locke (1689), Two Treatises of Government, Awnsham Churchill, tr.167.
Cao Anh Đô (2013) đã nghiên cứu về việc phân công và phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp tại Việt Nam Nghiên cứu này được xuất bản bởi NXB Chính trị Quốc gia và cung cấp cái nhìn sâu sắc về sự tương tác giữa các quyền lực nhà nước, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc hợp tác trong quá trình quản lý nhà nước.
Theo nghiên cứu của Nguyễn Minh Đoan (2016), quyền lập pháp ở Việt Nam hiện nay được hiểu theo hai cách khác nhau, điều này phản ánh cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước Các nhà nghiên cứu nhấn mạnh tầm quan trọng của việc giám sát tối cao trong việc đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm của quyền lực nhà nước.
Theo nghĩa hẹp, quyền lập pháp không đồng nhất với quyền làm luật, mà chủ yếu thể hiện qua quyền đồng ý hoặc không đồng ý với các chính sách hay dự luật Quốc hội nắm quyền lập pháp có nghĩa là chỉ khi Quốc hội thông qua thì dự luật mới trở thành luật; nếu không thông qua, nó sẽ không có hiệu lực Do đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội chủ yếu bao gồm việc xem xét, thẩm tra và thông qua các chính sách do hành pháp đề xuất, nhằm biến các dự thảo thành quy tắc xử sự có hiệu lực thi hành.
Theo nghĩa rộng, quyền lập pháp bao gồm cả quyền làm luật và sửa đổi luật.
Quyền lập pháp được định nghĩa là quyền ban hành và sửa đổi luật, là một trong những quyền lực quan trọng nhất của nhà nước, được giao cho Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân Quốc hội không chỉ nắm giữ quyền lập pháp mà còn thực hiện việc làm luật và sửa đổi luật Quyền lập pháp bao gồm cả việc thảo luận và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, cùng với các hoạt động khác tạo nền tảng hợp pháp cho các cơ quan trong một nhà nước dân chủ Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 cũng khẳng định quyền lập pháp của Quốc hội, quy định rõ ràng rằng Quốc hội có thẩm quyền làm luật và sửa đổi luật.
4Vũ Văn Nhiêm (2010), “Tiêu chí và yếu tố bảo đảm hiệu quả tính đại diện của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 16 (177), tr.23.
5Cao Anh Đô (2011), “Bàn về quyền lập pháp và mô hình lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 24
6Nguyễn Sỹ Dũng (2017), “Về quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1+2 (329-330), tr.9.
Trong tác phẩm "Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" do Trần Ngọc Đường chủ biên (2011), tác giả phân tích các vấn đề liên quan đến việc phân công và phối hợp quyền lực trong hệ thống nhà nước Nghiên cứu nhấn mạnh tầm quan trọng của việc kiểm soát quyền lực để đảm bảo sự phát triển bền vững và hiệu quả của nhà nước pháp quyền tại Việt Nam Nội dung cuốn sách cung cấp những luận điểm quan trọng cho việc xây dựng một hệ thống chính trị minh bạch và có trách nhiệm.
8Cao Anh Đô, tlđd (2), tr.18.
9Viện Khoa học pháp lý–Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, NXB Tư pháp – NXB Từ điển bách khoa, tr.651.
10 Nguyễn Đình Quyền (2017), “Quy trình lập pháp ở Việt Nam và vai trò của đại biểu Quốc hội”,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10 (338), tr.4.
11 Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2012), Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, NXB Dân trí, tr.197.
12 Điều 83 Hiến pháp năm 1992 và Điều 69 Hiến pháp năm 2013.
Quyền lập pháp là quyền của Quốc hội, cơ quan đại diện cho nhân dân, được hình thành từ sự lựa chọn của họ Điều này đảm bảo rằng ý chí của nhân dân được thể hiện trong hoạt động lập pháp thông qua việc ban hành các đạo luật chất lượng, kịp thời điều chỉnh những vấn đề cấp thiết của xã hội Quyền lập pháp nên được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm quyền sáng kiến lập pháp, soạn thảo luật, xem xét, thông qua và công bố luật Quốc hội không chỉ nắm giữ quyền lập pháp mà còn phải đảm bảo rằng các đạo luật phản ánh ý chí của nhân dân, thông qua việc xem xét, thảo luận, thông qua và giám sát thi hành luật.
Khái niệm chung về ủy quyền
Để nghiên cứu một cách toàn diện về ủy quyền lập pháp, cần hiểu rõ khái niệm ủy quyền Theo từ điển Tiếng Việt, ủy quyền là việc giao cho người khác sử dụng quyền mà pháp luật đã giao cho mình Điều này thể hiện mối quan hệ giữa hai chủ thể: bên ủy quyền là cá nhân hoặc tổ chức có quyền nhưng không tự thực hiện, và bên được ủy quyền là cá nhân hoặc tổ chức nhận quyền đó Phạm vi ủy quyền bao gồm toàn bộ công việc, hành vi mà bên ủy quyền chuyển giao cho bên được ủy quyền, giúp bên được ủy quyền phát sinh quyền từ hành vi ủy quyền của bên ủy quyền.
Trong mối quan hệ ủy quyền, bên được ủy quyền thực hiện các hành vi thay mặt cho bên ủy quyền trong giới hạn đã được xác định Nếu bên được ủy quyền thực hiện hành vi vượt quá phạm vi ủy quyền, những hành động đó sẽ không được xem là đại diện cho bên ủy quyền.
Theo Từ điển tiếng Việt của Hoàng Phê (2000), quyền không chịu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vượt quá trong quan hệ ủy quyền thường liên quan đến bên thứ ba Hành vi của bên được ủy quyền, khi thực hiện trong phạm vi ủy quyền và nhân danh bên ủy quyền, sẽ được coi là hành vi của bên ủy quyền Do đó, mọi hệ quả pháp lý phát sinh từ hành vi của bên được ủy quyền liên quan đến bên thứ ba sẽ do bên ủy quyền chịu trách nhiệm.
Quan hệ ủy quyền tiềm ẩn nguy cơ xung đột lợi ích giữa bên ủy quyền và bên được ủy quyền do sự độc lập và khác biệt trong cấu trúc lợi ích của hai bên Khi cả hai bên đều tìm kiếm điều tốt nhất theo ý chí riêng, xung đột là điều khó tránh khỏi Do đó, bên ủy quyền thường lo ngại về việc mất quyền hoặc bên được ủy quyền không thực hiện trung thực vì lợi ích của mình Để giảm thiểu những lo ngại này, các bên ủy quyền cần thiết kế cơ chế kiểm soát hoặc giám sát hành vi của bên được ủy quyền.
Giữa chủ thể ủy quyền và bên được ủy quyền có nguy cơ khác biệt thông tin về thực trạng và kết quả ủy quyền Sau khi ủy quyền, bên được ủy quyền sẽ thực hiện công việc trong phạm vi đã được ủy quyền, nắm bắt thông tin về tiến độ và kết quả Để hạn chế sự khác biệt này và ngăn chặn lạm dụng quyền lực, bên ủy quyền cần thiết lập cơ chế theo dõi, giám sát và thu thập thông tin để kịp thời điều chỉnh hành vi của bên được ủy quyền.
Khái niệm về ủy quyền lập pháp
Trong thời kỳ Khai sáng, khái niệm “Ủy quyền lập pháp” chưa được đề cập, mà chủ yếu tập trung vào việc xây dựng một nhà nước với ba nhánh quyền lực độc lập John Locke nhấn mạnh rằng quyền lập pháp không thể được chuyển giao cho bất kỳ ai khác ngoài cơ quan do nhân dân bầu ra Ông cho rằng quyền lập pháp chỉ thuộc về cơ quan đại diện của nhân dân và không được chuyển nhượng cho bất kỳ cơ quan hay cá nhân nào khác Do đó, bất kỳ cơ quan nào không được nhân dân bầu ra đều không có quyền thực hiện chức năng lập pháp, và Nghị viện cũng không có quyền chuyển giao quyền lực được giao phó.
Đến đầu thế kỷ XIX, sự phát triển của công nghiệp hóa và xã hội đã dẫn đến nhu cầu về các quy định pháp luật mới, đặc biệt ở Anh, nơi xuất hiện nhiều vấn đề cần điều chỉnh Quan điểm của John Locke trở nên không còn phù hợp, và Nghị viện Anh bắt đầu sử dụng ủy quyền lập pháp như một công cụ để giải quyết những khó khăn này, với Đạo luật Cải cách năm 1832 là khởi đầu Đến thế kỷ XX, ủy quyền lập pháp đã trở thành một công cụ quan trọng trong hoạt động lập pháp, với nhiều quy phạm pháp luật chi phối hành vi của cá nhân và tổ chức đến từ các cơ quan hành pháp, thay vì từ cơ quan lập pháp.
Mặc dù Mỹ áp dụng học thuyết tam quyền phân lập, Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã thừa nhận ủy quyền lập pháp từ những năm đầu thế kỷ XX Trong vụ Wayman kiện Southard (1825), Chánh án John Marshall nhận định rằng quyền lực có thể được trao cho những người thực hiện theo điều khoản chung để hoàn thiện các chi tiết.
Trong xã hội hiện đại ngày càng phức tạp, với sự gia tăng nhanh chóng của các vấn đề kỹ thuật, Nghị viện không thể hoàn thành nhiệm vụ của mình nếu không có khả năng ủy thác quyền lực thông qua các chỉ thị chung.
Ủy quyền lập pháp đã đóng vai trò quan trọng tại nhiều quốc gia ven bờ Đại Tây Dương và ngày càng trở nên phổ biến, kể cả ở những quốc gia khác.
Các hệ thống pháp luật trên thế giới được phân chia thành hai trường phái chính: pháp luật Châu Âu lục địa (Civil Law) đại diện bởi Đức và Pháp, và pháp luật chung Anh - Mỹ (Common Law) với các quốc gia như Anh, Mỹ, Australia và New Zealand Ngoài ra, nhiều quốc gia châu Á như Nhật Bản, Ấn Độ, Malaysia, Singapore và một số quốc gia châu Phi như Nam Phi cũng đã bắt đầu áp dụng ủy quyền lập pháp, trở thành một hiện tượng ngày càng phổ biến trong hệ thống pháp luật của họ.
Khái niệm này vẫn đang gây ra nhiều tranh cãi trên toàn cầu Vào tháng 4 năm 1957, dựa trên báo cáo của M.Eigil Olsen, Tổng thư ký của Foketing (Quốc hội Đan Mạch), Liên minh Nghị viện đã thông qua một định nghĩa liên quan.
Uỷ quyền lập pháp là quyền lực do cơ quan có thẩm quyền cấp cho các tổ chức không phải là Nghị viện, cho phép họ thực hiện quyền lập pháp trong các lĩnh vực theo quy định của Hiến pháp hoặc theo thông lệ hiến pháp của quốc gia Quyền này thường được dành cho các cơ quan lập pháp để đảm bảo tính hiệu quả trong quản lý và điều hành.
(1899 - 1979), một luật gia, triết gia và thẩm phán Tòa án Nhân quyền Châu Âu
(1959 – 1971) người Đan Mạch, trong tác phẩm Delegation of Power xuất bản năm
1958 định nghĩa: “Ủy quyền lập pháp phải được định nghĩa là ủy quyền ban hành các quy tắc có hiệu lực theo luật định” 21
Tại Việt Nam, khái niệm "Ủy quyền lập pháp" chưa được đề cập chính thức trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật, do hoàn cảnh lịch sử và quan điểm phân công chức năng của các cơ quan nhà nước từ năm 1945 đến nay Mặc dù Hiến pháp và pháp luật chưa quy định rõ về vấn đề này, nhưng tinh thần ủy quyền lập pháp đã được thực hiện ngay sau khi Quốc hội khóa I ban hành Hiến pháp đầu tiên vào năm 1946 Cụ thể, tại Nghị quyết kỳ họp thứ 2 của Quốc hội khóa I vào ngày 09/11/1946, Chính phủ được yêu cầu dựa vào tinh thần ủy quyền lập pháp trong thời gian chưa thi hành được các quy định.
17 Courtenay Ilbert (1901), Legislative methods and forms, Clarendon Press, Oxford, tr.47; Georg Haibach (1997), Comitology: A Comparative Analysis of the Separation and Delegation of Legislative
Powers, 4 Maastricht J Eur & Comp, tr.373; Hermann Punder (2009), Democratic legitimation of delegated legislation - A comparative view on the American British and German law, 58 Int'l & Comp L.Q 353.
18 Joseph Ernest De Becker (1916), Transactions of the Asiatic Society of Japan Vol.XLIV Part II
Elements of Japanese Law, Tokyo, tr.14.
19 F P Rousseau (1944), “Thirty years of gertzen's case”, S African L.J, số 61, tr.31.
20 Inter-Parliamentary Union (1957), Constitutional and Parliamentary Information 3rd Series, No.30, Thụy
Theo Ross (1958), trong bài viết "Delegation of Power" đăng trên The American Journal of Comparative Law, việc ban hành sắc luật cần tuân thủ các nguyên tắc đã được quy định trong Hiến pháp Dựa trên cơ sở này, Chủ tịch Chính phủ lâm thời đã ban hành nhiều sắc lệnh quan trọng Tiếp theo, Thủ tướng Chính phủ cùng với các Bộ trưởng và Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ đã phát hành một số lượng lớn nghị định, thông tư, quyết định và chỉ thị nhằm quản lý nhà nước và lãnh đạo kháng chiến.
Khoản 2 Bản phụ lục số 1 ban hành kèm theo Nghị định số 527/TTg ngày 02/11/1957 của Thủ tướng Chính phủ quy định: “Sắc luật là một văn bản quy định về những vấn đề thuộc phạm vi luật, ban hành trong thời gian giữa hai khóa họp của Quốc hội Các sắc luật do Chính phủ đề ra và Chủ tịch nước ban hành sau khi Ban thường trực Quốc hội biểu quyết thỏa thuận Các sắc luật phải đem trình Quốc hội vào khóa họp gần nhất, và sau khi được Quốc hội thông qua sẽ trở thành luật”.
Sắc luật được ban hành theo quy định trên là hình thức ủy quyền lập pháp, nhưng do Thủ tướng Chính phủ ban hành thay vì Quốc hội, nên giá trị pháp lý của nó không cao.
Khoản 4 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có nhiệm vụ, quyền hạn: “Ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao” Về thứ bậc hiệu lực pháp lý, pháp lệnh là VBQPPL dưới luật mà
UBTVQH được Quốc hội giao quyền ban hành các văn bản pháp lý về những vấn đề thuộc thẩm quyền lập pháp Mặc dù pháp lệnh là văn bản thuộc lập pháp ủy quyền, nhưng Hiến pháp và pháp luật Việt Nam không quy định về điều này Theo Điều 56 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Điều 14 Luật năm 2008, Chính phủ có thể ban hành các nghị định để giải quyết những vấn đề cần thiết mà chưa đủ điều kiện thành luật hoặc pháp lệnh, sau khi có sự đồng ý của UBTVQH Những nghị định này còn được gọi là nghị định “không đầu”, “độc lập” hay “tiên phát”, nhưng không được Hiến pháp và pháp luật công nhận là lập pháp ủy quyền, mặc dù về nội dung và thẩm quyền, chúng thực chất là các văn bản lập pháp ủy quyền do Chính phủ ban hành.
Ủy quyền lập pháp ở Việt Nam đang gặp mâu thuẫn giữa lý luận và thực tiễn, khi Hiến pháp và pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về vấn đề này.
Nhu cầu về ủy quyền lập pháp
Trong quá trình phát triển của pháp luật, ủy quyền lập pháp đã trở thành một hiện tượng tất yếu, nhằm đáp ứng những nhu cầu cụ thể trong hoạt động lập pháp Hiện tượng này được thể hiện qua nhiều nội dung khác nhau, phản ánh sự cần thiết trong việc điều chỉnh và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Trong xã hội hiện đại, đặc biệt từ thời kỳ công nghiệp hóa cuối thế kỷ XIX, các quan hệ xã hội trở nên phức tạp, kéo theo sự phát triển đồ sộ của hệ thống pháp luật Montesquieu cho rằng khi con người sống thành cộng đồng, xung đột liên miên xảy ra, và pháp luật ra đời để điều chỉnh hành vi nhằm giảm thiểu xung đột Sự gia tăng quy mô cộng đồng và mức độ tập trung dân cư trong đô thị dẫn đến nhu cầu điều chỉnh pháp luật ngày càng lớn, đặc biệt trong các lĩnh vực như vệ sinh an toàn thực phẩm, y dược, và an toàn lao động Những lĩnh vực từng ít xung đột giờ đây lại trở nên phức tạp và tiềm ẩn nhiều rủi ro hơn Đồng thời, trong nhà nước hiện đại, việc đảm bảo phúc lợi xã hội cũng đòi hỏi điều chỉnh các lĩnh vực như bảo hiểm xã hội và chăm sóc y tế Tuy nhiên, thời gian hoạt động của Nghị viện hạn chế, dẫn đến khả năng ban hành các quy phạm pháp luật (QPPL) có chất lượng bị giảm sút Nếu các QPPL không phù hợp với các quan hệ cơ bản trong xã hội, sẽ gây ra sự phá vỡ cấu trúc xã hội.
Ủy quyền lập pháp giúp các cơ quan lập pháp có cơ hội thảo luận sâu sắc về những vấn đề quan trọng, từ đó tiết kiệm thời gian hoạt động của Nghị viện.
Pháp luật hiện nay đang đối mặt với yêu cầu ngày càng cao về tính kỹ thuật, chi tiết và toàn diện, đặc biệt trong lĩnh vực phát triển kinh tế Quá trình công nghiệp hóa đã dẫn đến sự xuất hiện của nhiều ngành công nghiệp hoàn chỉnh như thực phẩm, hóa chất, cao su, khai khoáng, năng lượng, và thuốc lá Những ngành này không chỉ là yếu tố cần thiết mà còn được các quốc gia khuyến khích phát triển Mặc dù sự hiện diện của các ngành công nghiệp này mang lại nhiều lợi ích, nhưng cũng tiềm ẩn những tác động tiêu cực đến đời sống của người dân.
Nhà nước hiện đại cần điều chỉnh toàn diện các ngành công nghiệp, từ quy trình sản xuất đến tiêu chuẩn chất lượng và bảo vệ môi trường Ngành công nghiệp có nguy cơ cao như thuốc lá, hóa chất và rượu bia đòi hỏi sự điều chỉnh chặt chẽ hơn để phát huy tác dụng tích cực trong phát triển kinh tế và bảo đảm an toàn cho cộng đồng Điều này dẫn đến việc pháp luật trong lĩnh vực công nghiệp ngày càng mang tính kỹ thuật và chi tiết hơn, thường xuyên thay đổi Việc trao quyền lập pháp cho chính phủ và các cơ quan liên quan giúp tạo ra các quy định chính xác, phù hợp với từng quan hệ xã hội cụ thể Hơn nữa, do không phải nghị viên nào cũng có đủ kiến thức sâu rộng, việc ủy quyền lập pháp cho các chuyên gia trong lĩnh vực sẽ đảm bảo áp dụng nguyên tắc và kiến thức cần thiết vào quá trình lập pháp.
Trong hoạt động của nhà nước hiện đại, các tình huống bất ngờ như thiên tai và trừng phạt kinh tế thường xảy ra, đòi hỏi hành động kịp thời Những sự kiện này có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến lãnh thổ và các ngành sản xuất trong nước Để ứng phó, cần có hành động khẩn cấp về mặt lập pháp, như thiết lập chế độ quản lý chặt chẽ hơn hoặc giảm thuế để giảm bớt khó khăn Ủy quyền lập pháp cho phép ban hành văn bản pháp luật nhanh chóng hơn so với quy trình thông thường của cơ quan lập pháp, giúp đáp ứng nhanh chóng trước những thách thức bất ngờ.
Pháp luật ở mỗi địa phương có những đặc thù riêng do ảnh hưởng của đời sống văn hóa, phong tục tập quán và điều kiện thổ nhưỡng, dẫn đến sự phát sinh các quan hệ xã hội và nhu cầu pháp luật khác nhau Quốc hội và Nghị viện không phải lúc nào cũng nắm bắt được nhu cầu của người dân địa phương, trong khi việc điều chỉnh pháp luật để phù hợp với thực tiễn đòi hỏi sự am hiểu sâu sắc về địa phương, điều này chỉ có thể đạt được thông qua các cơ quan và cá nhân hoạt động ở cấp cơ sở Mỗi quốc gia bao gồm nhiều vùng miền khác nhau, vì vậy cơ quan lập pháp quốc gia không thể ban hành tất cả các văn bản pháp luật phù hợp với điều kiện đặc thù của mọi địa phương Các yếu tố vùng miền có ảnh hưởng sâu sắc đến công tác xây dựng pháp luật trong xã hội hiện đại, đặc biệt khi so sánh với các cơ quan lập pháp của thế kỷ trước, khi mà nhu cầu pháp luật không phức tạp như ngày nay.
Nhu cầu quản trị đơn giản và xây dựng pháp luật không quá lớn, dẫn đến cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của cơ quan lập pháp vẫn giữ nguyên sau 300 năm Các đại biểu, được bầu chọn từ người dân, hoạt động theo chế độ hội nghị và biểu quyết theo đa số Mặc dù có sự hỗ trợ từ khoa học và công nghệ hiện đại, các cơ quan lập pháp hiện nay không đủ nguồn lực để xây dựng toàn bộ hệ thống pháp luật quốc gia, do thiếu thời gian cho các đại biểu trao đổi và biểu quyết chi tiết.
28 Lord Chorley (1946), “Law-making in Whitehall”, Modern Law Review, Vol 9, Số 01, tr.26
QPPL có tính phức tạp và kỹ thuật cao, đòi hỏi cơ quan lập pháp quốc gia cần ủy quyền cho các cơ quan khác có khả năng làm việc thường xuyên, am hiểu sâu sắc và có đủ nguồn lực để cùng nhau phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng nhu cầu lập pháp của thực tiễn hiện đại.
Việc thiếu cơ sở thực tế và khả năng thử nghiệm trong quy trình lập pháp là một thách thức lớn Tuy nhiên, ủy quyền lập pháp mang lại cơ hội cho nhà điều hành thử nghiệm và đánh giá tính hợp lý của các quy phạm Các quy phạm có kết quả thí điểm tốt có thể được xem xét để luật hóa, trong khi những quy phạm có khuyết điểm có thể được điều chỉnh hoặc hủy bỏ nhanh chóng Ví dụ, thử nghiệm trong giao thông đường bộ cho phép thực hiện các thay đổi cần thiết Luật pháp được ủy quyền có thể dễ dàng sửa đổi hoặc thu hồi, đáp ứng yêu cầu hoàn thiện và điều chỉnh theo nhu cầu mới trong các lĩnh vực như y tế và phúc lợi Do đó, ủy quyền lập pháp tạo ra một cơ chế linh hoạt, kịp thời trong việc điều chỉnh quan hệ xã hội và phát triển nguồn luật cho tương lai.
Phạm vi ủy quyền lập pháp
Phạm vi ủy quyền lập pháp là yếu tố quan trọng trong nghiên cứu ủy quyền lập pháp, xác định giới hạn và nội dung của ủy quyền Nguyên tắc cơ bản là ủy quyền chỉ phục vụ chức năng lập pháp, nhằm ban hành văn bản quy phạm dưới luật để hoàn thiện hệ thống pháp luật Việc lạm dụng quyền lập pháp có thể làm suy giảm vai trò của cơ quan lập pháp, dẫn đến mất tính chính danh của pháp luật và tạo ra sự độc tài, đặc biệt khi quyền lực tập trung vào cơ quan hành pháp Lịch sử đã chỉ ra rằng việc ủy quyền quá mức cho người đứng đầu cơ quan hành pháp có thể dẫn đến chế độ độc tài, như trường hợp của Đức giai đoạn 1930 - 1940.
Đạo luật Reich trao quyền cho Nội các của Adolf Hitler ban hành luật mà không cần sự phê duyệt của Nghị viện trong bốn năm, có thể gia hạn thêm Điều này đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho Hitler thiết lập chế độ độc tài, đồng thời mang lại cho nó vẻ bề ngoài hợp pháp.
Anh, Hoa Kỳ và Đức có truyền thống lâu đời về ủy quyền lập pháp Nghiên cứu các quốc gia này giúp làm sáng tỏ các khía cạnh lý thuyết của ủy quyền lập pháp, đặc biệt là về phạm vi của quyền ủy quyền.
Anh là một quốc gia với chính thể quân chủ lập hiến, nơi Nghị viện đóng vai trò là cơ quan lập pháp tối cao Không có Hiến pháp thành văn và quy phạm nào quy định về ủy quyền lập pháp, trong khi Đạo luật Công cụ pháp quy năm 1946 chỉ quy định thủ tục ban hành văn bản quy phạm Do đó, về mặt pháp lý, Nghị viện không gặp bất kỳ rào cản nào trong việc thực hiện quyền ủy quyền lập pháp.
Ủy quyền lập pháp tại quốc gia này có những giới hạn nhất định, thường được áp dụng khi Nghị viện không thể giải quyết các vấn đề cụ thể, kỹ thuật hoặc quy trình thi hành luật Do đó, các đạo luật ủy quyền lập pháp cần quy định rõ ràng về phạm vi ủy quyền, nhằm đảm bảo Nghị viện, cơ quan hành chính và các chủ thể khác có thể hiểu một cách thống nhất Nội dung quy định về phạm vi cũng phải cụ thể để làm căn cứ pháp lý trước tòa trong trường hợp có tranh chấp phát sinh.
Đạo luật ủy quyền cho phép Nghị viện quy định những ngoại lệ, trong đó Nghị viện có thể ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các chính sách quan trọng, xác định thuế suất và quy định các điều khoản cụ thể.
29 Cũn được là Đạo luật Cho quyền (Ermọchtigungsgesetz).
Henry VIII đã thiết lập các quy định chung nhằm hạn chế sự kiểm soát của Tòa án đối với văn bản pháp quy Năm 1947, Đạo luật cung cấp hàng hóa và dịch vụ cho phép Bộ trưởng Thương mại ban hành và sửa đổi quy định liên quan đến nguồn cung và kiểm soát hàng hóa Đạo luật thuế nhập khẩu năm 1958 ủy quyền cho Bộ Tài chính quy định các loại hàng hóa chịu thuế, yêu cầu sự chấp thuận của Nghị viện cho các mức thuế mới Đạo luật tài chính năm 1972 cho phép điều chỉnh thuế giá trị gia tăng (VAT) với sự đồng ý của Nghị viện Đặc biệt, Đạo luật Cộng đồng châu Âu năm 1972 cho phép các cơ quan hành chính ban hành quy định có thể sửa đổi luật pháp nhằm thực hiện nghĩa vụ trong Liên minh châu Âu, ủy quyền cho các cơ quan này quyền sửa đổi không giới hạn đối với các đạo luật của Nghị viện.
Trong tình trạng khẩn cấp, cơ quan hành pháp của Anh được ủy quyền lập pháp rộng rãi, có khả năng giới hạn quyền cơ bản của công dân và thay đổi các chính sách cũng như luật lệ Tình trạng khẩn cấp có thể xảy ra trong thời chiến hoặc thời bình, với thời bình thường liên quan đến các sự kiện bất ngờ như thiên tai hoặc đình công, dẫn đến thiếu hụt các nhu cầu thiết yếu như thực phẩm, nước, khí đốt và giao thông Khi đó, nhà Vua, theo sự tư vấn của Viện cơ mật, sẽ ban hành Lệnh công bố tình trạng khẩn cấp, từ đó các cơ quan hành pháp được trao quyền lập pháp để kiểm soát tình hình.
Tại Hoa Kỳ, Tòa án tối cao Liên bang có cái nhìn khá cởi mở về ủy quyền lập pháp, tuy nhiên, họ cũng đặt ra những giới hạn cho phạm vi của quyền lực này.
30 Điều khoản Henry VIII cho phép thay đổi, hủy bỏ hoặc bổ sung văn bản luật, lần đầu tiên được quy định trong Luật Cống ngầm năm 1531 Điều này cho phép Ủy ban cao cấp về Cống ngầm ban hành quy định có hiệu lực như luật Tiếp theo, Luật Tuyên bố năm 1539 bổ sung điều khoản cho phép Nhà vua phát hành tuyên bố có giá trị ngang luật Những điều khoản này xuất hiện dưới triều đại vua Henry VIII, từ đó hình thành thuật ngữ này.
Vào năm 1980, Tòa án tối cao Liên bang đã khẳng định rằng Nghị viện có trách nhiệm thiết lập chính sách và chuẩn mực chung, qua đó định nghĩa pháp luật để các cơ quan hành chính có thể áp dụng các tiêu chuẩn cụ thể trong các trường hợp riêng lẻ Đạo luật ủy quyền lập pháp không nhất thiết phải chỉ rõ nội dung cần ủy quyền, mà chỉ cần Nghị viện đưa ra chính sách và chuẩn mực chung làm cơ sở cho việc xem xét tính hợp pháp của văn bản quy phạm Mục tiêu của việc này là đảm bảo rằng những vấn đề quan trọng trong chính sách xã hội phải được Nghị viện quyết định, trong khi các cơ quan hành chính có thể giải quyết các vấn đề cụ thể và lấp đầy những khoảng trống trong đạo luật mẹ.
Kỳ không đưa ra tiêu chí cụ thể cho ranh giới của phạm vi trong đạo luật mẹ, nhưng nhấn mạnh tiêu chuẩn “nguyên tắc có thể hiểu được” (Intelligible principle) để hướng dẫn quá trình ủy quyền và làm cơ sở cho Tòa án xem xét tính hợp pháp của việc lập pháp ủy quyền Tiêu chuẩn này được John Marshall đặt nền tảng, cho rằng Nghị viện cần đưa ra “điều khoản chung” để các cơ quan có thể “điền vào các chi tiết.” Nghị viện không thể trao quyền tự do cho cơ quan bên ngoài để làm luật, nhưng có thể cho phép họ giải thích và làm rõ chi tiết luật đã ban hành, từ đó cung cấp một “nguyên tắc dễ hiểu” để các cơ quan tuân thủ.
Nguyên tắc dễ hiểu liên quan đến các tiêu chuẩn về lợi ích công cộng, sự thuận tiện, tính cần thiết và sự công bằng Do tính chủ quan của tiêu chuẩn này, các cơ quan có thẩm quyền được trao quyền quyết định rộng rãi.
Thực tiễn ủy quyền lập pháp tại Hoa Kỳ không đề cập đến việc sửa đổi đạo luật, do nguyên tắc tam quyền phân lập trong bộ máy nhà nước Cả cơ quan hành pháp và tư pháp đều không chịu trách nhiệm trước Nghị viện, khiến khả năng Nghị viện ủy quyền cho các cơ quan này sửa đổi đạo luật trở nên khó khăn Ngược lại, ở Đức, ủy quyền lập pháp chủ yếu nhằm hỗ trợ việc thực thi các đạo luật.
31 Industrial Union Department v American Petroleum Institute, 448 U.S 607, 675 (1980).
Luật pháp không chỉ đơn thuần là văn bản quy phạm mà còn phải có sự hiện diện của đạo luật để các văn bản pháp quy được ban hành Việc ủy quyền cho một cơ quan ban hành văn bản sửa đổi nội dung đạo luật của Nghị viện là điều hiếm gặp, nhưng đã có trường hợp được Tòa án Hiến pháp liên bang chấp nhận, cho thấy sự cần thiết thực tiễn và sự kiểm soát của Nghị viện đối với văn bản pháp quy Tại Đức, ủy quyền lập pháp có giới hạn, với các lĩnh vực quan trọng phải thuộc quyền lập pháp của Nghị viện, theo nguyên tắc mà Tòa án Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức đã xác định Nghị viện có trách nhiệm quy định về những vấn đề cốt lõi này bằng luật và không được ủy quyền cho chủ thể khác.
Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp
Chủ thể của ủy quyền lập pháp
Ủy quyền lập pháp là một mối quan hệ ủy quyền giữa hai chủ thể: cơ quan lập pháp quốc gia và chủ thể nhận ủy quyền Trong khi chủ thể ủy quyền được xác định rõ ràng, thì chủ thể nhận ủy quyền lại phức tạp và phụ thuộc vào đặc điểm của từng quốc gia.
Tại Anh, Nghị viện có quyền ủy quyền lập pháp cho bất kỳ tổ chức nào, cả trong và ngoài bộ máy nhà nước, miễn là Nghị viện cho rằng điều này là cần thiết cho việc thực thi các đạo luật mà họ ban hành, theo quy định của Đạo luật Công cụ pháp quy năm.
Năm 1946 quy định hai loại chủ thể trong hệ thống hành pháp có quyền nhận ủy quyền lập pháp từ Nghị viện, bao gồm nhà Vua với sự tư vấn của Hội đồng cơ mật và Bộ trưởng thành viên của Chính phủ Quy định này nhằm kiểm soát hoạt động ban hành văn bản pháp quy của các cơ quan hành pháp, đảm bảo rằng những chủ thể chính nhận ủy quyền lập pháp hoạt động đúng theo quy định.
Từ năm 1873, Nghị viện đã ban hành Đạo luật hệ thống Tòa án, cho phép các Thẩm phán quy định các quy tắc tố tụng, thực hiện hoạt động lập pháp ủy quyền Đồng thời, Chính quyền địa phương cũng nhận được quyền lập pháp theo Đạo luật chính quyền địa phương năm 1972 và các đạo luật cụ thể, như Đạo luật Hội đồng thành phố Leeds năm 2013, nhằm cải thiện quản lý buôn bán đường phố Ngoài ra, các cơ quan độc lập có thể được thành lập để thực hiện lập pháp ủy quyền theo một đạo luật cụ thể, ví dụ như Đạo luật Humber Bridge Act 1959 (sửa đổi, bổ sung).
Vào năm 2013, Ban quản lý cầu Humber được thành lập tại East Yorkshire nhằm quản lý và điều hành cầu này Cơ quan này có quyền lực toàn diện trong việc ban hành các quy định quản lý cầu, thiết lập lệ phí qua cầu và quy định mức phạt đối với các hành vi xâm phạm cầu.
Ngoài ra tại quốc gia này, hiện tượng các cơ quan đã nhận ủy quyền lập pháp
Theo quy định tại Điều 33 của Luật này, khi quyền ban hành, xác nhận hoặc phê duyệt các quyết định, quy tắc, quy định hoặc các văn bản pháp lý khác được giao cho Quốc vương hoặc các Bộ trưởng, việc ủy quyền tiếp cho các cơ quan khác diễn ra phổ biến, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông đường bộ Cơ quan nhận ủy quyền có thể chuyển giao quyền lực cho các cơ quan quản lý địa phương để ban hành các văn bản quy phạm phù hợp với đặc thù của từng địa phương Điều này dẫn đến việc trong cùng một lĩnh vực pháp lý có thể tồn tại nhiều tầng luật, bao gồm luật do Nghị viện ban hành, văn bản quy phạm theo ủy quyền lập pháp và văn bản quy phạm theo ủy quyền tiếp Thực tiễn này tạo ra những bất cập lớn trong hệ thống pháp luật Anh, ảnh hưởng đến tính minh bạch và khả năng tiếp cận của người dân đối với pháp luật.
Vào thời kỳ đầu sau khi giành độc lập, Nghị viện Hoa Kỳ đã ủy quyền cho Tòa án ban hành các quy tắc tố tụng, và điều này vẫn tiếp tục cho đến nay Tuy nhiên, chủ thể chính nhận ủy quyền lập pháp ở Hoa Kỳ lại là các cơ quan hành chính nhà nước, dẫn đến những vấn đề phức tạp liên quan đến ủy quyền lập pháp chủ yếu tập trung vào nhóm các cơ quan này.
Cơ quan hành chính nhà nước ở Hoa Kỳ khác với Anh vì không chịu trách nhiệm trực tiếp trước Nghị viện Chúng thường được Nghị viện thành lập và Tổng thống (với sự phê chuẩn của Thượng Nghị viện) có quyền bổ nhiệm, nhưng không có quyền bãi nhiệm Điều này khiến các cơ quan hành chính của Hoa Kỳ trở nên độc lập và khách quan hơn, ít bị ảnh hưởng bởi quá trình chính trị Nhờ vậy, chúng nhận được sự tin tưởng để đảm nhận một phạm vi ủy quyền lập pháp rộng rãi.
Vấn đề ủy quyền tiếp ở Hoa Kỳ ít khi được thảo luận giữa cơ quan nhận ủy quyền lập pháp và những cơ quan bên ngoài, do người nhận ủy quyền phải trực tiếp thực hiện công việc, dẫn đến trách nhiệm không rõ ràng Trong khi đó, theo Hiến pháp Đức năm 1949, có hai nhóm chủ thể nhận ủy quyền lập pháp từ Nghị viện: nhóm thứ nhất là các cơ quan trong hệ thống hành pháp như Chính phủ và các Bộ trưởng, nhóm này chịu sự kiểm soát chặt chẽ; nhóm thứ hai là các tổ chức tự quản, bao gồm chính quyền tự quản địa phương và các hiệp hội nghề nghiệp như hiệp hội bác sĩ, dược sĩ, và các tổ chức khác.
Cộng hòa Liên bang Đức quy định rằng chỉ những chủ thể được chỉ định nhận ủy quyền lập pháp mới có quyền thực hiện hoạt động lập pháp theo sự ủy quyền, trong khi những người không được ủy quyền sẽ không được phép thực hiện hoạt động này Điều này dẫn đến việc việc ủy quyền tiếp phải tuân theo các quy định nghiêm ngặt của Hiến pháp 36, nhằm đảm bảo sự kiểm soát tối đa của Nghị viện Để thực hiện việc ủy quyền tiếp, cần đáp ứng hai điều kiện cụ thể.
Việc ủy quyền tiếp cần được quy định trong đạo luật mẹ, mặc dù không nhất thiết phải có điều khoản cụ thể về việc cho phép ủy quyền tiếp hay phạm vi của nó Điều quan trọng là đạo luật mẹ phải đề cập đến việc cho phép ủy quyền tiếp một cách tổng quát.
Nội dung và thủ tục ủy quyền tiếp cần được quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do cơ quan nhận ủy quyền lần thứ nhất ban hành, dựa trên đạo luật mẹ Phạm vi ủy quyền tiếp có thể bao gồm toàn bộ hoặc một phần thẩm quyền lập pháp đã được ủy quyền Nếu chỉ ủy quyền một phần, VBQPPL phải nêu rõ nội dung, mục đích và phạm vi của ủy quyền tiếp Ngược lại, nếu là ủy quyền tiếp toàn bộ, yêu cầu này không cần thiết phải tuân thủ.
Nhóm 34 được quy định tại khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp năm 1949, cho phép Chính phủ Liên bang, Bộ trưởng Bộ Liên bang hoặc chính quyền các Bang có quyền được ủy quyền bởi một đạo luật để ban hành các văn bản hướng dẫn luật.
Theo Điều 28, khoản 2 của Hiến pháp Đức năm 1949, các chính quyền tự quản được ủy quyền lập pháp từ Nghị viện, đảm bảo quyền tự quản lý các hoạt động trong cộng đồng địa phương trong khuôn khổ pháp luật quy định.
Khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp năm 1949 quy định rằng nếu luật cho phép việc ủy quyền tiếp tục, thì các ủy quyền tiếp theo sẽ phải tuân theo các văn kiện hướng dẫn luật.
Hình thức ủy quyền lập pháp
Hình thức ủy quyền là phương thức thể hiện bên ngoài của ủy quyền lập pháp, được quy định thông qua văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), bao gồm hai nhóm chính.
Nhóm thứ nhất bao gồm các đạo luật ủy quyền lập pháp, được ban hành bởi cơ quan lập pháp nhằm điều chỉnh một lĩnh vực cụ thể, trong đó quy định nội dung ủy quyền để các cơ quan nhận ủy quyền có thể ban hành văn bản quy phạm Đạo luật mẹ là yếu tố then chốt trong mối quan hệ ủy quyền, ghi nhận sự trao quyền của cơ quan lập pháp và quy định về phạm vi, nguyên tắc, chủ thể nhận ủy quyền Theo Điều 80 Hiến pháp năm 1949 của Đức, đạo luật mẹ phải có các điều khoản rõ ràng về phạm vi, mục đích và nội dung quyền lập pháp được ủy quyền; nếu thiếu, có thể bị Tòa án Hiến pháp tuyên vi hiến Điều này đảm bảo rằng Nghị viện, đại diện cho nhân dân, luôn chịu trách nhiệm cuối cùng về toàn bộ pháp luật quốc gia Tuy nhiên, Tòa án Hiến pháp không yêu cầu đạo luật mẹ phải thể hiện rõ ba yếu tố này trong ngôn từ, miễn là có thể xác định được chúng qua các điều khoản của đạo luật.
Nhóm thứ hai về văn bản pháp quy là kết quả của ủy quyền lập pháp, được ban hành trực tiếp bởi các chủ thể nhận ủy quyền, không phải từ cơ quan lập pháp Do đó, văn bản pháp quy này phải tuân thủ những yêu cầu khắt khe hơn so với các đạo luật thông thường.
Về nội dung, bên cạnh các yêu cầu chung nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, các văn bản pháp quy được ban hành theo ủy quyền lập pháp cần phải đáp ứng thêm những yêu cầu cụ thể khác.
Nội dung của văn bản pháp quy cần tuân thủ phạm vi ủy quyền và phải phù hợp với mục tiêu cũng như chính sách pháp luật của đạo luật mẹ tương ứng.
Văn bản pháp quy cần nêu rõ căn cứ ban hành, cụ thể là điều khoản ủy quyền lập pháp trong đạo luật mẹ tương ứng Việc ban hành một văn bản pháp quy chỉ được thực hiện khi có xác định rõ nguồn gốc thẩm quyền của văn bản đó.
Hình thức văn bản pháp quy ở Anh khá phức tạp, không có yêu cầu pháp lý hay tiêu chuẩn cụ thể nào Theo Đạo luật Công cụ pháp quy năm 1946, mọi văn bản do cơ quan hành pháp ban hành theo ủy quyền lập pháp đều được coi là “văn bản pháp quy”, bất kể hình thức hay tên gọi Điều này dẫn đến việc nhiều văn bản có cùng tính chất nhưng lại mang nhiều tên gọi khác nhau như quy định, quy tắc, lệnh, điều lệ, hướng dẫn, v.v Sự phức tạp trong tên gọi này đã trở thành một vấn đề trong lĩnh vực ủy quyền lập pháp của Anh Để giải quyết, trong giai đoạn 1929 - 1932, Ủy ban về thẩm quyền của các bộ trưởng đã đề xuất chuẩn hóa tên gọi văn bản pháp quy, như sử dụng “quy định” cho văn bản điều chỉnh nội dung, “quy tắc” cho quy trình, và “lệnh” cho các quyết định cụ thể Tuy nhiên, đề xuất này chỉ dừng lại ở mức ý tưởng và không thay đổi được thực tiễn pháp luật tại quốc gia này.
Luật Tàu Cá năm 1970 (Fishing Vessels Act) quy định các tiêu chuẩn kỹ thuật cho thiết kế tàu cá, được gọi là "quy tắc", trong khi các văn bản quy định thuế suất nhập khẩu được gọi là "lệnh" Điều này cho thấy rằng, tại Anh, để xác định một văn bản là pháp quy, không chỉ dựa vào tên gọi mà còn cần xem xét tính chất và nội dung của văn bản đó, bao gồm các quy tắc xử sự.
Mặc dù là một quốc gia chịu nhiều sự ảnh hưởng từ truyền thống pháp luật
In his 1932 study, Arthur Suzman examines the report of the committee on ministers' power in England, highlighting the distinctions in legal terminology between the UK and the US, particularly regarding terms like "circulars" and "guidelines."
Trong lĩnh vực pháp lý, khái niệm “điều lệ” thường ít được áp dụng, điều này phản ánh sự thận trọng trong việc tiếp cận các bài học từ lý thuyết ủy quyền lập pháp của Anh Đạo luật Thủ tục hành chính năm 1946 đã thiết lập một cách tiếp cận thống nhất về tên gọi văn bản pháp quy, trong đó “quy tắc” được dùng để chỉ các văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật, còn “lệnh” áp dụng cho các văn bản cá biệt của cơ quan quản lý hành chính Mặc dù việc sử dụng tên gọi và hình thức văn bản đã trở nên đồng nhất tại Hoa Kỳ, nhưng các cơ quan hành chính không bị ràng buộc bởi yêu cầu hình thức Tòa án thường xem xét nội dung văn bản để giải quyết tranh chấp, như trong vụ kiện năm 1961 liên quan đến một cá nhân bị phạt vi phạm giao thông, nơi Tòa án xác định rằng văn bản mang tên “lệnh” thực chất là một quy tắc Tại Đức, tên gọi các văn bản pháp quy cũng được sử dụng thống nhất, nhưng nếu xảy ra sai sót trong tên gọi, nội dung văn bản vẫn sẽ được xem xét để xác định bản chất của nó.
Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức quy định các điều kiện hình thức cho văn bản pháp quy do cơ quan hành chính nhà nước ban hành Đầu tiên, mọi văn bản pháp quy phải có phần căn cứ ở đầu, nêu rõ các đạo luật mẹ và các căn cứ pháp lý liên quan Thứ hai, các yêu cầu này đảm bảo tính minh bạch và hợp pháp trong quy trình ban hành văn bản pháp quy.
38 The New York State Traffic Commission.
Theo vụ án People v Cull (1961), 10 N.Y.2d 123, tất cả các văn bản pháp quy do cơ quan hành chính nhà nước ban hành phải được ký bởi cơ quan đó Mỗi văn bản cũng cần chỉ rõ ngày bắt đầu có hiệu lực; nếu không ghi ngày, văn bản sẽ có hiệu lực sau 14 ngày kể từ ngày công bố trên công báo Hơn nữa, pháp luật Cộng hòa Liên bang Đức không quy định cụ thể về tiêu chí hình thức của các văn bản pháp quy do các cơ quan tự quản địa phương hoặc tổ chức tự quản nghề nghiệp ban hành theo ủy quyền lập pháp.
Hình thức văn bản pháp quy đóng vai trò quan trọng trong việc xác định và áp dụng pháp luật tại các quốc gia Sự ảnh hưởng của việc ban hành pháp luật theo ủy quyền lập pháp đến tính minh bạch và khả năng tiếp cận hệ thống pháp luật là rõ ràng Tuy nhiên, việc hạn chế loại hình văn bản ủy quyền lập pháp gặp khó khăn do phạm vi rộng lớn và phức tạp của các cơ quan có thẩm quyền Do đó, giải pháp tối ưu là không hạn chế hình thức văn bản, mà thay vào đó, cần áp dụng cơ chế kiểm soát nội dung pháp luật trong các văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp.
Kiểm soát ủy quyền lập pháp
Tự kiểm soát
Ủy quyền lập pháp đa dạng và phong phú về chủ thể lẫn phạm vi, do đó cần có cơ chế kiểm soát toàn diện và kịp thời, cụ thể là cơ chế tự kiểm soát Cơ chế này yêu cầu các chủ thể trong quan hệ ủy quyền lập pháp tuân thủ các yêu cầu pháp lý trong quá trình thực hiện Tại Anh, vấn đề kiểm soát ủy quyền lập pháp đã được đặt ra từ sớm, thể hiện qua Đạo luật Xuất bản các quy tắc năm 1893, quy định việc công bố nội dung văn bản trước và sau khi ban hành Hiện nay, cơ chế tự kiểm soát này được thực hiện theo Đạo luật Công cụ pháp quy năm 1946, yêu cầu văn bản pháp quy sau khi ban hành phải được gửi cho nhà in của Hoàng gia, đánh số và phát hành rộng rãi Trách nhiệm gửi bản thảo thuộc về cơ quan ban hành văn bản, quy định này áp dụng bắt buộc cho mọi loại hình văn bản pháp quy do các cơ quan hành chính nhà nước phát hành.
Trong quá trình soạn thảo văn bản pháp quy, các cơ quan dự thảo cần lấy ý kiến từ các tổ chức chuyên môn đại diện trong lĩnh vực liên quan, như Ủy ban hoặc Hội đồng Chẳng hạn, mọi văn bản pháp quy theo Đạo luật Bảo hiểm xã hội đều phải tham khảo ý kiến của Ủy ban Tư vấn bảo hiểm xã hội Việc này không chỉ tăng cường tính chuyên môn cho văn bản mà còn giúp Nghị viện xem xét tính hợp pháp và hợp lý của nó khi cần thiết Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật Anh, việc thực hiện báo cáo đánh giá tác động quy phạm không phải là yêu cầu bắt buộc trong quá trình soạn thảo.
Tại Mỹ, cơ chế tự kiểm soát ủy quyền lập pháp tập trung vào việc quản lý quy trình soạn thảo và ban hành văn bản pháp quy của các cơ quan hành chính Cơ chế này được quy định chi tiết trong Đạo luật Thủ tục hành chính và các án lệ, nhằm đảm bảo tính công bằng và hợp lý trong quá trình xây dựng văn bản pháp quy Các yêu cầu và tiêu chí của cơ chế này chủ yếu nhấn mạnh vào việc minh bạch hóa cũng như quy trình, thủ tục cụ thể trong việc soạn thảo các văn bản pháp quy.
Đạo luật yêu cầu tăng cường minh bạch hóa thông tin trong quá trình dự thảo văn bản pháp quy, cụ thể qua các Điều 552b, nhằm đảm bảo công khai và dễ tiếp cận cho người dân.
Cơ quan soạn thảo phải công bố thông tin về dự thảo văn bản pháp quy trên Công báo chính thức của Chính phủ, bao gồm thời gian, địa điểm, loại thủ tục, căn cứ pháp lý và mô tả nội dung dự thảo cùng giải trình về các vấn đề chính Tất cả những người có liên quan có quyền tham gia tích cực vào quá trình soạn thảo bằng cách gửi ý kiến và thông tin cho cơ quan Các văn bản pháp quy có hiệu lực ít nhất sau 30 ngày kể từ ngày công bố, và cơ quan soạn thảo phải đảm bảo quyền khiếu nại liên quan đến việc ban hành hoặc sửa đổi văn bản Ngoài ra, các án lệ của Tòa án Hoa Kỳ yêu cầu thông báo về dự án văn bản phải phản ánh nội dung, tinh thần của văn bản mới nhất và các nghiên cứu nền tảng để công chúng có đầy đủ thông tin.
Về quy trình dự thảo văn bản pháp quy, có ba loại thủ tục chính được áp dụng: thủ tục không chính thức, thủ tục chính thức và thủ tục đàm phán Việc lựa chọn thủ tục phù hợp trong từng trường hợp cụ thể sẽ do Nghị viện quyết định và được ghi nhận trong đạo luật mẹ tương ứng.
Thủ tục không chính thức yêu cầu các cơ quan hành chính nhà nước thông báo công khai và tạo điều kiện cho các bên liên quan góp ý vào dự thảo văn bản pháp quy Sau khi tiếp nhận ý kiến, cơ quan soạn thảo cần nghiên cứu và tích hợp những góp ý quan trọng vào hồ sơ lập quy, đảm bảo đầy đủ các nội dung giải trình về cơ sở và mục đích của văn bản Thủ tục này là hình thức phổ biến nhất được Nghị viện quy định cho quy trình ban hành văn bản pháp quy.
Thủ tục chính thức có yêu cầu nghiêm ngặt hơn so với thủ tục không chính thức, với yêu cầu cơ bản là soạn thảo dựa trên các phiên điều trần Cơ quan soạn thảo phải tổ chức các phiên điều trần với sự tham gia đầy đủ của các bên liên quan, những người này cần được thông báo đầy đủ thông tin và có quyền nộp chứng cứ cũng như tài liệu nghiên cứu Phiên điều trần phải được tổ chức như một phiên tố tụng, và toàn bộ ý kiến cùng chứng cứ phải được lưu giữ bằng văn bản Do tính phức tạp, thủ tục chính thức thường chỉ áp dụng cho các lĩnh vực có tác động lớn đến lợi ích cộng đồng, như Đạo luật Thức ăn, thuốc và mỹ phẩm năm 1938.
Thủ tục đàm phán nhằm điều chỉnh nội dung văn bản theo thực tiễn và lợi ích của đối tượng, thông qua việc tạo diễn đàn giữa cơ quan quản lý và đại diện xã hội Trong quá trình này, các cơ quan soạn thảo cần thành lập ủy ban với đầy đủ đại diện từ các tổ chức khác nhau, nhằm đảm bảo đại diện cho các nhóm lợi ích bị tác động bởi văn bản Qua cơ chế này, các bên có thể thương thảo để tìm ra phương án tối ưu cho dự thảo Thủ tục này giúp văn bản pháp quy phản ánh lợi ích xã hội và khắc phục nhược điểm của quy trình chính thức, nhưng cũng gặp khó khăn khi giải quyết các mâu thuẫn giữa các nhóm lợi ích.
Năm 1982, Tổng thống Ronald Reagan đã ban hành lệnh hành chính yêu cầu các cơ quan soạn thảo thực hiện báo cáo đánh giá tác động đối với các dự thảo văn bản pháp quy “lớn” Báo cáo này phải phân tích chi phí và lợi ích của văn bản đối với xã hội, đồng thời đưa ra các phương án lựa chọn Nếu phương án được chọn không phải là tối ưu về chi phí, cơ quan soạn thảo phải giải trình lý do Ngoài ra, báo cáo giá tác động sơ bộ cần được nộp cùng với dự thảo cho Giám đốc văn phòng quản lý và ngân sách Nhà nước.
Trắng 41 để xem xét trước khi toàn bộ hồ sơ được công bố Sau khi thu thập ý kiến của công chúng, bản cuối cùng của báo cáo đánh giá tác động của quy phạm cùng dự thảo của văn bản phải nộp lại cho Giám đốc Văn phòng quản lý và ngân sách Nhà Trắng trước khi được ban hành Tuy nhiên, cơ chế đánh giá tác động của quy phạm này chỉ là yêu cầu mang tính nội bộ trong nhánh hành pháp, không thể viện dẫn nó trước tòa án để được bảo vệ.
Hoa Kỳ rất coi trọng cơ chế tự kiểm soát để đảm bảo ủy quyền lập pháp được thực hiện hiệu quả và phản ánh lợi ích xã hội, đặc biệt là trong việc xây dựng văn bản pháp quy của cơ quan hành chính nhà nước Các tiêu chí, yêu cầu và thủ tục ban hành được quy định chi tiết nhưng phức tạp, dựa vào sự tham gia của người dân trong quá trình soạn thảo Tuy nhiên, mặc dù có quy định rõ ràng, thực tế cho thấy cơ chế này vận hành phức tạp và tồn tại nhiều lỗ hổng, dẫn đến việc tham gia của người dân chưa đạt hiệu quả mong muốn.
Hệ thống pháp luật của Cộng hòa Liên bang Đức thiếu một đạo luật cụ thể điều chỉnh quy trình và thủ tục ban hành văn bản pháp quy theo ủy quyền lập pháp, tương tự như Đạo luật Thủ tục hành chính của Hoa Kỳ hay Đạo luật công cụ lập pháp của Anh Bên cạnh đó, pháp luật Đức cũng hiếm khi quy định về cơ chế tự kiểm soát ủy quyền lập pháp thông qua sự tham gia của người dân hoặc các chủ thể bên ngoài, cũng như thiếu các yêu cầu về quy trình mà cơ quan ban hành văn bản pháp quy cần tuân thủ.
Mặc dù không có yêu cầu chung về việc tạo điều kiện cho công chúng tham gia vào quá trình soạn thảo, một số đạo luật cụ thể vẫn có thể đặt ra nghĩa vụ này Các thủ tục riêng biệt sẽ được quy định tùy thuộc vào tính chất của từng lĩnh vực, thường liên quan đến những vấn đề có ảnh hưởng lớn đến đời sống người dân và cộng đồng, như môi trường, quy hoạch đô thị, xây dựng, giao thông và nông nghiệp Đặc biệt, Đạo luật Bảo vệ thiên nhiên liên bang năm 1976 đã quy định quyền của công dân trong việc tham gia, điều trần và tham khảo ý kiến chuyên gia trong quá trình soạn thảo các văn bản pháp quy.
41 Director of the Office of Management - Budget - DOMB
Theo nghiên cứu của D.J Galligan (1996), quyền tham gia của người dân trong quy trình bảo tồn thiên nhiên đã được xác định là một quyền pháp lý Nếu các cơ quan có thẩm quyền không tạo điều kiện cho người dân tham gia một cách thực chất, hoặc chỉ tổ chức tham gia mang tính hình thức, thì các văn bản quy phạm pháp luật liên quan sẽ bị coi là vô hiệu.
Kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cơ chế Nghị viện
Trong nhà nước hiện đại, Nghị viện là cơ quan lập pháp quốc gia có trách nhiệm xây dựng hệ thống pháp luật Khi Nghị viện ủy quyền quyền lập pháp cho chủ thể khác, đây không chỉ là quyền mà còn là nghĩa vụ của Nghị viện Nghị viện phải đảm bảo việc thực thi quyền lực lập pháp được ủy quyền đúng đắn và thực hiện giám sát việc ủy quyền này Công tác kiểm soát hoạt động ủy quyền lập pháp được thực hiện qua hai hình thức: kiểm soát trực tiếp bằng cách đưa luật pháp được ủy quyền trước cơ quan lập pháp và kiểm soát gián tiếp thông qua việc rà soát bởi một ủy ban giám sát lập pháp.
Kiểm soát trực tiếp là quy trình mà luật pháp được ban hành theo ủy quyền lập pháp phải trải qua sự xem xét của cơ quan lập pháp, với từng loại văn bản pháp quy có hình thức kiểm tra riêng Hoạt động này cụ thể hóa việc giám sát quy trình ban hành văn bản pháp quy, là hình thức kiểm soát chủ yếu mà Nghị viện thực hiện để thực hiện quyền và trách nhiệm của mình trong việc quản lý pháp luật.
Nghị viện không chỉ thực hiện kiểm soát trực tiếp mà còn thực hiện kiểm soát gián tiếp thông qua Ủy ban giám sát của mình.
Trong nhà nước hiện đại, số lượng văn bản pháp quy rất lớn, tuy nhiên, các thủ tục hiện tại không đủ khả năng giám sát hiệu quả hoạt động ủy quyền lập pháp.
Ủy ban giám sát hỗ trợ Nghị viện trong việc kiểm soát hoạt động ban hành văn bản pháp quy, với chức năng chính là kiểm tra tính phù hợp của các quy tắc với đối tượng chung của Đạo luật Tại Anh, cơ chế kiểm soát bằng Nghị viện là phương thức chủ yếu để kiểm soát ủy quyền lập pháp, được quy định chủ yếu trong Đạo luật công cụ lập pháp năm 1946.
Nghị viện Anh có quyền yêu cầu cơ quan soạn thảo văn bản pháp quy nộp văn bản cho cả hai viện, từ đó thực hiện việc xem xét tính hợp pháp, tính chính trị và hình thức của văn bản Qua đó, Nghị viện đảm bảo nội dung văn bản phù hợp với mục tiêu của đạo luật đã ban hành Trong trường hợp Nghị viện không cần xem xét văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp, họ có thể không yêu cầu cơ quan nhận ủy quyền trình văn bản, nhưng trường hợp này rất hiếm khi xảy ra.
Một văn bản pháp quy khi nộp cho Nghị viện sẽ được xử lý theo bốn thủ tục khác nhau Đầu tiên, văn bản này có thể chỉ cần nộp để xem xét.
43 M.P.Jain (1964), “Parliamentary Control of Delegated Legislation in India”, Public Law Spring.S.33ff, tr.152.
Nghị viện chỉ ghi nhận văn bản pháp quy đã được ban hành mà không xử lý cụ thể, nhằm thông báo rằng văn bản đã được phát hành theo ủy quyền trong đạo luật mẹ Có ba thủ tục chính để xử lý văn bản pháp quy: thủ tục khẳng định yêu cầu Nghị viện bỏ phiếu đồng ý, thường áp dụng cho các văn bản liên quan đến tăng thuế hoặc lệ phí; thủ tục phủ quyết cho phép văn bản có hiệu lực nếu Nghị viện không phản đối trong 30 ngày; và thủ tục khẳng định tăng cường yêu cầu sự đồng ý đạt tỷ lệ nhất định, thường liên quan đến thẩm quyền giữa trung ương và địa phương Việc áp dụng thủ tục nào sẽ được quy định cụ thể trong đạo luật ủy quyền lập pháp để cơ quan soạn thảo thực hiện.
Hàng năm, Nghị viện Anh xem xét khoảng 1.100 văn bản pháp quy theo thủ tục phủ quyết và 200 văn bản theo thủ tục khẳng định, tạo ra khối lượng công việc lớn Để quản lý công việc này, cả hai viện của Nghị viện đã thành lập các ủy ban chuyên trách Hạ nghị viện có Ủy Ban Chuyên trách về công cụ pháp quy, hay còn gọi là Ủy ban Xem xét, gồm 5 thành viên, trong đó có 2 thành viên từ đảng Lao động và 3 từ đảng Cộng hòa, với thành viên phe thiểu số giữ chức vụ Chủ tịch Ủy ban hoạt động thường xuyên và nhiệm vụ của họ là xem xét các văn bản pháp quy mà Hạ nghị viện có thẩm quyền, tập trung vào sự phù hợp mà không đưa ra ý kiến về khía cạnh chính sách.
Thượng nghị viện Anh đã thành lập hai ủy ban chuyên trách: Ủy ban Quyền được ủy thác và Cải cách pháp quy (DPRRC) và Ủy ban Xem xét pháp luật thứ phát (SLSC) nhằm kiểm soát việc ủy quyền lập pháp Ủy ban DPRRC, với 10 thành viên từ các đảng khác nhau, có nhiệm vụ xem xét tính hợp lý của các điều khoản ủy quyền trong dự thảo luật Trong khi đó, Ủy ban SLSC gồm 11 thành viên, xem xét tính phù hợp của chính sách trong các văn bản pháp quy Cùng với đó, Ủy ban Hỗn hợp về công cụ pháp quy (JCSI) gồm 12 thành viên từ cả hai viện, đánh giá tính hợp pháp của các văn bản quy phạm Tại Mỹ, quyền kiểm soát của Nghị viện đối với văn bản pháp quy đã thay đổi sau vụ Immigration & Naturalization Service kiện Chadhla năm 1983, khi Tòa án tối cao không công nhận quyền phủ quyết của Nghị viện, dẫn đến việc kiểm soát hiện nay chủ yếu thông qua thủ tục report-and-wait.
45 Hermann Pünder (2009), “Democratic Legitimation of Delegated Legislation: A Comparative View on the
Bài viết "American, British and German Law" đăng trên Tạp chí Luật Quốc tế và So sánh Vol.58, số 2, trang 367, đề cập đến những vấn đề còn tồn tại trong quá trình lập pháp Sau khi nhận phản hồi từ Nghị viện sau một thời gian nhất định, cơ quan soạn thảo sẽ xem xét các khuyến nghị và đưa ra quyết định dựa trên phương án mà họ cho là phù hợp nhất.
Tại Cộng hòa Liên bang Đức, Thượng viện có quyền kiểm soát thông qua phê chuẩn hầu hết các văn bản pháp quy quan trọng, theo Khoản 2 Điều 80 Hiến pháp năm 1949 Quyền này áp dụng cho các văn bản do Chính phủ hoặc bộ trưởng ban hành liên quan đến lệ phí sử dụng đường sắt, xây dựng và vận hành đường ray, cũng như các pháp lệnh theo đạo luật liên bang Việc phê chuẩn là thủ tục bắt buộc, nếu không tuân thủ, văn bản pháp quy sẽ bị vô hiệu Trong khi đó, Hạ nghị viện không có quyền kiểm soát trực tiếp các văn bản ban hành theo ủy quyền lập pháp theo Hiến pháp, nhưng vẫn có thể yêu cầu cơ quan nhận ủy quyền phải đệ trình dự thảo để Nghị viện xem xét, phê chuẩn hoặc phủ quyết Thủ tục này tương tự như quy trình phủ quyết của Nghị viện Hoa Kỳ, và vai trò kiểm soát của Nghị viện Đức đối với ủy quyền lập pháp được Tòa án Hiến pháp Liên bang ủng hộ.
Kiểm soát ủy quyền lập pháp qua cơ chế Nghị viện là phương thức phổ biến và hiệu quả trong các nhà nước hiện đại, nhờ vào tính chính thống của Nghị viện là cơ quan lập pháp Tuy nhiên, hiệu quả của cơ chế này có thể bị ảnh hưởng trong các quốc gia theo chính thể đại nghị hoặc cộng hòa lưỡng tính, khi mà các đảng chính trị có thể làm biến dạng hình thức chính thể Đồng thời, các cơ quan hành chính, đặc biệt là Chính phủ, là những chủ thể chính trong việc ban hành văn bản pháp quy, khiến cho Nghị viện gặp khó khăn trong việc khách quan đánh giá các văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp.
46 Louis Fisher (1993), “The Legislative Veto: Invalidated, It Survives”, Law and Contemporary
THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
2.1.1 Thực trạng phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
Phạm vi ủy quyền đóng vai trò quan trọng trong việc xác định giới hạn của ủy quyền lập pháp và là cơ sở để ban hành văn bản quy phạm Tại Việt Nam, không có quy định cụ thể nào về phạm vi ủy quyền, làm cho việc xác định các vấn đề được ủy quyền trở nên khó khăn Do đó, cần áp dụng phương pháp tương tự như ở Cộng hòa Liên Bang Đức, tức là xác định những vấn đề không được phép ủy quyền lập pháp, đặc biệt là các vấn đề mà Quốc hội phải quy định bằng luật.
Tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới và phát triển Bản Hiến pháp gồm 11 chương, 120 điều, với nhiều điểm mới về nội dung và kỹ thuật lập hiến, thể hiện bản chất dân chủ và tiến bộ của Nhà nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội Nó nhấn mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời quy định đầy đủ về kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, và bảo vệ Tổ quốc Ngoài ra, Hiến pháp 2013 xác định 33 nội dung cần “do luật định” hoặc “theo luật định”, phân loại thành năm nhóm vấn đề quan trọng.
Các vấn đề về quyền cơ bản của con người và công dân được quy định trong Hiến pháp 2013, nhấn mạnh rằng quyền này chỉ có thể bị hạn chế theo luật trong những trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, trật tự xã hội, đạo đức, và sức khỏe cộng đồng Cụ thể, Điều 20 quy định việc bắt giữ phải có quyết định của Tòa án hoặc Viện kiểm sát, trừ trường hợp phạm tội quả tang Quyền bầu cử của công dân từ 18 tuổi trở lên và quyền ứng cử từ 21 tuổi cũng được bảo vệ theo Điều 27 Quyền suy đoán vô tội được khẳng định trong Điều 31, nhấn mạnh rằng người bị buộc tội được coi là vô tội cho đến khi có bản án kết tội Mặc dù quyền con người và công dân mang tính tự nhiên và không thể bị xâm phạm tùy tiện, nhưng trong một cộng đồng xã hội, quyền này có thể bị giới hạn vì lợi ích chung Tuy nhiên, việc hạn chế này phải được quy định bởi luật do đại diện của nhân dân ban hành, và Quốc hội không được ủy quyền cho bất kỳ chủ thể nào khác để đảm bảo tính ổn định và đồng bộ trong việc bảo vệ quyền con người.
Thứ hai, các vấn đề liên quan đến việc thu hồi, trưng dụng đất của cá nhân, tổ chức Khoản 3, 4 Điều 54 Hiến pháp 2013 quy định:
Nhà nước có quyền thu hồi đất của tổ chức, cá nhân trong các trường hợp cần thiết theo quy định của pháp luật, nhằm phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, và phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia và cộng đồng Quá trình thu hồi đất phải đảm bảo tính công khai, minh bạch và được thực hiện bồi thường theo quy định của pháp luật.
4 Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai”. Đất đai là tài nguyên quý giá, tư liệu sản xuất đặc biệt và là thành phần quan trọng của môi trường sống, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Đây là nguồn tài nguyên có giới hạn về số lượng; có vị trí cố định trong không gian, không thể di chuyển được theo ý muốn của con người; là tư liệu sản xuất không gì thay thế được, đặc biệt đối với ngành nông nghiệp Với ý nghĩa quan trọng như vậy, việc thu hồi đất ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống, hoạt động sản xuất kinh doanh của cá nhân, tổ chức Nếu việc quy định và tổ chức thực hiện việc thu hồi không hợp lý sẽ dẫn đến xung đột lợi ích giữa cá nhân, tổ chức với nhà nước, gây bức xúc trong công chúng, bị các thế lực thù địch lợi dụng nhằm chia rẽ xã hội. Chính vì những tác động to lớn như vậy, việc thu hồi đất cần thiết phải được quy định bằng luật.
Vấn đề nghĩa vụ thuế và ngân sách nhà nước được quy định rõ ràng trong Hiến pháp 2013, với Điều 47 nêu rõ rằng mọi người có nghĩa vụ nộp thuế theo luật định Điều 55 khẳng định ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo Việc xác định nghĩa vụ thuế cần phải được quy định bằng luật, vì các loại thuế và cách tính thuế có ảnh hưởng lớn đến xã hội, điều này đã được chứng minh qua lịch sử Ngoài ra, cần yêu cầu sự minh bạch trong quản lý ngân sách để tránh sự tùy tiện từ các cơ quan hành pháp, nhằm ngăn chặn hiện tượng tham nhũng và thất thoát ngân sách khi quyền quy định và thực hiện ngân sách được giao cho cùng một cơ quan.
Do đó, các vấn đề về nghĩa vụ thuế, ngân sách nhà nước phải được quy định bằng văn bản luật là phù hợp.
Vấn đề tổ chức hoạt động của các cơ quan hiến định như Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và chính quyền địa phương là rất quan trọng Theo Khoản 2 Điều 102 Hiến pháp 2013, Tòa án nhân dân bao gồm Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án khác theo quy định của pháp luật Điều này nhấn mạnh vai trò và chức năng của các cơ quan này trong hệ thống pháp luật và quản lý nhà nước.
Hiến pháp 2013 quy định rằng nhiệm kỳ của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao trùng với nhiệm kỳ của Quốc hội Các quy định liên quan đến việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của Chánh án các Tòa án khác sẽ được xác định theo luật.
2 Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước Chế độ báo cáo công tác của Chánh án các Tòa án khác do luật định.
3 Việc bổ nhiệm, phê chuẩn, miễn nhiệm, cách chức, nhiệm kỳ của Thẩm phán và việc bầu, nhiệm kỳ của Hội thẩm do luật định”.
Khoản 2 Điều 110: “2 Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.
Khoản 2 Điều 111: “2 Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.
Khoản 1 Điều 112: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”.
Khoản 2 Điều 113: “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”.
Khoản 3 Điều 117: “3 Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng bầu cử quốc gia và số lượng thành viên Hội đồng bầu cử quốc gia do luật định”.
Tổng Kiểm toán nhà nước, được bầu bởi Quốc hội, là người đứng đầu Kiểm toán nhà nước Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán nhà nước được quy định bởi pháp luật.
Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
2.2.1 Thực trạng và đề xuất về chủ thể của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
Dưới góc nhìn ủy quyền lập pháp, mối quan hệ ủy quyền lập pháp ở Việt Nam tồn tại hai chủ thể:
Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, với vai trò là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân và quyền lực nhà nước tối cao, thực hiện quyền lập hiến và lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát hoạt động của Nhà nước Quốc hội không chỉ có quyền ban hành và sửa đổi luật, mà còn có quyền ủy quyền lập pháp cho các chủ thể khác, trong khuôn khổ của Hiến pháp Việc ủy quyền này cho phép các chủ thể nhận ủy quyền thực hiện các công việc cụ thể, tuy nhiên, phải đảm bảo tuân thủ các quy định của Hiến pháp.
Hiến pháp năm 2013 quy định rằng Quốc hội phải tự mình ban hành các vấn đề quan trọng dưới hình thức luật hoặc bộ luật Điều này có nghĩa là Quốc hội không được phép ủy quyền cho bất kỳ chủ thể nào khác trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai, về bên nhận ủy quyền, thực tiễn xây dựng, ban hành VBQPPL tại
Việt Nam có nhiều chủ thể nhận ủy quyền lập pháp như UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Tòa án, Viện kiểm sát và chính quyền địa phương Mặc dù Hiến pháp năm 2013 và Luật BHVBQPPL 2015 không quy định cụ thể việc Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho các chủ thể này, nhưng việc này là cần thiết để bổ sung và cụ thể hóa các đạo luật do Quốc hội ban hành Quốc hội, ngay cả khi hoạt động thường xuyên, không thể tự mình ban hành tất cả các đạo luật chi tiết Việc uỷ quyền lập pháp cho cơ quan hành pháp cũng giúp giảm bớt gánh nặng cho Quốc hội trong việc xử lý các vấn đề ít quan trọng và đảm bảo rằng các quy phạm pháp luật luôn phù hợp với thực tế xã hội Dựa trên khái niệm ủy quyền lập pháp và các quy định liên quan trong Luật BHVBQPPL 2015, có thể xác định ba nhóm chủ thể nhận ủy quyền lập pháp.
UBTVQH là cơ quan thường trực của Quốc hội, giữ vai trò quan trọng trong việc lãnh đạo cơ quan lập pháp giữa các kỳ họp Là bên nhận ủy quyền lập pháp lớn nhất, UBTVQH có quyền ban hành pháp lệnh để quy định các vấn đề được Quốc hội giao phó (khoản 1 Điều 16) Khác với các chủ thể khác chỉ nhận ủy quyền để điều chỉnh một số quan hệ xã hội cụ thể, UBTVQH được ủy quyền để điều chỉnh nhiều nhóm quan hệ xã hội có cùng tính chất trong một lĩnh vực nhất định Ví dụ, Nghị quyết số 89/2015/QH13 ngày 09 tháng 6 năm 2015 đã điều chỉnh Chương trình xây dựng luật và pháp lệnh cho nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII.
Năm 2015, Quốc hội đã ủy quyền cho UBTVQH ban hành Pháp lệnh Quản lý thị trường trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016 Pháp lệnh này quy định về vị trí, chức năng, tổ chức và hoạt động kiểm tra, thanh tra chuyên ngành của lực lượng Quản lý thị trường, đồng thời xác định cơ chế phối hợp và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan Mặc dù có phạm vi ủy quyền rộng, nhưng số lượng Pháp lệnh được ban hành lại rất ít, cho thấy sự hạn chế trong việc ủy quyền của Quốc hội cho UBTVQH.
Nhóm thứ hai là Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Chính phủ ban hành nghị định để quy định chi tiết các điều, khoản và điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh và các quyết định của Chủ tịch nước Nghị định này nhằm giải quyết những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội và UBTVQH, nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh, nhằm đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế và quản lý xã hội.
Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ủy quyền lập pháp để quy định chi tiết các điều, khoản trong luật và nghị quyết của Quốc hội, với Chính phủ là cơ quan nhận ủy quyền nhiều nhất tại Việt Nam Theo Luật Đầu tư số 61/2020/QH14, Quốc hội đã ủy quyền cho Chính phủ 28 nội dung thông qua các quy định chi tiết Chính phủ, với vai trò là cơ quan hành pháp cao nhất, thực hiện chức năng thi hành luật và quản lý nhà nước trong mọi lĩnh vực xã hội, cần ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội mà luật không thể chi tiết hóa Hơn nữa, Chính phủ phải có phản ứng kịp thời với các diễn biến kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh và quốc phòng, do đó việc được ủy quyền lập pháp là cần thiết để thực hiện chức năng và nhiệm vụ theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.
Nhóm cuối cùng là Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc
Tại Việt Nam, Hội đồng thẩm phán, Chánh án Tòa án Nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước và chính quyền địa phương có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định về các vấn đề cụ thể trong luật Những quy định này liên quan đến các Điều 18, 21, 22, 23, 26, khoản 1 Điều 27, Điều 28 và Điều 30 của Luật BHVBQPPL.
Số lượng các chủ thể nhận ủy quyền lập pháp rất lớn, chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước, đứng đầu là Chính phủ, cùng với nhiều chủ thể khác Mở rộng phạm vi này có thể giúp giải quyết các vấn đề lý luận liên quan đến nhu cầu và vai trò quản lý của Nhà nước trong một số lĩnh vực nghề nghiệp hoặc tự quản địa phương Tuy nhiên, sự tồn tại của quá nhiều chủ thể ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết dẫn đến tình trạng thiếu đồng bộ và khó kiểm soát trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việc ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương có thể ảnh hưởng tiêu cực đến tính thống nhất trong tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính Thực trạng này làm giảm vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập pháp Ngoài ra, hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết của các cơ quan được Quốc hội ủy quyền vẫn còn nhiều hạn chế Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu và đánh giá toàn diện về lý luận và thực tiễn đối với vấn đề ủy quyền quy định chi tiết luật và nghị quyết của Quốc hội.
Theo báo cáo của Bộ Tư pháp, trong năm 2020, các bộ và địa phương đã kiểm tra 14.276 văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), phát hiện 340 văn bản sai về nội dung và thẩm quyền ban hành, cùng 58 văn bản không phải VBQPPL nhưng chứa quy định pháp luật Bộ Tư pháp đã kiểm tra 5.161 văn bản, trong đó 68 văn bản vi phạm được xử lý, bao gồm 6 văn bản của cơ quan cấp bộ và 62 văn bản của chính quyền cấp tỉnh Số lượng văn bản trái pháp luật vẫn cao và tình trạng này tiếp diễn hàng năm với tiến độ khắc phục chậm Nguyên nhân chủ yếu được Bộ Tư pháp nêu là do cơ quan ban hành không tích cực xử lý, dẫn đến thời gian kéo dài VBQPPL trái pháp luật thường ảnh hưởng nghiêm trọng đến kinh tế - xã hội, nhưng chưa có trường hợp nào bị xử lý trách nhiệm.
Theo Báo cáo số 78/BC-BTP của Bộ Tư pháp (2021), hiện tại chưa có quy định hay hướng dẫn cụ thể nào về việc bồi thường thiệt hại do ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trái pháp luật Điều này dẫn đến việc thiếu cơ sở pháp lý để xem xét và xử lý các trường hợp thiệt hại phát sinh từ việc áp dụng các VBQPPL không hợp pháp.
Dưới góc độ ủy quyền lập pháp, chủ thể được ủy quyền có trách nhiệm ban hành văn bản quy phạm nhân danh Quốc hội Khi văn bản quy phạm được ban hành trái luật gây thiệt hại cho bên thứ ba, trách nhiệm đầu tiên thuộc về Quốc hội, cần ưu tiên khắc phục hậu quả và bồi thường thiệt hại Sau đó, sẽ xem xét trách nhiệm của cá nhân hoặc cơ quan ban hành văn bản, đồng thời định lượng mức độ thiệt hại thực tế để thực hiện bồi hoàn tương ứng Trong trường hợp ban hành văn bản vượt quá phạm vi ủy quyền, chủ thể ban hành sẽ hoàn toàn chịu trách nhiệm Tuy nhiên, việc thực hiện lý thuyết này gặp khó khăn do Quốc hội đã mang nhiều trọng trách và số lượng văn bản sai phạm tương đối lớn, phần lớn do nguyên nhân chủ quan Do đó, việc ủy quyền lập pháp cần gắn liền với trách nhiệm và bồi thường thiệt hại của chủ thể ban hành, đồng thời không phủ nhận trách nhiệm của Quốc hội trong việc kiểm tra, giám sát thực hiện lập pháp ủy quyền.
Việc xử lý trách nhiệm đối với cá nhân và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trái pháp luật hiện chưa có quy định cụ thể Tuy nhiên, Điều 134 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ đã đề cập đến một số nội dung liên quan Theo đó, trách nhiệm có thể được xem xét đối với tập thể cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản, cá nhân người đứng đầu cơ quan, cũng như cán bộ, công chức tham gia trong quá trình soạn thảo, thẩm định và thông qua văn bản trái pháp luật.
Theo Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, có hai hình thức xử lý trách nhiệm pháp lý đối với cán bộ, công chức: (i) kỷ luật theo quy định của pháp luật và (ii) truy cứu trách nhiệm hình sự trong trường hợp vi phạm nghiêm trọng khi soạn thảo, ban hành văn bản Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã lược bỏ hình thức truy cứu trách nhiệm hình sự, chỉ giữ lại hình thức kỷ luật Sự thay đổi này có thể xuất phát từ những điểm pháp lý chưa rõ ràng giữa pháp luật hình sự và Nghị định trước đó.
Theo điểm c khoản 2 Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, việc hướng dẫn về trách nhiệm hình sự vẫn còn thiếu rõ ràng Điều 2 Bộ luật hình sự quy định rằng chỉ những người phạm tội theo quy định của Bộ luật mới phải chịu trách nhiệm hình sự Tuy nhiên, hiện tại, Bộ luật hình sự chưa quy định về tội soạn thảo hoặc ban hành văn bản trái pháp luật gây hậu quả nghiêm trọng, cũng như các hành vi vi phạm trong quá trình này Do đó, để áp dụng các tội phạm liên quan đến chức vụ, cần có quy định cụ thể từ cơ quan có thẩm quyền để đảm bảo tính hợp pháp trong việc hướng dẫn.