CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP
Khái niệm về quyền lập pháp, ủy quyền và ủy quyền lập pháp
Quyền lập pháp, cùng với quyền hành pháp và tư pháp, là một trong ba bộ phận chính cấu thành quyền lực nhà nước Sự phân chia và định danh này xuất phát từ học thuyết tam quyền phân lập của nhà tư tưởng John Locke.
Học thuyết quyền lập pháp, được phát triển bởi Montesquieu (1689 – 1755), nhấn mạnh rằng quyền lập pháp chính là quyền làm ra luật và là nhánh quyền lực định hướng cách thức sử dụng sức mạnh của nhà nước Theo các học giả thời kỳ này, hoạt động lập pháp được thực hiện bởi cơ quan đại diện của nhân dân, thể hiện ý chí của nhân dân.
Trong suốt quá trình phát triển của nhân loại, khái niệm về quyền lập pháp vẫn chưa được thống nhất Việc tìm hiểu quyền lập pháp là cơ sở quan trọng để nghiên cứu về ủy quyền lập pháp.
Quyền lập pháp được hiểu là sự đại diện của nhân dân thông qua các cơ quan do họ bầu ra, được gọi là đại biểu của nhân dân Montesquieu nhấn mạnh rằng quyền lập pháp phải phản ánh ý chí chung của quốc gia và được thực hiện bởi những người đại diện do dân bầu Quyền lập pháp bao gồm hai loại quyền chính: quyền biểu quyết thông qua luật và quyền giám sát, từ đó hình thành ba chức năng cốt lõi của cơ quan lập pháp: chức năng đại diện, chức năng lập pháp và chức năng giám sát Chức năng đại diện đóng vai trò chủ đạo trong việc chi phối các hoạt động lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia.
1John Locke (1689), Two Treatises of Government, Awnsham Churchill, tr.167.
Cao Anh Đô (2013) trong tác phẩm "Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam" đã phân tích sự cần thiết của việc phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực thi quyền lực Tác giả nhấn mạnh tầm quan trọng của sự hợp tác hiệu quả để đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nhà nước Việc này không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan mà còn bảo vệ quyền lợi của công dân và phát triển bền vững cho xã hội.
Theo Nguyễn Minh Đoan (2016), quyền lập pháp tại Việt Nam hiện nay được hiểu theo hai cách khác nhau, phản ánh cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước Nghiên cứu này được xuất bản bởi NXB Chính trị Quốc gia, đóng góp vào việc giám sát tối cao các hoạt động của chính quyền.
Theo cách hiểu hẹp, quyền lập pháp không hoàn toàn đồng nghĩa với quyền làm luật, mà chủ yếu là quyền đồng ý hoặc không đồng ý với các chính sách và dự luật Quốc hội chỉ có thể thông qua luật khi được sự đồng thuận, và nếu không được thông qua, luật sẽ không có hiệu lực Do đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội chủ yếu bao gồm việc xem xét, thẩm tra và thông qua các chính sách do hành pháp đề xuất, nhằm biến các dự thảo thành quy tắc xử sự có hiệu lực thi hành.
Theo nghĩa rộng, quyền lập pháp bao gồm cả quyền làm luật và sửa đổi luật.
Quyền lập pháp, theo từ điển Luật học, được định nghĩa là quyền ban hành và sửa đổi luật, là một trong những quyền lực quan trọng nhất của nhà nước, được giao cho Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân Quốc hội nắm trọn quyền lập pháp, thực hiện việc làm luật và sửa đổi luật, không chỉ thông qua việc thảo luận và ban hành các văn bản pháp luật mà còn thông qua các hoạt động khác tạo nền tảng hợp pháp cho các cơ quan trong một nhà nước dân chủ Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 cũng khẳng định quyền lập pháp của Quốc hội, quy định rõ ràng thẩm quyền làm luật và sửa đổi luật của cơ quan này.
4Vũ Văn Nhiêm (2010), “Tiêu chí và yếu tố bảo đảm hiệu quả tính đại diện của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 16 (177), tr.23.
5Cao Anh Đô (2011), “Bàn về quyền lập pháp và mô hình lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 24
6Nguyễn Sỹ Dũng (2017), “Về quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1+2 (329-330), tr.9.
Trong cuốn sách "Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" do Trần Ngọc Đường biên soạn (2011), tác giả đã phân tích các khía cạnh quan trọng liên quan đến việc phân công và phối hợp quyền lực trong hệ thống nhà nước Nội dung sách cung cấp cái nhìn sâu sắc về các cơ chế kiểm soát quyền lực, nhằm đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý nhà nước, góp phần xây dựng một nhà nước pháp quyền vững mạnh tại Việt Nam.
8Cao Anh Đô, tlđd (2), tr.18.
9Viện Khoa học pháp lý–Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, NXB Tư pháp – NXB Từ điển bách khoa, tr.651.
10 Nguyễn Đình Quyền (2017), “Quy trình lập pháp ở Việt Nam và vai trò của đại biểu Quốc hội”,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10 (338), tr.4.
11 Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2012), Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, NXB Dân trí, tr.197.
12 Điều 83 Hiến pháp năm 1992 và Điều 69 Hiến pháp năm 2013.
Quyền lập pháp thuộc về Quốc hội, cơ quan đại diện cho nhân dân, được hình thành từ sự lựa chọn của họ Điều này thể hiện ý chí của nhân dân trong hoạt động lập pháp thông qua việc ban hành các đạo luật chất lượng, kịp thời điều chỉnh các vấn đề xã hội Quyền lập pháp được hiểu rộng rãi, bao gồm quyền sáng kiến lập pháp, soạn thảo luật, xem xét, thông qua và công bố luật Quốc hội là chủ thể nắm giữ và thực hiện quyền lập pháp, đồng thời đảm bảo rằng ý chí của nhân dân được phản ánh qua các đạo luật quan trọng của quốc gia thông qua quá trình xem xét, thảo luận, thông qua và giám sát thi hành luật.
1.1.2 Khái niệm chung về ủy quyền Để có cơ sở nghiên cứu một cách toàn diện về ủy quyền lập pháp, cần có những nhận thức đúng đắn về khái niệm ủy quyền Theo từ điển Tiếng Việt, ủy quyền được định nghĩa là “giao cho người khác sử dụng một số quyền mà pháp luật đã giao cho mình” 13 Với khái niệm này, ủy quyền trước hết được hiểu là mối quan hệ giữa hai chủ thể: chủ thể thứ nhất là cá nhân, tổ chức có những quyền nhất định nhưng không tự mình (trực tiếp) thực hiện quyền đó mà giao cho cá nhân, tổ chức khác thực hiện, chủ thể này được gọi là chủ thể (bên) ủy quyền; chủ thể thứ hai là cá nhân, tổ chức tiếp nhận quyền được giao đó, được gọi là chủ thể (bên) được ủy quyền Toàn bộ những công việc, hành vi mà ban đầu vốn thuộc thẩm quyền của bên ủy quyền nhưng giao lại cho bên được ủy quyền thực hiện được gọi là phạm vi ủy quyền Vốn dĩ ban đầu bên được ủy quyền không có các quyền đó, mà chỉ phát sinh quyền từ hành vi ủy quyền của bên ủy quyền.
Trong quan hệ ủy quyền, bên được ủy quyền thực hiện các hành vi nhân danh bên ủy quyền trong phạm vi đã được chỉ định Nếu bên được ủy quyền thực hiện hành vi vượt quá phạm vi ủy quyền, thì hành vi đó sẽ không được coi là thực hiện nhân danh bên ủy quyền.
Theo Từ điển tiếng Việt của Hoàng Phê (2000), quyền không phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vượt quá của bên được ủy quyền Quan hệ ủy quyền thường liên quan đến một hoặc nhiều bên thứ ba Hành vi của bên được ủy quyền diễn ra trong phạm vi ủy quyền và nhân danh bên ủy quyền sẽ được coi là hành vi của bên ủy quyền Do đó, mọi hệ quả pháp lý phát sinh từ hành vi của bên được ủy quyền liên quan đến bên thứ ba sẽ do bên ủy quyền chịu trách nhiệm.
Quan hệ ủy quyền có nguy cơ xung đột lợi ích giữa bên ủy quyền và bên được ủy quyền do cả hai bên đều là những chủ thể độc lập với lợi ích và xu hướng hành xử khác nhau Sự không tương thích trong lợi ích có thể dẫn đến xung đột khi các bên tìm kiếm điều tốt nhất cho mình Do đó, bên ủy quyền thường lo ngại về việc mất quyền kiểm soát hoặc bên được ủy quyền không hành động trung thực vì lợi ích của bên ủy quyền Để giảm thiểu những lo ngại này, các bên ủy quyền cần thiết kế cơ chế kiểm soát hoặc giám sát hành vi của bên được ủy quyền.
Trong quá trình ủy quyền, giữa chủ thể ủy quyền và bên được ủy quyền có thể xảy ra sự khác biệt về thông tin liên quan đến thực trạng và kết quả thực hiện Sau khi ủy quyền, bên được ủy quyền sẽ thực hiện các công việc trong phạm vi đã được giao, nhưng họ thường nắm giữ ưu thế về thông tin liên quan đến tiến độ và kết quả công việc Để giảm thiểu sự khác biệt này và ngăn chặn việc lạm dụng quyền lực, bên ủy quyền cần thiết lập cơ chế theo dõi và giám sát, cũng như thu thập thông tin cần thiết để kịp thời điều chỉnh hành vi của bên được ủy quyền.
1.1.3 Khái niệm về ủy quyền lập pháp
Nhu cầu về ủy quyền lập pháp
Trong quá trình phát triển của pháp luật, ủy quyền lập pháp đã trở thành một hiện tượng không thể thiếu, nhằm đáp ứng những nhu cầu cụ thể trong hoạt động lập pháp.
Trong xã hội hiện đại, đặc biệt từ cuối thế kỷ XIX, các quan hệ xã hội trở nên phức tạp, kéo theo sự phát triển đồ sộ của hệ thống pháp luật Montesquieu cho rằng khi con người sống thành cộng đồng, xung đột sẽ xảy ra và pháp luật được đặt ra để điều chỉnh các hành vi, từ đó giảm thiểu xung đột Sự phát triển của cộng đồng càng lớn, mối quan hệ giữa con người càng dày đặc, thì nhu cầu điều chỉnh pháp luật càng cao Cuộc sống hiện đại, với sự công nghiệp hóa và đô thị hóa, đã tạo ra nhiều lĩnh vực mới chứa đựng xung đột, như vệ sinh an toàn thực phẩm và y tế Những lĩnh vực truyền thống như giao thông cũng trở nên phức tạp hơn Nhà nước hiện đại ngày càng chú trọng đến phúc lợi xã hội, dẫn đến nhu cầu xây dựng pháp luật gia tăng Tuy nhiên, với việc Nghị viện không hoạt động toàn thời gian và phải xử lý nhiều vấn đề quan trọng, thời gian cho hoạt động lập pháp bị hạn chế, có thể ảnh hưởng đến chất lượng của các quy phạm pháp luật Nếu các quy định không phù hợp với thực tiễn xã hội, sẽ gây ra rủi ro cho cấu trúc xã hội.
Ủy quyền lập pháp giúp các cơ quan lập pháp có cơ hội thảo luận sâu sắc về những vấn đề quan trọng, từ đó tiết kiệm thời gian hoạt động của Nghị viện một cách hiệu quả.
Ngày nay, pháp luật đang đối mặt với yêu cầu ngày càng cao về tính kỹ thuật, chi tiết và toàn diện, đặc biệt trong lĩnh vực phát triển kinh tế Quá trình công nghiệp hóa đã dẫn đến sự xuất hiện của nhiều ngành công nghiệp hoàn chỉnh như thực phẩm, hóa chất, cao su, khai khoáng, năng lượng, thuốc lá, và rượu - bia Sự hình thành và phát triển các ngành công nghiệp này không chỉ là điều tất yếu mà còn được khuyến khích bởi mọi quốc gia Mặc dù chúng mang lại nhiều tác động tích cực cho nền kinh tế, nhưng cũng tiềm ẩn những ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân.
Nhà nước hiện đại cần điều chỉnh toàn diện các ngành công nghiệp, từ quy trình sản xuất, tiêu chuẩn chất lượng sản phẩm đến tác động môi trường và bảo vệ sức khỏe người lao động Các ngành công nghiệp có nguy cơ cao như thuốc lá, hóa chất, rượu, bia đòi hỏi sự điều chỉnh chặt chẽ hơn Mục tiêu của sự điều chỉnh này là phát huy tác dụng tích cực của ngành công nghiệp trong phát triển kinh tế đồng thời đảm bảo an toàn cho cộng đồng Pháp luật trong lĩnh vực công nghiệp ngày càng mang tính kỹ thuật và chi tiết, thường xuyên thay đổi để đáp ứng yêu cầu thực tiễn Việc trao quyền lập pháp cho chính phủ và các cơ quan chức năng giúp xây dựng các quy định pháp lý chính xác và chuyên sâu hơn, phù hợp với từng quan hệ xã hội cụ thể Hơn nữa, do các nghị viên không phải lúc nào cũng có đủ kiến thức toàn diện, việc ủy quyền lập pháp cho các chuyên gia trong lĩnh vực giúp áp dụng nguyên tắc và kiến thức cần thiết vào quá trình lập pháp.
Trong hoạt động của nhà nước hiện đại, các tình huống bất ngờ như thiên tai, địch họa, hay trừng phạt kinh tế thường xảy ra, đòi hỏi phản ứng kịp thời Những sự kiện này có thể gây ra tình trạng khẩn cấp hoặc ảnh hưởng nghiêm trọng đến sản xuất trong nước Để ứng phó, nhà nước cần có hành động lập pháp khẩn cấp, như thiết lập chế độ quản lý chặt chẽ hơn hoặc điều chỉnh thuế Ủy quyền lập pháp cho phép ban hành văn bản pháp luật nhanh chóng hơn so với quy trình thông thường, giúp giảm thiểu thời gian cần thiết để thông qua các dự luật, từ đó đáp ứng nhanh chóng trước các tình huống khẩn cấp.
Đặc thù văn hóa, phong tục tập quán và điều kiện thổ nhưỡng của từng địa phương dẫn đến sự hình thành các quan hệ xã hội và nhu cầu pháp luật riêng biệt Quốc hội và Nghị viện không phải lúc nào cũng nắm bắt được nhu cầu của người dân địa phương, trong khi việc điều chỉnh pháp luật phù hợp với thực tiễn đòi hỏi sự hiểu biết sâu sắc về địa phương từ các cơ quan và cá nhân hoạt động ở cấp cơ sở Mỗi quốc gia có nhiều vùng miền khác nhau, do đó, cơ quan lập pháp quốc gia không thể ban hành tất cả văn bản pháp luật phù hợp với mọi điều kiện đặc thù của từng địa phương Các yếu tố vùng miền có tác động sâu sắc đến công tác xây dựng pháp luật trong nhà nước hiện đại, trong khi các cơ quan lập pháp trước đây không phải đối mặt với khối lượng pháp luật lớn và phức tạp như ngày nay.
Nhu cầu quản trị và xây dựng pháp luật trong xã hội hiện nay không quá lớn, điều này được thể hiện qua việc cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của cơ quan lập pháp quốc gia vẫn giữ nguyên sau hơn 300 năm Các cơ quan này bao gồm hàng trăm đại biểu được bầu ra từ nhân dân, hoạt động theo chế độ hội nghị và biểu quyết theo đa số Mặc dù được hỗ trợ bởi khoa học và công nghệ hiện đại, nhưng các cơ quan lập pháp vẫn thiếu nguồn lực cần thiết để xây dựng toàn bộ hệ thống pháp luật của quốc gia, do không đủ thời gian cho các đại biểu thảo luận chi tiết trước khi biểu quyết.
28 Lord Chorley (1946), “Law-making in Whitehall”, Modern Law Review, Vol 9, Số 01, tr.26
QPPL có độ phức tạp và tính kỹ thuật cao, đòi hỏi cơ quan lập pháp quốc gia phải ủy quyền cho các cơ quan khác có khả năng làm việc thường xuyên hơn Những cơ quan này cần có hiểu biết chuyên sâu và nguồn lực sẵn sàng để cùng nhau xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng nhu cầu lập pháp của thực tiễn hiện đại.
Việc thiếu cơ sở thực tế và khả năng thử nghiệm là một thách thức trong quy trình lập pháp, nhưng ủy quyền lập pháp cho phép nhà điều hành tiến hành thử nghiệm Phương pháp này giúp các nhà lập pháp đánh giá tính hợp lý của các quy phạm, từ đó những quy định có kết quả tích cực có thể được xem xét để luật hóa Ngược lại, các quy phạm có khuyết điểm có thể được điều chỉnh hoặc bãi bỏ nhanh chóng Ví dụ, thử nghiệm trong giao thông đường bộ có thể dẫn đến những thay đổi cần thiết trong quá trình áp dụng Luật pháp được ủy quyền có thể được sửa đổi hoặc thu hồi dễ dàng, điều này rất quan trọng vì luật pháp hiện nay cần phải hoàn thiện liên tục để đáp ứng các nhu cầu mới trong nhiều lĩnh vực như y tế và phúc lợi Do đó, ủy quyền lập pháp tạo ra một cơ chế linh hoạt và kịp thời để điều chỉnh các quan hệ xã hội, đồng thời tạo nguồn luật tham khảo cho tương lai.
Phạm vi ủy quyền lập pháp
Phạm vi ủy quyền lập pháp là yếu tố quan trọng trong nghiên cứu ủy quyền lập pháp, xác định giới hạn và nội dung của ủy quyền này Nguyên tắc cơ bản là ủy quyền lập pháp chỉ nên phục vụ chức năng lập pháp, nhằm bổ sung và làm rõ các văn bản quy phạm pháp luật, tránh việc lấn át quyền lực của cơ quan lập pháp Việc giảm sút vai trò của cơ quan lập pháp có thể dẫn đến sự mất chính danh của pháp luật, đi ngược lại nguyên tắc pháp quyền và tạo điều kiện cho sự độc tài Lịch sử đã chỉ ra rằng việc ủy quyền quá mức cho cơ quan hành pháp có thể dẫn đến chế độ độc tài, như trường hợp của Đức giai đoạn 1930 - 1940, khi Nghị viện thông qua luật cho phép Adolf Hitler ban hành luật mà không cần sự phê duyệt của Nghị viện, tạo cơ sở cho chế độ độc tài hợp pháp.
Anh, Hoa Kỳ và Đức là những quốc gia nổi bật trong lịch sử ủy quyền lập pháp Nghiên cứu về các nước này giúp làm rõ các khía cạnh lý luận của ủy quyền lập pháp, đặc biệt là phạm vi và nội dung của ủy quyền.
Anh là một quốc gia có hệ thống quân chủ lập hiến, trong đó Nghị viện giữ vai trò là cơ quan lập pháp tối cao Không có Hiến pháp thành văn tại Anh, và cũng không có quy phạm nào quy định về phạm vi ủy quyền lập pháp Đạo luật Công cụ pháp quy năm 1946 chỉ quy định các tiêu chuẩn thủ tục ban hành văn bản quy phạm, do đó, về mặt pháp lý, không có rào cản nào giới hạn quyền lực lập pháp của Nghị viện.
Ủy quyền lập pháp ở quốc gia này có những giới hạn nhất định, thường được áp dụng khi Nghị viện không thể giải quyết các vấn đề cụ thể, kỹ thuật hoặc quy trình thi hành luật Các đạo luật ủy quyền lập pháp cần quy định rõ ràng về phạm vi ủy quyền để đảm bảo Nghị viện, cơ quan hành chính và các chủ thể khác có thể hiểu một cách thống nhất Nội dung quy định về phạm vi cũng cần cụ thể để làm căn cứ pháp lý trước tòa trong trường hợp xảy ra tranh chấp.
Đạo luật ủy quyền cho phép Nghị viện có thể tạo ra những ngoại lệ, trong đó Nghị viện có quyền ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các chính sách quan trọng, xác định thuế suất, và quy định các điều khoản liên quan.
29 Cũn được là Đạo luật Cho quyền (Ermọchtigungsgesetz).
Henry VIII 30 hay quy định theo cách thức chung chung mà có thể loại trừ sự kiểm soát của Tòa án đối với văn bản pháp quy Năm 1947, Nghị viện Anh ban hành Đạo luật cung cấp hàng hóa và dịch vụ (Supplies and services Act) cho phép Bộ trưởng Thương mại Anh ban hành, sửa đổi, bổ sung bất kỳ quy định nào với nội dung bảo đảm nguồn cung, kiểm soát sản xuất, phân phối, sử dụng, tiêu thụ hàng hóa, dịch vụ trên toàn lãnh thổ, miễn là các quy định đó đảm bảo một số mục đích theo quy định tại Điều 3 Đạo luật này Đạo luật thuế nhập khẩu (Import Duties Act) năm 1958 có nội dung ủy quyền cho Bộ Tài chính (Treasury) quy định các loại hàng hóa phải chịu thuế và mức thuế tương ứng, trong đó những quy định có nội dung áp thuế mới hoặc tăng mức thuế sẽ phải được sự chấp thuận của Nghị viện trước khi ban hành hay Đạo luật tài chính (Finance Act) năm 1972 cho phép Bộ Tài chính quy định hoặc điều chỉnh thuế giá trị gia tăng (VAT) với sự chấp thuận của Nghị viện Thậm chí, Đạo luật Cộng đồng châu Âu (Europen Communities Act) năm 1972 còn cho phép các cơ quan hành chính ban hành những quy định có thể dẫn tới sửa đổi các đạo luật nếu như các quy định đó nhằm thực hiện nghĩa vụ bắt buộc của Anh trong khuôn khổ Liên minh châu Âu Đạo luật này đã ủy quyền cho cơ quan hành chính thẩm quyền không giới hạn trong việc sửa đổi các đạo luật của Nghị viện.
Trong tình trạng khẩn cấp, cơ quan hành pháp của Anh được ủy quyền lập pháp rộng rãi, có thể hạn chế quyền cơ bản của công dân và ban hành, sửa đổi chính sách cũng như luật dưới dạng văn bản Tình trạng khẩn cấp có thể xảy ra trong thời chiến và thời bình, với thời bình thường gặp khi có sự kiện bất ngờ như thiên tai hoặc đình công, dẫn đến thiếu hụt các nguồn cung thiết yếu như thực phẩm, nước, khí đốt và giao thông Khi xảy ra tình trạng này, nhà Vua sẽ ban hành Lệnh công bố tình trạng khẩn cấp theo sự cố vấn của Viện cơ mật, từ đó các cơ quan hành pháp nhận được ủy quyền lập pháp cần thiết để kiểm soát tình hình.
Tại Hoa Kỳ, Tòa án tối cao Liên bang có cái nhìn cởi mở về ủy quyền lập pháp, nhưng đồng thời cũng đặt ra những giới hạn cho phạm vi này.
30 Điều khoản Henry VIII cho phép thay đổi, hủy bỏ hoặc bổ sung văn bản luật, lần đầu tiên được đề cập trong Luật Cống ngầm (Statute of Sewers) năm 1531 Điều khoản này cho phép Ủy ban cao cấp về Cống ngầm ban hành quy định có hiệu lực tương đương với luật Tiếp theo, Luật Tuyên bố (Statute of Proclamations) năm 1539 cũng có điều khoản cho phép Nhà vua ban hành tuyên bố có giá trị ngang luật Những điều khoản này được hình thành dưới triều đại của vua Henry VIII, từ đó tạo ra thuật ngữ này.
Vào năm 1980, Tòa án tối cao Liên bang đã khẳng định rằng Nghị viện có trách nhiệm thiết lập chính sách và chuẩn mực chung, từ đó định hình pháp luật để các cơ quan hành chính có thể áp dụng vào các trường hợp cụ thể Một đạo luật ủy quyền không cần quy định chi tiết nội dung, mà chỉ cần đưa ra các chính sách và chuẩn mực chung làm cơ sở cho việc xem xét tính hợp pháp của văn bản pháp quy Mục tiêu của việc này là đảm bảo rằng những vấn đề quan trọng trong chính sách xã hội phải do Nghị viện quyết định, trong khi các cơ quan hành chính được phép xử lý các vấn đề cụ thể và lấp đầy những khoảng trống trong đạo luật mẹ.
Kỳ không quy định rõ ràng về ranh giới trong đạo luật mẹ và văn bản pháp quy, nhưng nhấn mạnh tiêu chuẩn “nguyên tắc có thể hiểu được” (Intelligible principle) để hướng dẫn thực hiện ủy quyền và làm cơ sở cho Tòa án xem xét tính hợp pháp của việc lập pháp ủy quyền Tiêu chuẩn này được John Marshall đặt ra, yêu cầu Nghị viện phải cung cấp một “điều khoản chung” để các cơ quan có thể “điền vào các chi tiết” Nghị viện không thể trao quyền tự do cho cơ quan bên ngoài để làm luật, nhưng có thể cho phép họ giải thích và làm rõ các chi tiết của luật đã ban hành, tạo ra một “nguyên tắc dễ hiểu” cho các cơ quan thực thi.
Nguyên tắc dễ hiểu đề cập đến các tiêu chuẩn liên quan đến lợi ích công cộng, sự thuận tiện và tính công bằng Với tính chủ quan của nó, nguyên tắc này trao quyền cho các cơ quan có thẩm quyền một phạm vi lớn trong việc áp dụng và thực hiện các quyết định.
Thực tiễn ủy quyền lập pháp của Hoa Kỳ không xác định rõ việc sửa đổi đạo luật trong văn bản pháp quy Dựa trên nguyên tắc tam quyền phân lập, cả cơ quan hành pháp và tư pháp không chịu trách nhiệm trước Nghị viện, khiến khả năng Nghị viện ủy quyền cho các cơ quan này sửa đổi đạo luật trở nên khó khăn Trong khi đó, tại Đức, ủy quyền lập pháp chủ yếu nhằm hỗ trợ thực thi và triển khai các đạo luật.
31 Industrial Union Department v American Petroleum Institute, 448 U.S 607, 675 (1980).
Luật vào cuộc sống không chỉ chịu sự điều chỉnh của văn bản pháp quy mà còn cần có đạo luật làm cơ sở Việc Nghị viện ủy quyền cho cơ quan hành pháp ban hành văn bản sửa đổi nội dung đạo luật đã được Tòa án Hiến pháp liên bang chấp nhận, cho thấy sự kiểm soát của Nghị viện lên văn bản pháp quy là cần thiết Ủy quyền lập pháp ở Đức được quy định có giới hạn, với những lĩnh vực quan trọng phải thuộc thẩm quyền của Nghị viện Tòa án Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức khẳng định rằng những vấn đề cốt lõi không được ủy quyền cho chủ thể khác, đảm bảo Nghị viện phải quy định bằng luật của mình.
Nhóm thứ nhất bao gồm các vấn đề quan trọng được quy định trong Hiến pháp và thuộc thẩm quyền lập pháp của Nghị viện, như việc chuyển giao một số thẩm quyền quốc gia cho các định chế quốc tế, các vấn đề liên quan đến ngân sách, và việc ban hành luật nhằm sửa đổi, bổ sung Hiến pháp.
Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp
1.4.1 Chủ thể của ủy quyền lập pháp
Ủy quyền lập pháp là mối quan hệ ủy quyền giữa hai chủ thể: cơ quan lập pháp quốc gia là chủ thể ủy quyền, trong khi chủ thể nhận ủy quyền có thể khác nhau tùy thuộc vào đặc điểm của từng quốc gia.
Tại Anh, Nghị viện có quyền ủy quyền lập pháp cho bất kỳ tổ chức nào, cả bên trong và bên ngoài bộ máy nhà nước, miễn là điều đó phù hợp với việc thực thi các đạo luật mà Nghị viện ban hành Đạo luật Công cụ pháp quy năm cho phép sự linh hoạt này trong quản lý và thực thi pháp luật.
Năm 1946, quy định hai loại chủ thể trong hệ thống hành pháp có quyền nhận ủy quyền lập pháp từ Nghị viện, bao gồm nhà Vua với sự cố vấn của Hội đồng cơ mật và Bộ trưởng thành viên Chính phủ Quy định này nhằm kiểm soát hoạt động ban hành văn bản pháp quy của các cơ quan trong hệ thống hành pháp, tập trung vào những chủ thể chủ yếu nhận ủy quyền lập pháp.
Từ năm 1873, Nghị viện đã ban hành Đạo luật hệ thống Tòa án, cho phép các Thẩm phán ban hành quy tắc tố tụng, thực hiện hoạt động lập pháp ủy quyền Chính quyền địa phương, thông qua các Hội đồng địa phương, cũng được ủy quyền lập pháp theo Đạo luật chính quyền địa phương năm 1972 và các đạo luật cụ thể khác Ví dụ, Đạo luật Hội đồng thành phố Leeds năm 2013 đã trao quyền cho Hội đồng thành phố Leeds trong việc quản lý buôn bán trên đường phố Ngoài ra, các cơ quan độc lập có thể được thành lập để thực hiện lập pháp ủy quyền theo các đạo luật cụ thể, như Đạo luật Humber Bridge Act 1959 (sửa đổi, bổ sung năm).
Năm 2013, Ban quản lý cầu Humber tại East Yorkshire được thành lập với nhiệm vụ quản lý và điều hành cầu Cơ quan này có quyền lực toàn diện để ban hành các quy định liên quan đến việc quản lý cầu, bao gồm việc thiết lập lệ phí qua cầu và quy định các hình phạt đối với hành vi xâm phạm cầu.
Ngoài ra tại quốc gia này, hiện tượng các cơ quan đã nhận ủy quyền lập pháp
Theo quy định của Luật này và các Luật được ban hành sau đó, quyền ban hành, xác nhận hoặc phê duyệt các quyết định, quy tắc, quy định hoặc các văn bản pháp lý khác được giao cho Quốc vương trong Hội đồng hoặc bất kỳ Bộ trưởng nào Việc ủy quyền từ Nghị viện cho các cơ quan khác (sub-delegation) diễn ra phổ biến, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông đường bộ, cho phép cơ quan nhận ủy quyền ủy quyền tiếp cho các cơ quan quản lý địa phương ban hành các văn bản quy phạm dựa trên đặc thù của địa phương Trong một lĩnh vực được điều chỉnh bởi pháp luật, có thể tồn tại nhiều tầng pháp luật, bao gồm luật của Nghị viện, văn bản quy phạm theo ủy quyền lập pháp và văn bản quy phạm theo ủy quyền tiếp Thực tiễn này tạo ra những bất cập trong hệ thống pháp luật Anh, ảnh hưởng đến tính minh bạch và khả năng tiếp cận của người dân đối với hệ thống pháp luật.
Trong giai đoạn đầu giành độc lập, Nghị viện Hoa Kỳ đã ủy quyền cho Tòa án thiết lập các quy tắc tố tụng, và điều này vẫn tiếp diễn cho đến ngày nay Tuy nhiên, các cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể chính nhận ủy quyền lập pháp ở Hoa Kỳ, dẫn đến những vấn đề phức tạp liên quan đến ủy quyền này chủ yếu tập trung vào nhóm các cơ quan này.
Cơ quan hành chính nhà nước ở Hoa Kỳ khác biệt với Anh vì không chịu trách nhiệm trực tiếp trước Nghị viện Chúng thường được thành lập bởi Nghị viện, và Tổng thống, với sự phê chuẩn của Thượng Nghị viện, có quyền bổ nhiệm nhưng không bãi nhiệm nhân sự Điều này tạo ra sự độc lập và khách quan cho các cơ quan hành chính, giúp chúng nằm ngoài quy trình chính trị Do đó, các cơ quan này nhận được sự tin tưởng nhất định để đảm nhận một phạm vi ủy quyền lập pháp rộng rãi.
Vấn đề ủy quyền tiếp tại Hoa Kỳ thường ít được đề cập giữa cơ quan nhận ủy quyền lập pháp và các cơ quan bên ngoài, do người nhận ủy quyền từ Nghị viện phải trực tiếp thực hiện nhiệm vụ Việc chuyển giao cho cơ quan ngoài cấu trúc sẽ dẫn đến vấn đề trách nhiệm, vì không có sự liên kết giữa các cơ quan này Trong khi đó, theo Hiến pháp Đức năm 1949, có hai nhóm chủ thể nhận ủy quyền lập pháp từ Nghị viện: nhóm thứ nhất là các cơ quan trong hệ thống hành pháp như Chính phủ và các Bộ trưởng, nhóm này chịu sự kiểm soát chặt chẽ nhất; nhóm thứ hai là các tổ chức tự quản, bao gồm chính quyền tự quản địa phương và các hiệp hội nghề nghiệp như hiệp hội bác sĩ hay ngân hàng.
Cộng hòa Liên bang Đức quy định rằng chỉ những chủ thể được chỉ định nhận ủy quyền lập pháp mới có quyền thực hiện hoạt động lập pháp theo sự ủy quyền Những cá nhân không được ủy quyền không được phép tham gia vào hoạt động này Do đó, việc ủy quyền tiếp theo được quy định chặt chẽ bởi Hiến pháp 36, nhằm đảm bảo sự kiểm soát tối đa từ Nghị viện Để thực hiện ủy quyền tiếp, cần phải đáp ứng hai điều kiện nhất định.
Việc ủy quyền tiếp cần được quy định trong đạo luật mẹ, tuy nhiên, không nhất thiết phải có điều khoản cụ thể cho phép ủy quyền tiếp hay xác định phạm vi của nó, chỉ cần có đề cập đến việc cho phép ủy quyền tiếp là đủ.
Nội dung và thủ tục ủy quyền tiếp phải được quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do cơ quan nhận ủy quyền lần thứ nhất ban hành, dựa trên đạo luật mẹ Phạm vi ủy quyền tiếp có thể bao gồm toàn bộ hoặc một phần thẩm quyền lập pháp đã được ủy quyền Nếu ủy quyền chỉ một phần, VBQPPL cần nêu rõ nội dung, mục đích và phạm vi ủy quyền tiếp Ngược lại, nếu là ủy quyền toàn bộ, không cần tuân thủ yêu cầu này.
Theo khoản 1 Điều 80 Hiến pháp năm 1949, Chính phủ Liên bang, Bộ trưởng Bộ Liên bang hoặc chính quyền các Bang có quyền được ủy quyền bởi một đạo luật để ban hành các văn bản hướng dẫn luật.
Theo Điều 28 Hiến pháp năm 1949 của Đức, các chính quyền tự quản được ủy quyền lập pháp từ Nghị viện, đảm bảo quyền tự quản lý tất cả các hoạt động trong cộng đồng địa phương trong phạm vi pháp luật quy định.
Theo Khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp năm 1949, nếu luật quy định rằng thẩm quyền có thể được ủy quyền tiếp tục, thì việc ủy quyền tiếp theo sẽ phải tuân theo các văn kiện hướng dẫn luật.
Kiểm soát ủy quyền lập pháp
Ủy quyền lập pháp là hoạt động có tác động đến xã hội, nhưng thường được thực hiện bởi các chủ thể không phải Nghị viện, dẫn đến nguy cơ lạm quyền và vi phạm Hiến pháp Sự đa dạng trong chủ thể và phạm vi ủy quyền có thể tạo ra các văn bản pháp quy không phù hợp với thực tiễn Do đó, việc kiểm soát ủy quyền lập pháp là rất quan trọng để đảm bảo tính hợp pháp và đúng đắn của các hoạt động này Đối tượng kiểm soát bao gồm tính hợp hiến và hợp pháp của cả hoạt động ủy quyền từ cơ quan lập pháp quốc gia và hoạt động lập pháp của cơ quan nhận ủy quyền, bao quát các vấn đề về phạm vi, chủ thể và hình thức của hai hoạt động này.
Có hai nhóm kiểm soát chính: kiểm soát bên ngoài, thực hiện bởi xã hội đối với quyền lực nhà nước, và kiểm soát bên trong, diễn ra trong hệ thống các cơ quan trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước.
Kiểm soát bên ngoài được thực hiện bởi nhân dân và các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội thông qua quyền kiểm soát ủy quyền lập pháp, bao gồm trưng cầu dân ý, thảo luận và sửa đổi Hiến pháp, bầu cử, bãi nhiệm, và chất vấn Nghị viên Các phương tiện thông tin đại chúng đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp thông tin và tạo dư luận phản biện xã hội, từ đó nâng cao dân trí và thực hiện quyền kiểm soát quyền lực nhà nước Đảng cầm quyền thực hiện kiểm soát thông qua việc hoạch định chiến lược phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa, cũng như tuyển dụng và đào tạo thành viên cho các vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước Các tổ chức chính trị xã hội cũng tham gia vào việc kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cách giới thiệu cá nhân phù hợp vào các cơ quan quyền lực và giám sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước.
Kiểm soát bên trong đối với ủy quyền lập pháp được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước như cơ quan lập pháp quốc gia, cơ quan nhận ủy quyền và tòa án Các phương thức kiểm soát bao gồm: tự kiểm soát, kiểm soát thông qua Nghị viện và kiểm soát thông qua Tòa án Đây là nội dung chính mà tác giả nghiên cứu về kiểm soát ủy quyền lập pháp.
Ủy quyền lập pháp tại Anh yêu cầu một cơ chế kiểm soát hiệu quả và kịp thời, được thực hiện thông qua cơ chế tự kiểm soát Cơ chế này yêu cầu các chủ thể trong quan hệ ủy quyền lập pháp tuân thủ các quy định pháp lý trong quá trình thực hiện Đạo luật Xuất bản các quy tắc năm 1893 đã đặt nền tảng cho việc kiểm soát ủy quyền lập pháp bằng cách yêu cầu công bố nội dung văn bản trước và sau khi ban hành Hiện nay, Đạo luật Công cụ pháp quy năm 1946 quy định rằng ngay sau khi ban hành, văn bản pháp quy phải được gửi cho nhà in của Hoàng gia, đánh số và bán rộng rãi Trách nhiệm này thuộc về cơ quan ban hành văn bản, và quy định này áp dụng bắt buộc cho tất cả các loại văn bản pháp quy do các cơ quan hành chính nhà nước phát hành.
Trong quá trình soạn thảo văn bản pháp quy, các cơ quan dự thảo cần tham vấn ý kiến từ các tổ chức chuyên môn đại diện trong lĩnh vực liên quan, như Ủy ban hoặc Hội đồng Ví dụ, mỗi văn bản pháp quy theo Đạo luật Bảo hiểm xã hội đều phải lấy ý kiến từ Ủy ban Tư vấn bảo hiểm xã hội Việc này không chỉ nâng cao tính chuyên môn cho văn bản mà còn tạo điều kiện để Nghị viện xem xét tính hợp pháp và hợp lý khi cần thiết Tuy nhiên, pháp luật Anh không yêu cầu bắt buộc các cơ quan dự thảo thực hiện báo cáo đánh giá tác động quy phạm trong quá trình này.
Ở Mỹ, cơ chế tự kiểm soát ủy quyền lập pháp tập trung vào việc quản lý quá trình soạn thảo và ban hành văn bản pháp quy của các cơ quan hành chính Cơ chế này được quy định chi tiết trong Đạo luật Thủ tục hành chính và các án lệ, nhằm đảm bảo rằng quy trình xây dựng văn bản pháp quy diễn ra công bằng và hợp lý Do đó, các yêu cầu và tiêu chí tự kiểm soát ủy quyền lập pháp tại Hoa Kỳ chú trọng vào việc minh bạch hóa quy trình và thủ tục cụ thể trong việc soạn thảo văn bản pháp quy.
Đạo luật yêu cầu minh bạch hóa thông tin liên quan đến quá trình dự thảo văn bản pháp quy, cụ thể qua các Điều 552b, nhằm đảm bảo sự công khai và trách nhiệm trong quản lý thông tin.
Cơ quan soạn thảo cần công bố thông tin về dự thảo văn bản pháp quy trên Công báo chính thức của Chính phủ, bao gồm thời gian, địa điểm, loại thủ tục, căn cứ pháp lý và mô tả nội dung dự thảo Đồng thời, họ phải tạo điều kiện cho mọi người tham gia vào quá trình soạn thảo bằng cách gửi ý kiến hoặc thông tin Các văn bản pháp quy có hiệu lực sau ít nhất 30 ngày kể từ ngày công bố, và cơ quan soạn thảo phải đảm bảo quyền khiếu nại đối với việc ban hành hoặc sửa đổi văn bản Ngoài ra, các yêu cầu từ án lệ của Tòa án Hoa Kỳ yêu cầu thông báo về dự án văn bản phải rõ ràng, đầy đủ thông tin và giải trình cơ sở lựa chọn chính sách cho từng vấn đề lớn.
Trong quy trình dự thảo văn bản pháp quy, có ba loại thủ tục chính được áp dụng: thủ tục không chính thức, thủ tục chính thức và thủ tục đàm phán Việc lựa chọn thủ tục phù hợp sẽ được Nghị viện quyết định và được ghi nhận trong đạo luật mẹ tương ứng.
Thủ tục không chính thức yêu cầu các cơ quan hành chính nhà nước thông báo công khai và tạo điều kiện cho các bên liên quan góp ý vào dự thảo văn bản pháp quy Sau khi tiếp nhận ý kiến, cơ quan soạn thảo phải nghiên cứu và tích hợp những góp ý quan trọng vào hồ sơ lập quy Hồ sơ này cần có đầy đủ giải trình về cơ sở và mục đích của văn bản, đồng thời phải được công bố rộng rãi Đây là thủ tục phổ biến nhất được Nghị viện quy định cho quy trình ban hành văn bản pháp quy.
Thủ tục chính thức có yêu cầu nghiêm ngặt hơn thủ tục không chính thức, với yêu cầu cơ bản là soạn thảo dựa trên các phiên điều trần Cơ quan soạn thảo phải tổ chức các phiên điều trần đầy đủ các bên tham gia, và các bên này cần được thông báo đầy đủ thông tin, có quyền nộp chứng cứ, tài liệu nghiên cứu và lập luận Phiên điều trần phải diễn ra như một phiên tố tụng, với toàn bộ ý kiến và chứng cứ của các bên được lưu trữ bằng văn bản Do tính chất phức tạp, thủ tục chính thức thường chỉ áp dụng cho các lĩnh vực có tác động lớn tới lợi ích cộng đồng, như vấn đề được điều chỉnh bởi Đạo luật Thức ăn, thuốc và mỹ phẩm năm 1938.
Thủ tục đàm phán nhằm điều chỉnh nội dung văn bản cho phù hợp với thực tiễn và lợi ích của đối tượng, thông qua việc tạo diễn đàn trao đổi giữa cơ quan quản lý và đại diện xã hội Các cơ quan soạn thảo cần thành lập ủy ban với đầy đủ đại diện từ các tổ chức xã hội để đảm bảo phản ánh đúng các nhóm lợi ích Qua cơ chế này, các bên có thể thương thảo để tìm ra phương án tối ưu cho dự thảo, đồng thời khắc phục nhược điểm của thủ tục chính thức về thời gian và nguồn lực Tuy nhiên, thủ tục này có thể gặp khó khăn nếu có mâu thuẫn không thể giải quyết giữa các nhóm lợi ích trong xã hội.
Năm 1982, Tổng thống Ronald Reagan đã ban hành lệnh hành chính yêu cầu các cơ quan soạn thảo phải thực hiện báo cáo đánh giá tác động đối với các dự thảo văn bản pháp quy "lớn" Báo cáo này phải phân tích chi phí và lợi ích của văn bản cho xã hội, đồng thời đưa ra các phương án lựa chọn Nếu phương án được chọn không phải là tối ưu về chi phí, cơ quan soạn thảo cần giải trình lý do Các cơ quan phải nộp báo cáo đánh giá tác động sơ bộ cùng với dự thảo cho Giám đốc văn phòng quản lý và ngân sách Nhà nước.
Trắng 41 để xem xét trước khi toàn bộ hồ sơ được công bố Sau khi thu thập ý kiến của công chúng, bản cuối cùng của báo cáo đánh giá tác động của quy phạm cùng dự thảo của văn bản phải nộp lại cho Giám đốc Văn phòng quản lý và ngân sách Nhà Trắng trước khi được ban hành Tuy nhiên, cơ chế đánh giá tác động của quy phạm này chỉ là yêu cầu mang tính nội bộ trong nhánh hành pháp, không thể viện dẫn nó trước tòa án để được bảo vệ.
THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
2.1.1 Thực trạng phạm vi ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
Phạm vi ủy quyền đóng vai trò quan trọng trong việc xác định giới hạn của ủy quyền lập pháp và là cơ sở cho việc ban hành văn bản quy phạm Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, không có quy định rõ ràng về phạm vi ủy quyền, khiến việc xác định các vấn đề được ủy quyền trở nên khó khăn Do đó, cần áp dụng phương pháp tương tự như nghiên cứu phạm vi ủy quyền tại Cộng hòa Liên Bang Đức, tức là xác định những vấn đề không được phép ủy quyền lập pháp và những vấn đề bắt buộc phải được Quốc hội quy định bằng luật.
Tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới và phát triển Bản Hiến pháp gồm 11 chương, 120 điều, với nhiều điểm mới về nội dung và kỹ thuật lập hiến, thể hiện bản chất dân chủ và tiến bộ của Nhà nước Nó nhấn mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do Nhân dân lãnh đạo, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân Ngoài ra, Hiến pháp quy định đầy đủ về kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, môi trường và tổ chức bộ máy nhà nước, đồng thời xác định quy trình sửa đổi Hiến pháp với 33 nội dung phải “do luật định” hoặc “theo quy định của luật”.
Các vấn đề về quyền cơ bản của con người và công dân được quy định trong Hiến pháp 2013, trong đó quyền con người chỉ có thể bị hạn chế theo luật vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự xã hội, đạo đức xã hội và sức khỏe cộng đồng Việc bắt giữ người phải có quyết định của Tòa án hoặc Viện kiểm sát, trừ trường hợp phạm tội quả tang, và quyền bầu cử của công dân được quy định rõ ràng Quyền suy đoán vô tội cũng được bảo vệ cho đến khi có bản án kết tội Mặc dù quyền con người mang tính tự nhiên và không ai ban phát, nhưng không phải mọi quyền đều tuyệt đối và cần phải cân nhắc lợi ích của cộng đồng Quyền con người không thể bị xâm phạm một cách tùy tiện và chỉ có thể bị hạn chế bởi luật do đại diện của nhân dân ban hành, đồng thời Quốc hội không được ủy quyền cho bất kỳ chủ thể nào khác để tránh những quy định thiếu ổn định.
Thứ hai, các vấn đề liên quan đến việc thu hồi, trưng dụng đất của cá nhân, tổ chức Khoản 3, 4 Điều 54 Hiến pháp 2013 quy định:
Nhà nước có quyền thu hồi đất đang được tổ chức hoặc cá nhân sử dụng trong những trường hợp cần thiết theo quy định của pháp luật, nhằm phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh và phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Quy trình thu hồi đất cần đảm bảo tính công khai, minh bạch và phải được bồi thường theo quy định hiện hành.
4 Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai”. Đất đai là tài nguyên quý giá, tư liệu sản xuất đặc biệt và là thành phần quan trọng của môi trường sống, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Đây là nguồn tài nguyên có giới hạn về số lượng; có vị trí cố định trong không gian, không thể di chuyển được theo ý muốn của con người; là tư liệu sản xuất không gì thay thế được, đặc biệt đối với ngành nông nghiệp Với ý nghĩa quan trọng như vậy, việc thu hồi đất ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống, hoạt động sản xuất kinh doanh của cá nhân, tổ chức Nếu việc quy định và tổ chức thực hiện việc thu hồi không hợp lý sẽ dẫn đến xung đột lợi ích giữa cá nhân, tổ chức với nhà nước, gây bức xúc trong công chúng, bị các thế lực thù địch lợi dụng nhằm chia rẽ xã hội. Chính vì những tác động to lớn như vậy, việc thu hồi đất cần thiết phải được quy định bằng luật.
Vấn đề nghĩa vụ thuế và ngân sách nhà nước được quy định rõ ràng trong Hiến pháp 2013, với Điều 47 nêu rõ rằng mọi người có nghĩa vụ nộp thuế theo luật định Ngân sách nhà nước, bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, cần được dự toán và điều chỉnh theo luật Việc xác định nghĩa vụ thuế cũng phải được quy định bằng luật, vì nó có tác động lớn đến xã hội, như đã được chứng minh qua lịch sử Để đảm bảo tính minh bạch trong ngân sách, cần tránh sự tùy tiện từ các cơ quan hành pháp, vì việc trao quyền quy định và thực hiện ngân sách cho cùng một cơ quan có thể dẫn đến tham nhũng và thất thoát ngân sách.
Do đó, các vấn đề về nghĩa vụ thuế, ngân sách nhà nước phải được quy định bằng văn bản luật là phù hợp.
Vấn đề tổ chức hoạt động của các cơ quan hiến định như Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và chính quyền địa phương là rất quan trọng Theo Khoản 2 Điều 102 Hiến pháp 2013, Tòa án nhân dân bao gồm Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án khác theo quy định của pháp luật Điều 105 cũng quy định rõ về chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan này, đảm bảo sự hoạt động hiệu quả trong hệ thống tư pháp và quản lý nhà nước.
Hiến pháp 2013 quy định rằng nhiệm kỳ của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao sẽ theo nhiệm kỳ của Quốc hội Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của các Chánh án Tòa án khác sẽ được quy định bởi pháp luật.
2 Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước Chế độ báo cáo công tác của Chánh án các Tòa án khác do luật định.
3 Việc bổ nhiệm, phê chuẩn, miễn nhiệm, cách chức, nhiệm kỳ của Thẩm phán và việc bầu, nhiệm kỳ của Hội thẩm do luật định”.
Khoản 2 Điều 110: “2 Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.
Khoản 2 Điều 111: “2 Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.
Khoản 1 Điều 112: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”.
Khoản 2 Điều 113: “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”.
Khoản 3 Điều 117: “3 Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng bầu cử quốc gia và số lượng thành viên Hội đồng bầu cử quốc gia do luật định”.
Khoản 2, 3 Điều 118: “2 Tổng Kiểm toán nhà nước là người đứng đầu
Kiểm toán nhà nước, do Quốc hội bầu Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán nhà nước do luật định.
Tổng Kiểm toán nhà nước có trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán và công tác của mình trước Quốc hội Trong thời gian Quốc hội không họp, Tổng Kiểm toán sẽ báo cáo trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
3 Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Kiểm toán nhà nước do luật định”.
Chủ thể và hình thức ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
2.2.1 Thực trạng và đề xuất về chủ thể của ủy quyền lập pháp ở Việt Nam
Dưới góc nhìn ủy quyền lập pháp, mối quan hệ ủy quyền lập pháp ở Việt Nam tồn tại hai chủ thể:
Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân và là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao, thực hiện quyền lập hiến và lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát hoạt động của Nhà nước Quốc hội có quyền ban hành đạo luật, sửa đổi luật và ủy quyền lập pháp cho các chủ thể khác, nhưng việc ủy quyền này phải tuân thủ theo Hiến pháp Thông qua các luật hoặc bộ luật, Quốc hội trao quyền lập pháp một phần cho các chủ thể nhận ủy quyền để thực hiện công việc được giao.
Theo Hiến pháp năm 2013, Quốc hội có trách nhiệm tự mình ban hành các luật hoặc bộ luật cho những vấn đề quan trọng, không được phép ủy quyền lập pháp cho bất kỳ chủ thể nào khác để ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai, về bên nhận ủy quyền, thực tiễn xây dựng, ban hành VBQPPL tại
Việt Nam có nhiều chủ thể nhận ủy quyền như UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Tòa án, Viện kiểm sát và chính quyền địa phương Mặc dù Hiến pháp năm 2013 và Luật BHVBQPPL 2015 không quy định cụ thể về việc Quốc hội ủy quyền lập pháp cho các chủ thể này, nhưng điều này là cần thiết để bổ sung và cụ thể hóa các đạo luật Quốc hội không thể tự mình ban hành tất cả các đạo luật chi tiết, do đó, việc ủy quyền lập pháp cho cơ quan hành pháp giúp giảm gánh nặng cho Quốc hội và đảm bảo tính linh hoạt cho các cơ quan này, từ đó tạo ra các VBQPPL phù hợp với thực tế xã hội Dựa trên khái niệm ủy quyền lập pháp và các quy định của Luật BHVBQPPL 2015, có thể xác định ba nhóm chủ thể chính trong việc ủy quyền lập pháp.
UBTVQH, cơ quan thường trực của Quốc hội, giữ vai trò lãnh đạo trong lĩnh vực lập pháp giữa các kỳ họp Là bên nhận ủy quyền lập pháp lớn nhất, UBTVQH có quyền ban hành pháp lệnh để quy định các vấn đề được Quốc hội giao phó Khác với các chủ thể khác thường chỉ được ủy quyền để điều chỉnh một số quan hệ xã hội trong lĩnh vực cụ thể, UBTVQH được phép điều chỉnh nhiều nhóm quan hệ xã hội có cùng tính chất thuộc một lĩnh vực nhất định Ví dụ, Nghị quyết số 89/2015/QH13 ngày 09 tháng 6 năm 2015 đã điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cho nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII.
Năm 2015, Quốc hội đã ủy quyền cho UBTVQH ban hành Pháp lệnh Quản lý thị trường, theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016 Pháp lệnh này xác định vị trí, chức năng, tổ chức và hoạt động kiểm tra, thanh tra của lực lượng Quản lý thị trường, đồng thời quy định cơ chế phối hợp và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan Mặc dù phạm vi ủy quyền khá rộng, nhưng số lượng Pháp lệnh được ban hành vẫn rất hạn chế, cho thấy sự thận trọng của Quốc hội trong việc ủy quyền cho UBTVQH.
Nhóm thứ hai là Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Chính phủ đã ban hành nghị định nhằm quy định chi tiết các điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, và nghị quyết của UBTVQH Nghị định này cũng đề cập đến những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội và UBTVQH, nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh, nhằm đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế và quản lý xã hội.
Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ủy quyền lập pháp để quy định chi tiết các điều, khoản trong luật và nghị quyết của Quốc hội, với Chính phủ là cơ quan nhận ủy quyền nhiều nhất Theo Luật Đầu tư số 61/2020/QH14, Quốc hội đã ủy quyền cho Chính phủ 28 nội dung thông qua các điều khoản quy định chi tiết Chính phủ, với vai trò là cơ quan hành pháp cao nhất, có trách nhiệm thi hành luật và quản lý nhà nước trong mọi lĩnh vực, cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội cụ thể Việc ủy quyền lập pháp cho Chính phủ là cần thiết để đảm bảo phản ứng kịp thời với các diễn biến kinh tế, chính trị và xã hội, đồng thời thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.
Nhóm cuối cùng là Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam có sự tham gia của Hội đồng thẩm phán, Chánh án Tòa án Nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước và chính quyền địa phương trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) theo thẩm quyền Nhóm này quy định về một số vấn đề được giao trong luật, cụ thể là các Điều 18, 21, 22, 23, 26, khoản 1 Điều 27, Điều 28 và Điều 30 của Luật BHVBQPPL.
Số lượng các chủ thể nhận ủy quyền lập pháp rất lớn, chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước, đứng đầu là Chính phủ, nhưng cũng bao gồm nhiều chủ thể khác Mở rộng phạm vi ủy quyền này có thể giải quyết lý luận về nhu cầu và vai trò quản lý của Nhà nước trong một số lĩnh vực và vấn đề tự quản địa phương Tuy nhiên, sự tồn tại của nhiều chủ thể ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết dẫn đến thiếu đồng bộ và khó kiểm soát trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việc ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, và chính quyền địa phương có thể tác động tiêu cực đến tính thống nhất trong tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước, làm giảm vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập pháp Hơn nữa, hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết bởi các cơ quan được Quốc hội ủy quyền vẫn còn nhiều hạn chế Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu và đánh giá toàn diện về lý luận và thực tiễn liên quan đến ủy quyền quy định chi tiết luật và nghị quyết của Quốc hội.
Theo báo cáo của Bộ Tư pháp, trong năm 2020, các bộ, cơ quan và địa phương đã kiểm tra 14.276 văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), phát hiện 340 văn bản sai về nội dung và thẩm quyền, cùng 58 văn bản không phải VBQPPL nhưng chứa quy định pháp luật Bộ Tư pháp đã kiểm tra 5.161 văn bản, trong đó phát hiện 68 văn bản trái pháp luật, với 6 văn bản từ cơ quan cấp bộ và 62 từ chính quyền cấp tỉnh Số lượng văn bản trái pháp luật vẫn còn cao và việc khắc phục diễn ra chậm chạp Lý do chậm trễ trong xử lý văn bản trái luật chủ yếu do cơ quan ban hành thiếu quan tâm, dẫn đến thời gian xử lý kéo dài Việc ban hành VBQPPL trái pháp luật gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến kinh tế, xã hội, và mặc dù đã có nhiều thiệt hại cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhưng chưa có trường hợp nào bị xử lý trách nhiệm.
Theo Báo cáo số 78/BC-BTP của Bộ Tư pháp (2021), hiện nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định cụ thể về việc bồi thường thiệt hại do việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật gây ra Điều này dẫn đến việc thiếu cơ sở pháp lý để xem xét và xử lý các trường hợp liên quan.
Trong bối cảnh ủy quyền lập pháp, các chủ thể được ủy quyền có trách nhiệm ban hành văn bản quy phạm theo sự ủy quyền của Quốc hội Khi văn bản quy phạm vi phạm pháp luật và gây thiệt hại cho bên thứ ba, Quốc hội phải chịu trách nhiệm trước tiên và thực hiện việc khắc phục, bồi thường thiệt hại Sau đó, trách nhiệm của cá nhân hoặc cơ quan ban hành văn bản sẽ được xem xét, cùng với việc định lượng thiệt hại thực tế Nếu văn bản được ban hành vượt quá phạm vi ủy quyền, chủ thể ban hành sẽ hoàn toàn chịu trách nhiệm Tuy nhiên, việc thực hiện lý thuyết này gặp nhiều khó khăn do Quốc hội đã có nhiều trọng trách và số lượng văn bản sai phạm tương đối lớn Do đó, cần phải đảm bảo rằng chủ thể ban hành cũng phải chịu trách nhiệm và bồi thường thiệt hại cho các đối tượng bị ảnh hưởng Điều này không làm giảm trách nhiệm của Quốc hội, mà nhấn mạnh sự liên kết giữa quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể được ủy quyền, đồng thời Quốc hội cần thực hiện việc kiểm tra và giám sát các hoạt động lập pháp ủy quyền.
Việc xử lý trách nhiệm đối với cá nhân và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trái pháp luật hiện nay chưa được quy định rõ ràng Tuy nhiên, Điều 134 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ đã đề cập đến một số nội dung liên quan Theo đó, đối tượng chịu trách nhiệm bao gồm tập thể cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản, cá nhân người đứng đầu cơ quan, cùng với cán bộ, công chức tham gia trong quá trình soạn thảo, thẩm định và thông qua văn bản vi phạm pháp luật.
Theo Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, hình thức xử lý trách nhiệm pháp lý đối với cán bộ công chức bao gồm kỷ luật và truy cứu trách nhiệm hình sự trong trường hợp vi phạm nghiêm trọng trong soạn thảo, ban hành văn bản Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã lược bỏ hình thức truy cứu trách nhiệm hình sự, chỉ giữ lại quy định về kỷ luật Sự thay đổi này có thể do những điểm pháp lý chưa rõ ràng giữa pháp luật hình sự và Nghị định trước đó.
Theo điểm c khoản 2 Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, việc hướng dẫn trách nhiệm hình sự vẫn chưa rõ ràng Bộ luật hình sự quy định tại Điều 2 rằng chỉ những người phạm tội theo quy định mới phải chịu trách nhiệm hình sự Hiện tại, Bộ luật hình sự chưa có quy định cụ thể về tội soạn thảo hoặc ban hành văn bản trái pháp luật gây hậu quả nghiêm trọng Để áp dụng nhóm tội phạm về chức vụ, cần có quy định cụ thể từ cơ quan có thẩm quyền để làm cơ sở hướng dẫn.