Chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam

Chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam.

Luận văn Chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam

mở đầu

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng cơ bản là một lĩnh vực kinh tế tạo ra kết cấu hạ tầng có tác

động mạnh mẽ tới sản xuất và đời sống xã hội Chính vì thế, ngay từ khi bước vào thời kỳ quá độ lên CNXH, Đảng và Nhà nước ta đã rất quan tâm ưu tiên

về vốn, nhân lực cho đầu tư xây dựng cơ bản

Từ khi đổi mới đến nay, do tác động của chính sách kinh tế nhiều thành phần, nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản tăng lên rất nhanh Chẳng hạn, năm

1995 tổng nguồn vốn đầu tư trong cả nước là 72.447 tỷ đồng, năm 2005 đã tăng lên 335.000 tỷ đồng, gấp 4,6 lần so với 10 năm trước Trong những chủ thể tham gia đầu tư, thì nguồn vốn ngân sách nhà nước chiếm một tỷ trọng lớn nhất và thường ở mức trên dưới 50% tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội Đầu tư từ ngân sách nhà nước đã có tác động thu hút và kích thích đầu tư của các nguồn vốn khác Nhờ đó đã tạo ra được những công trình mới, năng lực nhiều ngành kinh tế, xã hội tăng lên đáng kể Đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước đã trực tiếp góp phần vào việc tổ chức lại sản xuất, đổi mới công nghệ làm thay đổi cơ cấu kinh tế ngành, cơ cấu kinh tế vùng lãnh thổ trên toàn bộ nền kinh tế quốc dân mà còn tạo lập kết cấu hạ tầng kỹ thuật, xã hội, thúc đẩy quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, chuyển dịch cơ cấu kinh tế quốc dân, thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế

Tuy nhiên, cơ cấu đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước chưa thật hợp lý, sử dụng vốn đầu tư chưa hiệu quả, quy hoạch và quản lý quy hoạch còn nhiều yếu kém, thiếu sự chỉ đạo và hướng dẫn thống nhất, đầu tư còn dàn trải Tình trạng lãng phí, thất thoát, tham ô trong đầu tư vốn của nhà nước khá nghiêm trọng, diễn biến phức tạp, đang là một “quốc nạn”

Để đảm bảo việc sử dụng đúng mục đích và hiệu quả, ngăn chặn thất thoát lãng phí vốn ngân sách nhà nước nói chung, vốn đầu tư xây dựng cơ bản

từ nguồn ngân sách này nói riêng, Nhà nước đã sử dụng nhiều công cụ như:

kế toán, kiểm toán, thanh tra, điều tra, xét xử…, trong đó kiểm toán là một trong những công cụ hữu hiệu Thực tế hơn mười năm gần đây kể từ khi được thành lập, KTNN với chức năng là một công cụ để Nhà nước quản lý đã đi vào hoạt động và đã có nhiều đóng góp tích cực trong việc nghiên cứu và kiểm tra các tài khoản của các thực thể sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN Nhờ đó, góp phần khắc phục tình trạng gian lận, ngăn chặn những tiêu cực làm thất thoát, lãng phí, đẩy lùi tình trạng tham ô trong đầu tư XDCB từ nguồn vốn của Nhà nước, làm cho nguồn vốn đó được sử dụng

có hiệu quả hơn Mặc dù vậy, hoạt động của KTNN còn đứng trước những hạn chế, bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu của Chính phủ và Quốc hội; kiểm toán chưa khẳng định một cách thật đầy đủ, khách quan về mức độ tin cậy của số liệu dự toán, về số đúng hoặc gần đúng của dự toán ngân sách, của quyết toán ngân sách và t́nh h́nh sử dụng các quỹ của Nhà nước ngoài ngân sách Quốc hội thiếu những căn cứ và chỗ dựa mang tính chuyên môn để thảo luận và quyết định, nhất là trong đầu tư xây dựng cơ bản, lĩnh vực mà nhân dân và Quốc hội rất quan tâm, chưa có câu trả lời thật rơ ràng về độ tin cậy của quyết toán, về sự lăng phí, thất thoát dù là của một công tŕnh, một dự án cụ thể; của một ngành, một địa phương

Để góp phần vào việc giải quyết những bất cập trên và để thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khóa VIII)

về "Đề cao vai trũ của cơ quan KTNN trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức có sử dụng ngân sách Nhà nước Cơ quan kiểm toán báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chớnh phủ và cụng bố cụng khai kết quả kiểm toỏn

cho dõn biết '', học viên chọn đề tài: “Chức năng giám đốc của kiểm toán

nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam” để nghiên cứu làm luận văn thạc sĩ kinh tế chính trị

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Như các hoạt động kiểm toán nói chung, kiểm toán việc sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng mới được tổ chức và triển khai ở nước ta vào đầu những năm 90 thế kỷ XX Tuy đến nay đã trải qua 15 năm, nhưng việc nghiên cứu mới chỉ có các công trình liên quan đến vấn đề này Chẳng

hạn: đề tài Những giải pháp chủ yếu khắc phục thất thoát trong đầu tư xây

dựng cơ bản”, luận văn Thạc sĩ kinh tế của Trịnh Đình Dũng tại Học viện

chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2000; “Giải pháp sử dụng vốn ngân

sách nhà nước đẩy mạnh phát triển giao thông đường bộ ở Việt Nam", luận

văn Thạc sĩ kinh tế của Nguyễn Đình Thành, Học viện chính trị quốc gia Hồ

Chí Minh, năm 2006; “Tác động đầu tư trực tiếp nước ngoài vào phát triển

kinh tế - xã hội ở Thành phố Đà Nẵng”, luận văn Thạc sĩ kinh tế của Nguyễn

Văn Chiến, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2006; “Các giải

pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư trong lĩnh vực nông nghiệp ở Việt Nam”, luận văn Thạc sĩ kinh tế của Lê Văn Hoan, Học viện Tài chính, năm

2007; “Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở

Ban quản lý dự án 5”, luận văn Thạc sĩ kinh tế của Trương Việt Đông, Học

viện Tài chính, năm 2007; “Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư

xây dựng cơ bản thuộc ngân sách nhà nước ở Thành Phố Hà Nội”, luận văn

Thạc sĩ kinh tế của Nguyễn Anh Dũng, Học viện Tài chính, năm 2007; “Giải

pháp huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển nhằm chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá ở Việt Nam”, luận án Tiến

sĩ kinh tế của Trần Tùng Lâm, Học viện Tài chính, năm 2007; và "Giải pháp

tài chính cho phát triển kinh tế - xã hội vùng ven đô Hà Nội”, luận văn Thạc sĩ

kinh tế của Lê Vân Anh, Học viện Tài chính, năm 2007

Nhìn chung, các công trình, luận văn và luận án nghiên cứu nêu trên

chủ yếu tập trung phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò nguồn vốn

đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong đó đã quan tâm đến việc sử dụng vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, đã đề xuất được những giải pháp nhằm phát huy hiệu quả nguồn vốn đầu tư này Tuy nhiên, vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu có tính chuyên biệt về chức năng của KTNN đối với sử dụng vốn ngân sách trong xây dựng cơ bản ở Việt nam dưới góc độ

kinh tế chính trị học Đề tài “Chức năng giám đốc của KTNN đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam” mà tác giả

lựa chọn là mới, không trùng với các công trình và bài viết đã được công bố ở

nước ta cho đến nay

3 Mục đích nghiên cứu

Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về chức năng giám đốc của KTNN đối với việc sử dụng các nguồn vốn đầu tư của nhà nước cho xây dựng cơ bản; phân tích và đánh giá thực trạng việc thực hiện chức năng này ở nước ta trong thời gian qua; từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu lực thực hiện chức năng này của KTNN trong thời gian tới Qua đó, góp phần nhận thức đầy đủ về kiểm toán nói chung, KTNN nói riêng; đồng thời góp phần vào giải pháp từng bước hoàn thiện kiểm toán nhà nước theo yêu cầu của công cuộc đổi mới của nước ta

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Kiểm toán là hoạt động có chức năng, nhiệm vụ

và nội dung hoạt động riêng Tuy nhiên, trong đề tài này tác giả lựa chọn tập trung nghiên cứu chức năng giám đốc của KTNN đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản dưới góc độ kinh tế chính trị Những nội dung khác có thể đưa vào sử dụng có nhiệm vụ làm rõ chức năng của kiểm toán và làm sáng tỏ chủ đề nghiên cứu của luận văn

- Phạm vi nghiên cứu: về không gian trên bình diện cả nước; về thời

gian: từ khi Chính phủ có quyết định thành lập cơ quan KTNN (7/1994), trong đó chủ yếu từ năm 2001 tới nay

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

- Cơ sở lý luận:

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở những nguyên lýí của chủ nghĩa Mác

- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, những quan điểm, đường lối và chính sách đổi mới của Đảng và Nhà nước về kiểm tra, kiểm toán của Nhà nước

- Phương pháp nghiên cứu:

Để phục vụ cho mục tiêu nghiên cứu đề ra, tác giả sử dụng các phương pháp gồm: phương pháp điều tra, khảo sát, so sánh, phân tích, tổng hợp tình hình thực tiễn diễn ra trong xây dựng và thực hiện chức năng kiểm toán Nhà nước đối với việc sử dụng các nguồn vốn ngân sách nhà nước ở nước ta; đồng thời, có kế thừa và chọn lọc một số kết quả của các công trình khoa học đã công bố

6 Những đóng góp về khoa học của đề tài

- Hệ thống hóa lý luận về chức năng giám đốc của KTNN đối với việc

sử dụng nguồn vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản

- Phân tích và đánh giá thực trạng việc thực hiện chức năng giám đốc của KTNN đối với việc sử dụng nguồn vốn này

- Kiến nghị phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao năng lực thực hiện chức năng giám đốc của KTNN đối với việc sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văng được kết cấu thành 3 chương

1.1.1.1 Đặc điểm của tài chính nhà nước

Trong thực tiễn đời sống xã hội nói chung, biểu hiện của hoạt động tài

chính là hoạt động thu chi bằng tiền được gắn liền với việc tạo lập hoặc sử

dụng các quĩ tiền tệ nhất định Trên phạm vi nền kinh tế, gắn với sự hoạt động của các chủ thể trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội khác nhau có các quĩ tiền tệ khác nhau được hình thành và sử dụng như: quĩ tiền tệ của các doanh nghiệp; quĩ tiền tệ các tổ chức bảo hiểm, tín dụng; quĩ tiền tệ của Nhà nước…

Gắn với chủ thể Nhà nước, các quĩ tiền tệ mang tính đặc thù là việc tạo lập và sử dụng chúng gắn liền với quyền lực chính trị của nhà nước và việc thực hiện các chính sách kinh tế, xã hội của nhà nước Nói cách khác, các quĩ tiền tệ của nhà nước là tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập trung vào trong tay nhà nước, thuộc quyền nắm giữ của nhà nước và được nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình Quĩ tiền tệ của nhà nước được xem như là sự tổng hợp của các quĩ tiền tệ chung của nhà nước và quĩ tiền tệ của các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước Các quĩ tiền

tệ chung của nhà nước bao gồm: quĩ NSNN, một số quĩ tiền tệ thuộc ngân hàng nhà nước trung ương (quĩ dự trữ ngoại tệ, quĩ điều hoà lưu thông tiền tệ, quĩ dự trữ bắt buộc đối với các ngân hàng thương mại…), các quĩ có nguồn gốc chủ yếu từ NSNN như: quĩ dự trữ nhà nước, quĩ hộ trợ phát triển và một

số quĩ có mục tiêu khác (quĩ bình ổn giá, quĩ quốc gia giải quyết việc làm, quĩ phủ xanh đất trống đồi núi trọc…) Các quĩ này thường được gọi là các quĩ tài chính nhà nước ngoài NSNN

Quá trình hình thành và sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước kể trên chính là quá trình nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính nhà nước Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bề ngoài của tài chính nhà nước, còn các quĩ tiền tệ nhà nước nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài chính nhà

nước Từ những phân tích trên có thể hiểu tài chính nhà nước là tổng thể các

hoạt động thu, chi bằng tiền do nhà nước tiến hành bằng cách tạo lập và sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước nhằm phục vụ các chức năng kinh tế, xã hội của nhà nước; nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính

Quan niệm nêu trên vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên ngoài - nội dung vật chất của tài chính nhà nước là các quĩ tiền tệ của nhà nước, vừa vạch

rõ bản chất bên trong - nội dung kinh tế - xã hội của tài chính nhà nước là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình nhà nước phân phối nguồn tài chính

để tạo lập và sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước

Tài chính nhà nước có các đặc điểm:

Một là, nguồn tạo lập tài chính nhà nước bao gồm các quĩ tiền tệ thuộc

quyền nắm giữ và sử dụng của nhà nước Nó là một lượng nhất định của nguồn tài chính xã hội đã được tập trung vào tay nhà nước, hình thành thu nhập của nhà nước Nguồn thu của tài chính nhà nước được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau có cả trong nước và ngoài nước, từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau kể cả sản xuất, lưu thông, phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của các quan hệ giá cả, thu nhập, lãi suất… Thu nhập của tài chính nhà nước có thể được lấy về bằng nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, có

cả bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không

ngang giá… nhưng nét đặc trưng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của nhà nước, thể hiện bằng hệ thống pháp luật do nhà nước qui định và mang tính không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu

Hai là, xét về tính chất, tài chính nhà nước thuộc sở hữu nhà nước Nhà

nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước Việc sử dụng các quĩ tiền này, đặc biệt là ngân sách nhà nước, luôn gắn liền với bộ máy nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, xã hội mà nhà nước đảm nhận Các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của một quốc gia trong từng thời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước là Quốc hội Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các thu chi NSNN - quĩ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước

- tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó

Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính sở hữu của tài chính nhà nước có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống nhất của nhà nước, loại trừ sự chia sẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hành NSNN Nhận thức này cũng cho phép xác định quan điểm định hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử lý các quan hệ kinh tế, xã hội trong hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nảy sinh khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi ích quốc gia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng đặt lên hàng đầu và chi phối các mặt lợi ích khác

Ba là, chi tiêu tài chính nhà nước là việc phân phối và sử dụng các quĩ

tiền tệ (vốn) của nhà nước Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, chi tiêu của tài chính nhà nước không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp với các hoạt động sản xuất, kinh doanh mà là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của nhà nước, tức là gắn liền với việc

đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô Mặc

dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính nhà nước trên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng như vay nợ, một

số vấn đề xã hội…, nhưng xét về tổng thể, hiệu quả đó thường được xem xét trên tầm vĩ mô, nghĩa là hiệu quả của việc sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế, xã hội đã đặt ra mà các khoản chi của tài chính nhà nước phải đảm nhận Nhận thức đúng đặc điểm này sẽ giúp cho việc định hướng và có biện pháp sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước tập trung vào việc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô với yêu cầu là chi phí bỏ ra là thấp nhất mà lợi ích đem lại là cao nhất

Bốn là, phạm vi hoạt động của tài chính nhà nước được gắn liền với bộ

máy nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế Phạm vi ảnh hưởng của tài chính nhà nước rất rộng rãi, có thể tác động tới các hoạt động khác nhau của mọi lĩnh vực kinh tế xã hội Thông qua phân phối các nguồn tài chính, tài chính nhà nước có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào tay nhà nước từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội Đồng thời, bằng việc sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước, tài chính nhà nước có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế, xã hội đạt tới những mục tiêu đã định Nhận thức đặc điểm này có ý nghĩa quan trọng trong việc sử dụng tài chính nhà nước, thông qua thuế và chi tài chính nhà nước, để góp phần giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội được đặt

ra trong từng thời kỳ khác nhau của sự phát triển, đặc biệt là chi tài chính nhà nước để khắc phục những mặt còn hạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến

bộ tích cực là có ý nghĩa đặc biệt quan trọng góp phần quyết định trong việc thực hiện các mục tiêu và yêu cầu cần đạt được của sự phát triển xã hội

Là một bộ phận trong hệ thống tài chính, như các bộ phận khác, tài chính nhà nước có hai chức năng cơ bản: chức năng phân phối và chức năng giám đốc

1.1.1.2 Chức năng của tài chính nhà nước

Như trên đã nêu, tài chính nhà nước có chức năng phân phối và chức năng giám đốc Chức năng của tài chính là biểu hiện hai mặt gắn bó chặt chẽ với nhau, thông qua đó các chủ thể vận dụng để sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính, coi đó như một công cụ cực kỳ quan trọng nhằm phục vụ mục đích đề ra trong từng thời kỳ hoạt động tài chính

Chức năng phân phối của tài chính nhà nước được thực hiện thông qua

việc phân phối lần đầu và phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của nhà nước Trong chức năng này, chủ thể phân phối là nhà nước với tư cách là tổ chức có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tài chính đã thuộc sở hữu nhà nước hoặc đang

là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội mà nhà nước tham gia điều tiết

Chức năng giám đốc của tài chính nhà nước thể hiện ở chỗ thông qua

hoạt động này, nhà nước "giám sát", "đôn đốc", "kiểm tra", "điều chỉnh" hoạt động tài chính của các chủ thể trong nền kinh tế quốc dân Cơ sở của chức năng giám đốc là sự thống nhất giữa sự vận động của các quỹ tiền tệ với quá trình hoạt động của Nhà nước và của các chủ thể kinh tế trong nền kinh tế quốc dân Bằng việc kiểm tra, kiểm soát sự vận động của các quỹ tiền tệ, nhà nước có thể biết được tình trạng của nền kinh tế để có giải pháp điều chỉnh Nội dung của kiểm tra, kiểm soát vận động của các nguồn tài chính gồm kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính; kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm, tính hiệu quả của việc sử dụng chúng

Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính được thực hiện thông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó được tiến hành trong suốt quá trình kế hoạch hoá tài chính từ khi xây dựng, xét duyệt, quyết định thực hiện

kế hoạch và cả sau khi kế hoạch đã thực hiện xong Việc kiểm tra, kiểm soát được thực hiện ở trạng thái tĩnh, trong phạm vi nhất định và thường mang tính chất độc quyền

Mục tiêu chức năng giám đốc của tài chính nhà nước là đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước được đúng hướng, hợp lý, đạt kết quả tối đa nhất đáp ứng mục tiêu kế hoạch Qua kiểm tra mà phát hiện ra những bất hợp lý của quá trình phân bổ để có thể hiệu chỉnh lại theo các mục tiêu và yêu cầu đã định Thông qua chức năng này, Nhà nước điều chỉnh việc phân phối các nguồn lực tài chính của nhà nước, quá trình tạo lập và sử dụng các quĩ tiền tệ tại các đơn vị kinh tế, đảm bảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền được thể hiện theo đúng qui định của chính sách, pháp luật

Trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế ở Việt Nam, Đảng ta xác định phải đổi mới công cụ quản lý vĩ mô đối với nền kinh tế, trong đó phải đổi mới cụng tỏc kế hoạch theo hướng kết hợp thị trường với kế hoạch, nâng cao chất lượng công tác xây dựng các chiến lược quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xó hội, tăng cường công tác thông tin về kinh tế - xó hội trong nước và quốc tế, cụng tỏc thống kờ ứng dụng rộng rói cỏc thành tựu khoa học - cụng nghệ trong cụng tỏc dự bỏo, kiểm tra tỡnh hỡnh thực hiện ở cấp vĩ mụ và doanh nghiệp Bảo đảm tính minh bạch, công bằng chi ngân sách nhà nước, phân cấp mạnh đi đôi với tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thu, chi ngân sách địa phương

Để thực hiện được yêu cầu này, một trong những giải pháp quan trọng

là phải tăng cường chức năng giám đốc của tài chính nhà nước Chức năng

này đòi hỏi phải đảm bảo tính minh bạch và cụng khai về tài chớnh, coi đó là

một trong những tiền đề quan trọng, đảm bảo cho nền kinh tế thị trường được

phát triển theo định hướng XHCN, đồng thời tạo điều kiện cần thiết để thúc

đẩy tiến trỡnh hội nhập với cỏc nước trong khu vực và thế giới Xu hướng

khu vực hoá và toàn cầu hoá nền kinh tế đũi hỏi phải coi trọng chức năng

giám đốc của tài chính nhà nước để các thông tin tài chính trước khi công bố

cho các đối tượng sử dụng được kiểm soát chặt chẽ về chất lượng, tức là phải

đảm bảo độ tin cậy về những dữ liệu thông tin đó

Do tài chính nhà nước là bộ phận rất quan trọng trong hệ thống tài

chính của nền kinh tế quốc dân, bộ phận có vai trò chi phối, chủ đạo trong hệ

thống đó, nên việc quản lý tốt nguồn thu và chi tiêu của bộ phận này là rất cần

thiết Theo các lý thuyết hiện đại về kinh tế thị trường, thì việc chi tiêu đúng

mục đích và có hiệu quả nguồn tài chính nhà nước có vai trò giống như đầu tư

của các doanh nghiệp đối với sự “khuếch đại” tăng trưởng tổng giá trị sản

lượng của nền kinh tế Điều này có nghĩa là một nền kinh tế muốn phát triển

với nhịp độ cao, bền vững, tiết kiệm, hiệu quả và an toàn thỡ một trong những

giải pháp là nhất thiết coi trọng chức năng giám đốc của tài chính nhà nước

Tài chính nhà nước phải đưa ra được các công cụ cần thiết để làm tốt chức

năng của mình Theo kinh nghiệm các nước có nền kinh tế thị trường phát

triển, thì một trong những công cụ quan trọng để thực hiện chức năng giám

đốc của tài chính nhà nước là kiểm toán nhà nước

1.1.2 Đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

- Đầu tư xây dựng cơ bản:

Đầu tư nói chung theo nghĩa rộng, là một hoạt động đầu tư, nó là sự hy

sinh các nguồn lực hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm thu về một kết

quả lớn hơn trong tương lai thông qua việc sử dụng các nguồn lực đã bỏ ra để

có kết quả đó Nguồn lực đó có thể là tiền vốn, tài nguyên thiên nhiên, sức lao

động và công nghệ Những kết quả thu được là sự tăng thêm các tài sản tài chính, tài sản vật chất và nguồn nhân lực có đủ điều kiện để làm việc với năng

suất cao hơn trong nền sản xuất xã hội Theo nghĩa hẹp, đầu tư chỉ bao gồm

những hoạt động sử dụng các nguồn lực hiện tại nhằm đem lại cho nền sản xuất xã hội những kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng

để đạt được kết quả đó

Luật Khuyến khích đầu tư trong nước của Việt Nam xác định: “Đầu

tư là việc bỏ vốn vào sản xuất, kinh doanh để thành lập cơ sở sản xuất, kinh doanh; mở rộng qui mô, nâng cao năng lực sản xuất; nghiên cứu phát triển; đổi mới công nghệ” [32]

Đầu tư XDCB là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, đó là

việc chủ kinh tế bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định, phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội Xây dựng cơ bản là việc tiến hành tái sản xuất giản đơn

và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định có tổ chức sản xuất và không có tổ chức sản xuất ở các ngành kinh tế thông qua việc xây dựng mới, xây dựng mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hóa hay khôi phục các tài sản cố định

Do là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, nên đầu tư XDCB

có đầy đủ các đặc điểm và tính chất của hoạt động đầu tư nói chung Ngoài ra,

nó còn có những nét đặc thù của ngành XDCB

Một là, sản phẩm của đầu tư là những công trình xây dựng như nhà

máy, công trình công cộng, nhà ở, cầu đường, bến cảng , đó là những tài sản

có tính cố định, nơi sản xuất đồng thời là nơi tiêu thụ sản phẩm Tài sản cố định sẽ chịu tác động rất lớn của các điều kiện về địa lý, địa hình, môi trường

kinh tế - xã hội nơi tạo ra nó Sản phẩm XDCB chịu ảnh hưởng trực tiếp của

khí hậu, thời tiết và các điều kiện tự nhiên khác

Hai là, thời gian XDCB và thời gian tồn tại của sản phẩm XDCB tương

đối lâu dài Với đặc điểm này, nếu đầu tư càng bị ế đọng vốn thì sẽ càng thiệt

hại lớn, vì khối lượng vốn và khối lượng sản phẩm lớn Hơn nữa, do thời gian xây dựng lâu, nên XDCB còn chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố khác, ví dụ như giá cả của các yếu tố để sản xuất ra nó Sản phẩm XDCB tồn tại lâu dài, nếu tác động tự các yếu tố trên tốt, chất lượng công trình tốt, thì thành quả hoạt động đầu tư XDCB càng phát huy tác dụng tốt trong thời gian dài và ngược lại

Ba là, vốn cho hoạt động đầu tư XDCB lớn, do sản phẩm có khối lượng

lớn, thời gian xây dựng và tồn tại của sản phẩm dài, chi phí cho đầu tư XDCB chiếm từ 20-25% GDP, nên nếu sử dụng không hợp lý sẽ gây ra thiệt hại lớn cho nền kinh tế

Bốn là, tính đơn chiếc và chu kỳ sản xuất không lặp lại là đặc điểm nổi

bật của đầu tư XDCB Dù thiết kế giống nhau, nhưng địa điểm khác nhau, thời tiết, khí hậu các vùng khác nhau, nên sản phẩm không giống nhau hoàn toàn, chi phí sản xuất cũng không giống nhau Đặc điểm này cho thấy mỗi dự

án đầu tư cần có biện pháp quản lý thích hợp, phương pháp và trình độ quản

lý phải được thay đổi linh hoạt cho phù hợp với điều kiện cụ thể và cũng vì tính đơn chiếc gây ra tính không ổn định của quá trình thi công xây lắp

Đầu tư XDCB có tác động rất lớn trong nền kinh tế quốc dân, đảm bảo hoạt động sản xuất và đời sống xã hội không ngừng phát triển Thực tế lịch sử

đã cho thấy bất cứ một phương thức sản xuất xã hội nào cũng đều phải có sơ

sở vật chất - kỹ thuật tương ứng Việc đảm bảo tính tương ứng đó chính là nhiệm vụ của đầu tư XDCB Trong nền kinh tế thị trường, hoạt động đầu tư

XDCB có vai trò:

+ Kích thích tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế Tài khoản đầu tư là một yếu tố chiếm tỷ trọng lớn trong tổng cầu của nền kinh tế Theo điều tra của một số chuyên gia thuộc Ngân hàng thế giới, đầu tư thường chiếm khoảng 24-28% tổng cầu của hầu hết các nước Nhờ khoản đầu tư này mà sản lượng

và thu nhập của nền kinh tế được gia tăng Đối với tổng cung, khi các khoản

đầu tư phát huy tác dụng, các năng lực mới đi vào hoạt động thì sản lượng tiềm năng tăng lên, giá cả sản phẩm giảm Điều này lại cho phép gia tăng tiêu dùng Sản xuất phát triển lại tạo đà gia tăng tích lũy, tăng thu nhập cho xã hội

và cho lao động

+ Tạo điều kiện tăng cường năng lực khoa học và công nghệ của đất nước Do các ngành công nghiệp hiện đại là nội dung chủ yếu của công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nên đầu tư vào các ngành này là điều kiện tiên quyết của việc tăng cường năng lực công nghệ quốc gia

+ Đầu tư XDCB tác động thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tiến bộ Một nội dung khác của công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

là thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế quốc dân theo hướng tiến bộ, tức

là phải làm cho tỷ trọng của công nghiệp và dịch vụ tăng lên, còn của nông nghiệp giảm xuống trong GDP và trong tổng lực lượng lao động xã hội, trong khi qui mô sản xuất nông nghiệp vẫn tăng nhanh Theo kinh nghiệm của các nước, con đường tất yếu để tăng trưởng kinh tế nhanh là tăng cường đầu tư cho phát triển các ngành kinh tế quốc dân, thúc đẩy mạnh hơn sự phát triển công nghiệp và dịch vụ Đầu tư XDCB còn có vai trò góp phần giải quyết mất cân đối về phát triển giữa các vùng lãnh thổ, đưa vùng kém phát triển sơm thoát khỏi tình trạng đói nghèo, phát huy được lợi thế so sánh về tài nguyên, địa thế, nhân lực của vùng có khả năng phát triển nhanh hơn, làm bàn đạp thúc đẩy phát triển của các vùng khác

+ Đầu tư XDCB là nhân tố tác động trực tiếp đến tốc độ tăng trưởng và phát triển của nền kinh tế Kết quả nghiên cứu về tăng trưởng kinh tế của nhiều nhà kinh tế cho thấy, muốn giữ tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức trung bình, thì

tỷ lệ đầu tư phải đạt 15-20% so với GDP tùy thuộc vào ICOR của mỗi nước

Trong đó, I là vốn đầu tư; GDPI là tổng sản phẩm quốc nội do vốn đầu

tư tạo ra; ÄI là vốn đầu tư tăng thêm; ÄGDP là tổng sản phẩm quốc nội tăng thêm

Từ đây suy ra: GDP I

Chỉ tiêu ICOR của mỗi nước phụ thuộc vào nhiều nhân tố và thay đổi theo trình độ phát triển kinh tế và cơ chế chính sách trong nước

Đối với các nước đang phát triển, phát triển về bản chất được coi là vấn

đề bảo đảm nguồn vốn đầu tư đủ để đạt được một tỷ lệ tăng thêm sản phẩm quốc dân dự kiến Đầu tư xây dựng cơ bản là cái hích, tạo đà cho sự tăng trưởng của nền kinh tế

Ngoài những vai trò trên, đầu tư XDCB còn là nhân tố vừa duy trì sự

ổn định, vừa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Khi gia tăng đầu tư, tức là cầu về các yếu tố đầu tư tăng làm cho giá cả của các hàng hóa có liên quan tăng, đến một lúc nào đó dẫn đến lạm phát Lạm phát làm cho sản xuất ngừng trệ, mức sống của người lao động bị giảm sút, thâm hụt ngân sách, kinh tế tăng trưởng chậm lại Nhưng khi tăng đầu tư làm cho cầu của các yếu có liên quan tăng, dẫn đến sản xuất của các ngành này phát triển, thu hút thêm lao động, giảm thất nghiệp, nâng cao mức sống người lao động Tất cả các vấn đề này tạo điều kiện cho sự tăng trưởng kinh tế

Hoạt động đầu tư XDCB đòi hỏi phải có lượng vốn lớn Theo tính toán, hằng năm ở nước ta, vốn đầu tư cho xây dựng cơ bản toàn xã hội chiếm trên 30% GDP, bao gồm cả vốn trung và dài hạn Riêng năm 2004, phải huy động

250 000 tỷ đồng cho đầu tư phát triển kinh tế-xã hội với trên 10.600 công trình, dự án xây dựng Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường bao gồm nhiều thành phần kinh tế ở nước ta hiện nay, nguồn vốn đầu tư XDCB rất đa dạng Nó bao gồm cả nguồn vốn trong nước và nguồn vốn từ nước ngoài Nguồn vốn trong nước gồm có ngân sách Nhà nước (kênh này thường chiếm

tỷ lệ từ 10%-30% chi ngân sách tuỳ theo chiến lược đầu tư phát triển của quốc gia; là kênh đầu tư theo nguyên tắc cấp phát không hoàn lại và ưu tiên cho các

dự án đầu tư công cộng, kết cấu hạ tầng); vốn tín dụng đầu tư ưu đãi của Nhà nước (kênh này về bản chất cũng giống như đầu tư từ ngân sách Nhà nước nhưng không phải theo nguyên tắc cấp phát mà theo nguyên tắc tín dụng dành cho các dự án thuộc các chương trình phát triển ưu tiên của quốc gia và thường chiếm tỷ lệ khoảng 10%-20% tổng vốn đầu tư xã hội); vốn từ doanh nghiệp Nhà nước (thường lấy từ nguồn lợi nhuận, các quĩ không chia hoặc vay của các chế định tài chính-tín dụng, thường chiếm tỷ trọng từ 10%-20% tuỳ theo qui mô phát triển doanh nghiệp); khu vực dân doanh được lấy từ nguồn tiết kiệm của dân cư, phần tích lũy của các doanh nghiệp dân doanh, các hợp tác xã hoặc vay của các định chế tài chính tín dụng (đây là nguồn vốn đáng kể nhằm huy động cho nền kinh tế, nó phụ thuộc vào thu nhập của dân

cư, của các hợp tác xã và các doanh nghiệp, đồng thời phụ thuộc rất lớn vào chính sách khuyến khích phát triển kinh tế của nhà nước trong mỗi thời kỳ) Nguồn vốn nước ngoài chủ yếu bao gồm ODA và FDI ODA là nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA) do các chính phủ nước ngoài và các

tổ chức quốc tế cung cấp với mục tiêu giúp các nước đang phát triển, bao gồm

cả phần vốn không hoàn lại, viện trợ cho các nước đang phát triển FDI là

nguồn vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đưa vào kinh doanh thu lợi nhuận, nước tiếp nhận không phải chịu trách nhiệm hoàn trả vốn và lãi như trường hợp đi vay Ngoài hai nguồn vốn trên, còn có vốn đầu tư gián tiếp của nước ngoài thông qua việc mua cổ phiếu, trái phiếu của nước chủ nhà, nhưng không tham gia công việc quản lý, hoặc cấp tín dụng thông qua các ngân hàng thương mại, các tổ chức tài chính, hoặc thông qua các khoản tín dụng thương mại

Trong các nguồn vốn trên, nguồn vốn được hình thành từ ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng nhất, có khả năng thu hút được các nguồn vốn khác của các thành phần kinh tế góp phần làm tăng qui mô đầu tư XDCB của toàn bộ nền kinh tế quốc dân Nguồn vốn nhà nước thường được

bố trí cho các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, hỗ trợ các dự án của các doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần tham gia của nhà nước hoặc lĩnh vực nhà nước cần khuyến khích phát triển, chi cho việc lập và thực hiện các dự

án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn

- Đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước:

Đầu tư XDCB của nhà nước là việc nhà nước bỏ vốn xây dựng kết cấu

hạ tầng kinh tế, xã hội phục vụ cho hoạt động chung của nền kinh tế quốc dân, vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Nguồn vốn đầu tư này không phải

do tư nhân hay huy động trên thị trường thông qua các định chế tài chính,

mà nó được lấy từ NSNN Đầu tư của ngân sách nhà nước cho XDCB là một

bộ phận nằm trong tài khoản chi đầu tư phát triển Nhà nước Khoản đầu tư này có đặc điểm:

Một là, qui mô vốn đầu tư lớn và chiếm tỷ trọng cao trong tổng chi

NSNN Ví dụ, ở nước ta trong những năm qua, chi NSNN cho đầu tư không ngừng tăng lên cả tuyệt đối và tương đối Tỷ trọng vốn đầu tư trong tổng chi

ngân sách thường chiếm trên 40% trong khi số vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước không ngừng tăng lên Vốn đầu tư XDCB từ NSNN thường xuyên chiếm tỷ trọng chủ yếu (khoảng 92-95%) trong tổng chi đầu tư của NSNN ở nước ta

Hai là, có sự tách rời quyền sở hữu và quyền sử dụng vốn đầu tư

Nguồn vốn thuộc sở hữu Nhà nước, nhưng khi thực hiện đầu tư thì Nhà nước lại uỷ thác việc quản lý sử dụng cho các chủ đầu tư để triển khai kế hoạch của Nhà nước, tạo ra sự tách rời giữa quyền sở hữu và sử dụng vốn Với đặc điểm này, nếu cơ chế quản lý của Nhà nước không hoàn thiện thì có thể dẫn đến tình trạng các chủ đầu tư quản lý sử dụng vốn tìm cách chiếm đoạt vốn của Nhà nước khi có cơ hội

Ba là, chi ngân sách cho đầu tư XDCB được thực hiện qua nhiều cấp

ngân sách Theo cơ chế quản lý vốn đầu tư ở nước ta hiện nay, việc chi đầu tư xây dựng cơ bản được thực hiện qua nhiều cấp ngân sách như: chi từ nguồn ngân sách trung ương cho hoạt động đầu tư của các bộ, ngành, chi bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho địa phương; chi từ ngân sách địa phương cho các dự án thuộc địa phương quản lý

Thực tế nêu trên dễ dẫn đến tình trạng xin - cho, kéo theo đó là việc phát sinh các tiêu cực, lãng phí do đầu tư không đúng nội dung hoặc đầu tư dàn trải

Bốn là, nguồn vốn đầu tư mà các chủ sử dụng phải được tạm ứng,

nghiệm thu và thanh toán theo qui định của Nhà nước Nếu các thủ tục còn rất rườm rà, phức tạp và nhiều kẽ hở, thì không chỉ có thể gây khó khăn trong việc thực hiện cho cả chủ đầu tư và các nhà thầu mà còn tạo nhiều điều kiện cho việc bị lợi dụng để chiếm đoạt, biến thủ, tham ô vốn đầu tư của nhà nước

Với những đặc điểm trên, để phát huy vai trò của nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN, một trong những đòi hỏi thiết yếu là phải sử dụng KTNN

như là một công cụ để thực hiện chức năng giám đốc của tài chính nhà nước

1.2 Chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản

1.2.1 Kiểm toán nhà nước và vai trò của nó trong thực hiện chức năng giám đốc đối sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản

1.2.1.1 Kiểm toán nhà nước

Kiểm toán là hoạt động kiểm tra kế toán trong sử dụng tài chính Nó là

yêu cầu tất yếu của quản lý tài chính Kiểm toán có thể được thực hiện ngay trong các hoạt động quản lý, nhưng cũng có thể tách biệt thành hoạt động độc lập Mức độ độc lập hay phụ thuộc của hoạt động kiểm toán trong quản lý là tùy thuộc vào yêu cầu quản lý và khả năng thỏa mãn mãn nhu cầu thông tin

đó ở các phân hệ quản lý trước hết là kế toán

Xét về lịch sử, hoạt động kiểm toán có tiền thân là hoạt động kiểm tra tài chính nói chung, phát sinh vào thời cổ đại, trước hết ở La mã, Anh và Pháp ở La mã, vào thế kỷ thứ III trước Công nguyên, các nhà cầm quyền đã tuyển dụng các quan chức chuyên kiểm tra và trình bày lại kết quả kiểm tra

Từ Audit, nghĩa là nghe có nguồn gốc lịch sử từ đây ở Anh, trong Văn kiện của Nghị viện, vua Eduoard đệ nhất cho phép các nam tước được quyền tuyển dụng kiểm tra viên (Auditors) Bản thân vua cũng cho đối chiếu lại các tài sản thuộc di chúc cố Hoàng hậu Eleonor của Ngài ở Pháp, vào thế kỷ thứ III sau Công nguyên, nhà vua ban bố chuyên luận “Quản hạt quan án” để khuyên các nam tước hàng năm đọc công khai báo cáo về tài sản trước các kiểm tra viên Theo thời gian, hoạt động kiểm tra hoạt động tài chính càng phát triển Những mốc quan trọng là: sự xuất hiện kế toán kép vào thế kỷ thứ XVI ở nhiều nước; đến sau cuộc khủng hoảng tài chính và cũng là khủng hoảng kinh tế 1929-

1933, ủy ban bảo vệ và trao đổi tiền tệ ở Mỹ tiến hành thành lập quy chế kiểm toán viên bên ngoài và ban hành những mẫu chuẩn về báo cáo kiểm toán tài

chính của các công ty Từ những năm 50 thế kỷ thứ XX lại đây, nhiệm vụ ngoại kiểm được bổ sung liên tục về cấu trúc, phương pháp và kỹ thuật; đồng thời hoạt động nội kiểm cũng vượt qua giới hạn kế toán tài chính mở rộng sang việc đối soát và đánh giá cả hệ thống quản lý của doanh nghiệp

Trong lĩnh vực công cộng, thời gian này bắt đầu xuất hiện các tổ chức kiểm toán của chính phủ Năm 1972, Văn phòng Tổng kế toán (General Accounting Office - GAO) của Liên hiệp quốc đã công bố chuẩn mực kiểm toán Chuẩn mực này một mặt khẳng định lợi ích kiểm toán trong khu vực phi thương mại, mặt khác khẳng định quan điểm và phương pháp mới để đánh giá hiệu quả của các nghiệp vụ phi thương mại Nhờ đó, hoạt động kiểm toán của nhà nước nhằm đối chiếu các tài khoản và quản lý các doanh nghiệp công công được tổ chức thành lập ở nhiều nước

Kiểm toán nhà nước là một trong những chủ thể kiểm toán độc lập trong nền kinh tế, có nghiệp vụ, được thực hiện bởi bộ máy kiểm tra nhà nước thuộc hệ thống bộ máy chuyên môn nhà nước Đối tượng của KTNN là các

báo cáo quyết toán tài chính (hay tài khoản niên độ) của các tổ chức, cơ quan, đơn vị có liên quan đến việc thu chi và sử dụng ngân sách nhà nước Phạm vi KTNN chủ yếu bao gồm các lĩnh vực: kiểm toán về thông tin, kiểm toán quy tắc, kiểm toán hiệu quả và kiểm toán hiệu năng Cơ sở thực hiện KTNN là những luật định, tiêu chuẩn hay chuẩn mực kế toán và kiểm toán chung

Cũng như các tổ chức kiểm toán khác, KTNN được thực hiện mọi hoạt động kiểm tra, kiểm soát những vấn đề liên quan đến thực trạng tài sản, các nghiệp vụ tài chính và sự phản ánh của nó trên sổ sách kế toán cùng hiệu quả đạt được Những loại công việc này tự nó đã gắn chặt với nhau và đây là luận

cứ cho việc tổ chức KTNN Kiểm toán nhà nước thường tiến hành các cuộc kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động và kiểm toán báo cáo tài chính

Thông qua hoạt động nghiệp vụ, KTNN sẽ đưa ra những nhận xét, đánh

giá và xác nhận việc chấp hành các chính sách, chế độ tài chính kế toán ở đơn

vị sử dụng vốn nhà nước, đồng thời có quyền đưa ra ý kiến với các đơn vị được kiểm toán để sửa chữa các sai phạm và kiến nghị với cấp có thẩm quyền

có biện pháp xử lý các tồn tại, sai phạm và ban hành, sửa đổi, hoàn thiện, bổ sung các văn bản pháp luật

Hệ thống kiểm toán trong nền kinh tế quốc dân bao gồm KTNN, kiểm toán nội bộ và kiểm toán độc lập hình thành hệ thống độc lập từ mặt pháp lý đến bộ máy tổ chức Trong hệ thống đó, KTNN là một bộ phận do nhà nước

tổ chức, quản lý Nhiệm vụ của nó là thực hiện việc xác minh, bày tỏ ý kiến

về thực trạng hoạt động sử dụng ngân sách nhà nước cần được kiểm toán bằng hệ thống phương pháp kỹ thuật của kiểm toán chứng từ và kiểm toán ngoài chứng từ do các kiểm toán viên thực hiện trên cơ sở pháp luật nhà nước

Hệ thống kiểm toán

Kiểm toán Nhà nước Kiểm toán độc lập Kiểm toán nội bộ

Sơ đồ 1.1 là ví dụ mô tả hệ thống kiểm toán ở Việt Nam Nó cho biết vị trí của KTNN trong hệ thống này

Trong vị trí đó, KTNN là một cơ quan nhà nước thay mặt nhà nước kiểm tra và đánh giá việc động viên, sử dụng mọi nguồn lực tài chính của Nhà nước Nó có nhiệm vụ cung cấp những thông tin cho nhà nước để phát huy mặt tích cực, ngăn ngừa, khắc phục những tác động tiêu cực, thiết lập trật tự

kỷ cương trong hoạt động kinh tế - xã hội

ở nước ta, KTNN còn là cơ quan quản lý cao nhất về hoạt động kiểm toán trên lãnh thổ Việt Nam Xét về năng lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực kiểm toán thì KTNN vừa là cơ quan quản lý nhà nước cao nhất, vừa thực hiện chức năng chuyên môn do nhu cầu kiểm toán tài chính công của quốc gia Vì thế, nó được coi là bộ phận không thể thiếu trong lĩnh vực kiểm tra tài chính công mà không thể một bộ, ngành hay tổ chức nào có thể thay thế được

Trong các hoạt động kiểm toán tài chính công của quốc gia của KTNN, thì kiểm toán đối với việc sử dụng nguồn ngân sách nhà nước trong đầu tư XDCB là một hoạt động quan trọng

1.2.1.2 Vai trò của kiểm toán nhà nước trong thực hiện chức năng giám đốc đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản

Sự hình thành chức năng giám đốc của KTNN trong đầu tư XDCB từ NSNN là cần thiết để thực hiện chức năng của tài chính trong nền kinh tế thị trường Chức năng của kiểm toán do bản chất của kiểm toán quy định

Nói chung, chức năng của kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến của người kiểm toán về hoạt động kế toán, tài chính của một tổ chức kinh tế, xã hội trong đó làm rõ tính trung thực của thông tin, tính quy tắc trong việc thực hiện các nghiệp vụ, tính hiệu quả hay tính hiệu năng của hoạt động Qua xác minh, người làm kiểm toán bày tỏ ý kiến của mình về những lĩnh vực tương ứng Xét về góc độ kinh tế chính trị, kiểm toán là một hoạt động phát sinh bởi chức năng giám đốc đối với các hoạt động tài chính của các tổ chức kinh tế,

xã hội nhằm đảm bảo cho nguồn tài chính được sử dụng đúng mục đích, an toàn, có hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí

Hoạt động của kiểm toán nhà nước đối với đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách nhà nước không nằm ngoài chức năng chung nêu trên, nhưng do đặc điểm nguồn vốn, hình thức và lĩnh vực đầu tư nên có những nét riêng KTNN đảm nhận những chức năng, nhiệm vụ có ý nghĩa quan trọng và không thể thiếu được của nhà nước pháp quyền theo thể chế kinh tế thị trường trong việc kiểm soát, quản lư việc sử dụng nguồn lực tài chính công

ở nước ta, để tăng cường ̣sự kiểm soát của Nhà nước trong việc sử dụng NSNN

và công quỹ quốc gia, bảo đảm tính trung thực, chính xác, hợp pháp và hợp lệ của việc sử dụng nguồn lực tài chính công; ngăn ngừa đối với sự xâm hại tài sản Nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền có hiệu lực trong việc quản lư kinh tế - xă hội, chớnh phủ ta đó thành lập một cơ quan độc lập với cơ quan trực tiếp quản lư ngân sách và tài sản Nhà nước nhằm kiểm tra tính tuân thủ của việc sử dụng tiền của của Nhà nước và nhân dân theo những quy định của pháp luật hiện hành; đảm bảo sự minh bạch về tài chính và hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính này

Trong lĩnh vực đầu tư XDCB sử dụng NSNN, KTNN có vai trũ phản biện và tư vấn quỏ trỡnh lập dự toỏn NSNN cho đầu tư XDCB; thẩm định và đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả trong một dự án đầu tư; xác định trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng NSNN

trong từng khõu và từng chủ thể tham gia đầu tư XDCB từ NSNN với mục tiêu đảm bảo cho nguồn vồn này được sử dụng đúng hướng có hiệu quả, chống thất thoát và lóng phớ Cụ thể là:

- Phản biện và tư vấn quá trỡnh lập dự toỏn NSNN cho đầu tư XDCB

Trong vai trũ này, KTNN tham gia với tư cách là người phản biện, tư vấn trong quá trỡnh xõy dựng dự toỏn ngõn sỏch của bộ kế hoạch và đầu tư,

bộ Tài chính và cỏc bộ cú nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực đầu tư XDCB Trong đó, kiểm toán tư vấn cho các cơ quan này về dự báo khả năng thu có thể khai thác được, các nguồn thu phát sinh, qua đó tính toán đưa vào dự toán cân đối cho năm kế hoạch và kế hoạch trung hạn Tư vấn cho các cơ quan này trong việc xác định thứ tự ưu tiên của các dự ỏn, chương trỡnh đầu tư mang tính chiến lược KTNN tư vấn trong việc đàm phán ngân sách cho đầu tư XDCB KTNN tư vấn nguồn thu, nhiệm vụ chi đầu tư XDCB, từ đó xác định được nguồn thu có thể huy động và nhu cầu chi một cách hợp lý

Ngoài ra, thông qua tư vấn đầu tư XDCB, KTNN biết được việc lập dự toán của các bộ, ngành có thực sự tuân thủ theo các quy định của luật pháp về lập dự toán ngân sách; việc phân bổ dự toán chi đáp ứng nhu cầu và thứ tự ưu tiên của Chính phủ cũng như đảm bảo thực hiện nghị quyết của Quốc hội về chiến lược phát triển dài hạn hay không Các thông tin này làm căn cứ để cơ quan KTNN có nhận định đánh giá về đầu tư XDCB từ NSNN khi tham gia với các cơ quan chức năng, Chính phủ, Quốc hội sau này

KTNN tư vấn với Bộ Tài chính trong việc lập dự toỏn NSNN cho đầu

tư XDCB Bộ Tài chính có nhiệm vụ kiểm tra, thẩm định dự toán ngân sách của các bộ, ngành trung ương và dự toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về lập dự toán NSNN cho đầu tư XDCB, trỡnh Chớnh phủ để Chớnh phủ trỡnh Quốc hội Trong vai trũ này, KTNN xem xột việc tớnh toỏn cỏc khoản vốn cho đầu tư XDCB đó phự hợp với khả năng đáp ứng của NSNN và sỏt thực tế hoặc khụng Dự bỏo nguồn vốn có đảm bảo vững

chắc, phù hợp với chính sỏch kinh tế vĩ mụ hay khụng Kiểm tra việc bố trớ cỏc khoản chi đầu tư XDCB theo các thứ tự và mục tiêu ưu tiên của Chính phủ, chiến lược phát triển kinh tế xó hội của quốc gia mà Quốc hội đó phờ chuẩn KTNN tham gia ý kiến với Bộ Tài chớnh trong việc xỏc định mức và các khoản vay cho XDCB trong cân đối tổng thể Bằng kinh nghiệm kiểm toỏn của mỡnh, KTNN sẽ đưa ra các ý kiến mang tính phản biện với những vấn đề về dự toỏn NSNN cho đầu tư XDCB

KTNN thực hiện thẩm định, đánh giá tổng thể về dự toán NSNN cho đầu tư XDCB, đưa ra ý kiến khẳng định về: (1) Dự toán đó được lập theo quy định của Luật NSNN không, nguồn vốn NSNN cho đầu tư XDCB có đảm bảo được tính khả thi hay không, qua đó bày tỏ ý kiến một cỏch độc lập về dự toán NSNN cho đầu tư XDCB để Chính phủ trỡnh Quốc hội; (2) Thẩm định

sự cần thiết của chương trỡnh, dự ỏn đầu tư XDCB từ NSNN, dự án có đảm bảo ưu tiên trước mắt cũng như đáp ứng được sự phỏt triển của khoa học, cụng nghệ và cỏc tiến bộ kỹ thuật trong tương lai hay không, thiết kế với mức chi phí như vậy có phù hợp và có đảm bảo tính kinh tế, tiết kiệm hay không (3) Đưa ra ý kiến độc lập về chính sách và giải phỏp của Chớnh phủ trong việc tổ chức thực hiện dự toỏn NSNN cho đầu tư XDCB Đây là ý kiến quan trọng để Quốc hội thảo luận và quyết định các giải pháp phát triển kinh tế xó hội và dự toỏn NSNN năm kế hoạch; ý kiến của KTNN là ý kiến đánh giá về mặt chuyên môn, mang tính phản biện, là một trong những căn cứ quan trọng

để Quốc hội quyết định dự toán NSNN cho đầu tư XDCB

Thẩm định phương án phân bổ ngân sách trung ương và ngân sách địa phương nhằm bảo đảm nguyên tắc công bằng, hợp lý và tớch cực, trỏnh tư tưởng cục bộ, thiếu khách quan trong việc phân bổ ngân sách, bảo đảm kinh phí cho các cơ quan, đơn vị trong thực hiện nhiệm vụ XDCB, thực hành tiết kiệm chống lóng phớ, nhằm phỏt huy hiệu quả trong việc sử dụng NSNN trong đầu tư XDCB trên cơ sở cân đối hợp lý giữa cỏc lĩnh vực trờn phạm vi

toàn quốc theo chủ trương phát triển kinh tế xó hội của Đảng, Nhà nước Vai trũ này của KTNN được thực hiện thông qua các hoạt động thẩm định, kiểm tra căn cứ, cơ sở xác định lượng NSNN cho đầu tư XDCB của trung ương và từng địa phương KTNN cũn tham gia với tư cách là người phản biện, tư vấn trong quá trỡnh xõy dựng dự toỏn đầu tư XDCB từ ngân sách địa phương

- Thẩm định và đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả trong một dự án đầu tư XDCB

Vai trũ này được thể hiện trong việc KTNN tiến hành thẩm định và đánh giá tính kinh tế qua kiểm tra biện pháp thi công, biện pháp tổ chức thi công, chất lượng, khối lượng, giá thành nguyên vật liệu đầu vào của nhà thầu thi công, so sánh giữa kết cấu giá thành đầu vào trong hồ sơ dự thầu với kết cấu hạch toán giá thành thực tế để xác định những chi phí không hợp lư

Trong khâu chuẩn bị lập kế hoạch đầu tư dự án XDCB, vai trũ của KTNN thể hiện trong việc thẩm định dự án, phân tích, tổng hợp và đánh giá

dự ỏn để đưa ra kết luận đánh giá về tính hiệu quả, hiệu lực của dự án để xác định trách nhiệm cụ thể từng bước, từng chủ thể đưa ra những kiến nghị xây dựng chế tài đối với cơ quan thẩm định, phê duyệt dự án Đồng thời tiến hành phản biện nghề nghiệp, phản biện xă hội đối với dự án đầu tư XDCB Chẳng hạn, nếu không có hoạt động của KTNN, thỡ việc xõy dựng nhà máy đường

có thể đặt không đúng địa điểm và sẽ dẫn đến nguồn nguyên liệu không đủ cung cấp cho sản xuất, không phát huy hết công suất thiết kế; hoặc việc xây dựng cảng cá hay chợ tuy đó xong nhưng tầu đánh cá không cập bến, người dân không đến họp chợ Đây là một thực tế đó từng xảy ra

Trong khâu khảo sát thiết kế (bao gồm thiết kế kiến trúc, nền móng, kết cấu, điện, nước, nội thất, pḥng chống cháy nổ, dây chuyền công nghệ, thiết bị công tŕnh….), vai trũ của KTNN được thể hiện qua việc đánh giá và kiểm soát chất lượng khảo sát và năng lực thiết kế được thể hiện trong hồ sơ thiết

kế của nhà thầu tư vấn thiết kế của chủ đầu tư Đây là khâu kiểm toỏn chuyờn sõu năng lực của chủ đầu tư có phù hợp với từng loại, từng cấp công tŕnh và

có đủ năng lực chuyên môn thiết kế hay khụng Nú là một khõu rất quan trọng, bởi vỡ chất lượng khảo sát thiết kế sẽ ảnh hưởng đến chất lượng sử dụng, tuổi thọ công tŕnh Các sự cố như công tŕnh bị lún lệch, xé kết cấu do khoan thăm ḍ địa chất, thuỷ văn của khu vực xây dựng thiếu chính xác dẫn đến thiết kế nền móng, kết cấu không phù hợp; khảo sát công năng sử dụng không chuyên sâu dẫn đến phải điều chỉnh thiết kế nhiều lần, kéo theo chi phí phát sinh trong quá tŕnh thi công, gây khó khăn cho việc kiểm soát chất lượng

và giá thành công tŕnh; năng lực thiết kế hạn chế dẫn đến thiết kế thiếu chi tiết, không cụ thể trong hồ sơ thiết kế thi công nên phải thiết kế bổ sung làm tăng suất đầu tư của dự án…

Trong khõu tổ chức thi công, vai trũ của KTNN thể hiện qua việc xem xét sự phù hợp giữa tŕnh tự thời gian của các biên bản nghiệm thu chuyển bước thi công với tŕnh tự thi công các bước công việc hay các hạng mục công tŕnh qua sổ nhật kư thi công, sổ nhật kư thời tiết công trường để phát hiện ra gian lận trong việc các bên (bên thắng thầu thi công và chủ đầu tư) có thông đồng lập biên bản nghiệm thu chuyển bước thi công một cách h́nh thức, đối phó hay khụng Kiểm toỏn cũn thực hiện việc kiểm tra chất lượng công tŕnh qua các hồ sơ mẫu thí nghiệm như mẫu bê tông, mẫu thép hoặc các biện pháp siêu âm kiểm tra diện tích thép trong bê tông hay phương pháp thống kê, dùng dụng cụ đo lường xác định khối lượng thực thi công so với khối lượng trong

hồ sơ thiết kế và hồ sơ hoàn công So sánh những cam kết của nhà thầu trong

hồ sơ dự thầu với thực tế thực hiện v́ trong thực tế hồ sơ dự thầu thường được nhà thầu đưa ra trong bài thi với những cam kết ở mức cao, nhất là khâu nhân

sự và thiết bị thi công Nhà thầu thi công dựa vào uy tín, kinh nghiệm một số cán bộ để bố trí họ đảm nhiệm vào một số vị trí quan trọng trong dự án nhưng thực tế những người đó không làm đúng nhiệm vụ như trong hồ sơ dự thầu đă cam kết Trong hồ sơ thầu cam kết sử dụng một số thiết bị phù hợp nhưng

thực tế họ lại không sử dụng những thiết bị đó

- Xác định trỏch nhiệm trong việc quản lý, sử dụng NSNN trong từng khõu và từng

chủ thể tham gia đầu tư XDCB từ NSNN

Việc đánh giá hiệu quả của hoạt động đấu thầu trong đầu tư XDCB cũng rất quan trọng Việc làm này được quyết định không chỉ bởi thực thi đúng và đầy đủ quy tŕnh, quy định trong đấu thầu mà c ̣n phụ thuộc rất lớn vào hậu đấu thầu, có nghĩa năng lực thực sự để thực hiện kết quả đấu thầu như thế nào Vai trũ của KTNN thể hiện ở việc làm rừ tớnh hợp lý và những vi phạm

về thủ tục đấu thầu Trên thực tế đó cú nhiờ̀u ban quản lư dự án không lập kế hoạch đấu thầu cho toàn bộ dự án như quy định mà vừa làm vừa duyệt dẫn đến thiếu cái nh́n tổng thể cho cả dự án, không nắm được tổng dự toán th́ không thể đảm bảo được không vượt tổng dự toán Không lập kế hoạch đấu thầu tạo khe hở cho nhà thầu chạy thầu, ban quản lư dự án chia nhỏ các gói thầu để chỉ định thầu… KTNN cú vai trũ làm rừ tất cả những sai phạm này, qua đó chỉ ra nguyên nhân trực tiếp gây nên thất thoát, lăng phí trong đầu tư XDCB

Ṿng đời của một dự án đầu tư và chất lượng các công tŕnh xây dựng phụ thuộc rất nhiều vào khâu quản lư, giám sát chất lượng Những tiêu cực trong lĩnh vực quản lư đầu tư xây dựng ở mức độ khác nhau xảy ra ở nước ta trong thời gian qua cho thấy sự xuống cấp về tinh thần trách nhiệm và hạn chế trong thể chế quản lư Để giảm thiểu, ngăn chặn những sai phạm đó cũng như hậu quả của nó đối với xă hội, việc phỏt huy vai trũ của KTNN trong phõn bổ

và sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN là rất cần thiết Chính vỡ thế, Chính phủ luụn yêu cầu phải nâng cao trách nhiệm của người ra quyết định và thẩm định các dự án đầu tư; nâng cao chất lượng công tác quản lư đầu tư xây dựng, công tác giám sát và đánh giá đầu tư của các Bộ chủ quản và địa phương từ khâu lập, phê duyệt quy hoạch, chuẩn bị đầu tư đến quyết định đầu tư, thực hiện đầu tư Tất cả các dự án đầu tư đă hoàn thành phải được kiểm toán trước khi quyết toán công tŕnh

1.2.2 Nội dung chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản

Chức năng giám đốc của KTNN thể hiện ở vai trò của nó trong việc thực hiện các nhiệm vụ nhà nước giao ở nước ta, KTNN được Chính phủ giao nhiệm giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các tài liệu

và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của cơ quan Nhà nước, các đơn vị kinh tế Nhà nước, các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xă hội có sử̉ dụng kinh phí do NSNN cấp đánh giá

sự tuân thủ pháp luật và hiệu quả hoạt động của các đơn vị được kiểm toán Với nhiệm vụ

đó, trong lĩnh vực đầu tư XDCB từ NSNN, KTNN có hai chức năng chủ yếu: xác minh và bày tỏ ý kiến về xây dựng và triển khai dự án đầu tư XDCB

- Chức năng xác minh:

Nội dung của chức năng này là xác minh tính trung thực của các con số trong bảng khai tài chính và tính hợp thức của các biểu mẫu phản ánh tình hình tài chính của các tổ chức sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư XDCB Xác minh là chức năng cơ bản nhất của hoạt động kiểm toán nói chung, trong đó có kiểm toán sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư XDCB Bản thân chức năng này không ngừng phát triển và được thể hiện khác nhau tùy theo đối tượng cụ thể của kiểm toán là bản khai tài chính hay nghiệp vụ kinh tế cụ thể hoặc bộ tài liệu kế toán Đối với các bảng khai tài chính, việc thực hiện chức nằng xác minh trước hết được thực hiện ở sự xác nhận của người kiểm tra độc lập ở bên ngoài

Ngày nay, theo chuẩn mực của kiểm toán tài chính, chức năng xác minh không chỉ còn là một sự chứng thực, mà còn được chuyển hóa thành “báo cáo kiểm toán” thích ứng với từng tình huống khác nhau Báo cáo kiểm toán là một bản xác nhận toàn cảnh các thông tin tài chính của đơn vị sử dụng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước, tính trung thực của các báo cáo tài chính đó, thể hiện sự hài lòng, chấp nhận từng phần hay bác bỏ của kiểm toán viên về hoạt động tài chính của đơn vị sử dụng vốn

Trong chức năng xác minh của kiểm toán, một nội dung rất được quan tâm hiện nay là phát hiện gian lận và vi phạm trong tài chính Trong kiểm toán hoạt động sử dụng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước, việc làm này càng được đặt ra cấp thiết hơn, nó được coi là dấu hiệu khác biệt giữa kiểm toán và quản lý Sự khác biệt này có phần mang tính tất yếu do thường xuyên có khoảng cách giữa mong muốn (phát hiện ra tất cả các gian lận và

vi phạm) với khả năng thực tế và tổ chức (kể cả ban hành chuẩn mực) kiểm toán Về nhận thức, kiểm toán sử dụng vốn đầu tư XDCB cần tạo niềm tin cho những người quan tâm, nên nói chung không cho phép có sai sót trọng yếu trong đó có gian lận và sai sót lớn Tuy nhiên, cũng có quan điểm cho rằng kiểm toán không có nghĩa vụ phát hiện tất cả những gian lận, sai sót Thậm chí, có quan điểm cho rằng kiểm toán không có trách nhiệm phát hiện sai sót và coi đây là trách nhiệm của nhà quản lý

Tất nhiên, nhận thức này có liên quan đến khái niệm trong yếu và rủi

ro Về tổ chức, trước hết trong ban hành chuẩn mực cũng thường không thống nhất, song phương hướng chung là phải phấn đấu xóa bỏ dần sự cách biệt này Để đạt được mục tiêu này, các nhà kiểm toán quốc tế thường hướng tới việc hoàn thiện các chuẩn mực Tuy nhiên, vấn đề quan trọng hơn cả chính là chất lượng toàn diện (kể cả phẩm chất đạo đức và chuyên môn) của người làm kiểm toán Vấn đề này liên quan đến việc tuyển chọn và đào tạo, bồi dưỡng kiểm toán viên

- Chức năng bày tỏ ý kiến:

Chức năng này có thể được hiểu rộng với ý nghĩa cả kết luận về chất lượng thông tin và pháp lý, tư vấn qua xác minh về việc sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư XDCB Nếu kết luận về chất lượng thông tin

có quá trình phát triển lâu dài từ chỗ chỉ có từ “xác minh” đến hình thành báo cáo kiểm toán theo chuẩn mực chung, thì kết luận về pháp lý hoặc tư vấn

cũng có quá trình phát triển lâu dài Trong quá trình đó, sản phẩm cụ thể của bày tỏ ý kiến chỉ thấy rõ những thập kỷ gần đây

Tuy nhiên, ngày nay cách thức thực hiện chức năng bày tỏ ý kiến về trách nhiệm và tư vấn cũng rất khác biệt giữa các khách thể kiểm toán và giữa các nước có cơ sở kinh tế và pháp lý khác nhau

ở khu vực sử dụng vốn nhà nước (khu vực công), hoạt động tài chính của các tổ chức/doanh nghiệp đều đặt dưới sự kiểm soát của kiểm toán nhà nước Trong quan hệ này, chức năng xác minh và kết luận về bản chất thông tin của kiểm toán được thực hiện tương tự như nhau Tuy nhiên, chức năng bày tỏ ý kiến về pháp lý và tư vấn kiểm toán có khác với khu vực tư nhân

ở mức độ cao của chức năng này là sự phán quyết như các quan tòa ở đây, cơ quan kiểm toán nhà nước có quyền kiểm tra các tài liệu và tình hình quản lý của các tổ chức sử dụng vốn ngân sách nhà nước để xác minh tính chính xác và hợp lệ của tài liệu thu chi và quản lý ngân sách Đồng thời, các

cơ quan này cũng có quyền xét xử như một quan tòa bằng các phán quyết của mình Để đảm bảo cho các cơ quan này thực hiện được các chức năng của mình, kiểm toán viên cao cấp được pháp luật thừa nhận có những quyền đặc biệt, ví dụ ở Pháp đó là quyền “bất năng thuyên chuyển” Còn ở các nước Bắc

Mỹ và nhiều nước ở khu vực châu á - Thái Bình Dương, chức năng bày tỏ ý kiến lại thực hiện bằng phương thức tư vấn Hoạt động tư vấn này, trước hết

và chủ yếu trong lĩnh vực nguồn thu và sử dụng công quỹ Ngoài ra, chức năng tư vấn còn bao hàm cả việc phác thảo và xem xét những dự kiến về luật trước khi đưa ra Quốc hội

Mục đích của việc thực hiện chức năng kiểm toán nhà nước đối với lĩnh vực XDCB từ ngân sách nhà nước là tạo cơ sở để Nhà nước đánh giá khách quan tình hình quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước cho các công trình xây dựng, đồng thời phát hiện những bất cập trong chế độ quản lý chi tiêu tài

chính công để có biện pháp điều chỉnh và hoàn thiện

Việc thực hiện chức năng này còn góp phần giữ vững kỷ cương pháp luật, răn đe ngăn ngừa hành vi gian lận, sử dụng vốn nhà nước kém hiệu quả, lãng phí công quĩ góp phần quản lý tốt hơn tài sản Nhà nước

Bằng chức năng xác minh và bày tỏ ý kiến, kiểm toán cho biết tính đúng đắn, hợp pháp của số liệu báo cáo dự toán và quyết toán thu chi NSNN trong đầu tư XDCB, nêu ra những ý kiến nhận xét, đánh giá, kiến nghị với các cấp, ngành liên quan để uốn nắn khắc phục những sai phạm, tăng cường pháp luật trong quản lý đầu tư XDCB

Để thực hiện các chức năng nêu trên, nội dung cơ bản của hoạt động

KTNN đối với dự án đầu tư XDCB là kiểm toán tuân thủ pháp luật chế độ đầu

tư và kiểm toán báo cáo quyết toán vốn đầu tư công trình hoàn thành

- Kiểm toán tuân thủ pháp luật, chế độ quản lý đầu tư và xây dựng Nội

dung này được thể hiện qua cả ba khâu của hoạt động XDCB:

Thứ nhất, chuẩn bị đầu tư KTNN thực hiện kiểm tra xem xét việc chấp

hành qui định về thẩm quyền của cơ quan quyết định chuẩn bị đầu tư; tính đúng đắn của dự toán chi phí thăm dò, khảo sát, tư vấn, thẩm định (về khối lượng, đơn giá hoặc tỷ lệ chi phí theo qui định); tư cách pháp nhân và hành nghề đúng giấy phép của bên nhận thầu điều tra, khảo sát, lập báo cáo đầu tư ; tính hợp pháp, hợp lệ của hợp đồng nhận thầu và thủ tục thanh lý hợp đồng; hồ sơ nghiệm thu bàn giao tài liệu trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư

Thứ hai, thực hiện đầu tư và kết thúc dự án đầu tư đưa vào khai thác sử

dụng Nội dung kiểm toán là kiểm tra, xem xét tính hợp pháp, hợp lệ của các

cơ quan tham gia lập thủ tục đầu tư; kiểm tra những qui định về: thẩm quyền của cơ quan thẩm định (thiết kế, tổng dự toán); kiểm tra việc chấp hành trình

tự và thủ tục đầu tư; kiểm tra nội dung các văn bản thủ tục đầu tư như thiết kế

kỹ thuật phải phù hợp với chủ trương đầu tư, thiết kế bản vẽ thi công phải phù

hợp với thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán phải phù hợp tổng mức đầu tư, dự toán không vượt tổng dự toán, hợp đồng phải phù hợp với pháp lệnh hợp đồng kinh tế, hồ sơ nghiệm thu phải đầy đủ các biên bản nghiệm thu từng phần Kiểm tra tính đúng đắn hợp pháp của hồ sơ thủ tục đấu thầu về giá, đối tượng tham gia đấu thầu Kiểm tra giá trị dự toán công trình (chỉ định thầu)

Thứ ba, kiểm toán báo cáo quyết toán vốn đầu tư công trình hoàn

thành Nội dung của khâu kiểm toán này là kiểm toán nguồn vốn đầu tư và vốn đầu tư thực hiện Kiểm toán nguồn vốn đầu tư nhằm làm rõ hợp pháp, hợp lệ của các nguồn vốn đầu tư đã sử dụng vào công trình, tính đúng đắn của các nguồn vốn đầu tư đã phản ánh trên tài khoản nguồn vốn của chủ đầu tư Kiểm toán vốn đầu tư thực hiện nhằm đánh giá thực chất giá trị khối lượng xây lắp hoàn thành đối với công trình chỉ định và công trình đấu thầu Đối với công trình chỉ định thầu, căn cứ thiết kế dự toán, bản vẽ hoàn thành công trình, tính toán lại những khối lượng có giá trị lớn, kiểm tra việc áp dụng định mức, đơn giá; kiểm tra việc áp dụng các phụ phí xây lắp như chi phí chung, thuế, lãi định mức; kiểm tra chênh lệch giá vật liệu Đối với công trình đấu thầu, kiểm tra giá trị xây lắp của phần đấu thầu đã thực hiện theo đúng thiết kế chưa; kiểm tra khối lượng phát sinh như công trình chỉ định thầu và các điều kiện của hợp đấu thầu qui định; kiểm tra việc thanh toán khối lượng

- Kiểm toán chi phí thiết bị hoàn thành đối với hai trường hợp: do bên

A mua thiết bị và do bên B mua thiết bị Đối với chi phí thiết bị do bên A mua, nội dung của kiểm toán là kiểm tra thiết bị công nghệ, phụ tùng kèm theo và các trang thiết bị đã mua về danh mục, chủng loại, giá cả theo đúng nguyên tắc đấu thầu; đối chiếu dự toán và chứng từ gốc của thiết bị đã mua; kiểm tra chi phí vận chuyển bảo quản bốc dỡ, gia công theo dự toán được duyệt, hợp đồng nghiệm thu Đối với chí phí thiết bị đấu thầu do bên B mua, thì kiểm tra việc thực hiện hợp đồng đấu thầu về công nghệ, chất

lượng vật tư, tên hãng, nước sản xuất và việc thực hiện các cam kết của hợp đồng như: chuyển giao công nghệ, đào tạo

Kiểm toán chi phí kiến thiết cơ bản khác hoàn thành với các loại chi phí Đối với những chi phí qui định về mức tỷ lệ % hoặc bảng giá thì xem xét tính chính xác của việc áp dụng đối với những chi phí có tính xây lắp thì kiểm tra như với khối lượng xây lắp; và những chi phí còn lại (như đền bù giải phóng mặt bằng, chi khởi công, khánh thành ) thì kiểm tra chi phí thực tế theo dự toán được duyệt và theo chế độ tài chính Nhà nước

Thực hiện những nội dung trên, có nghĩa là KTNN đã căn cứ vào những đặc điểm của hoạt động đầu tư XDCB xây dựng của Nhà nước do kiểm toán nhà nước ban hành với từng nội dung sát thực, rõ ràng và khi thực hiện kiểm toán sẽ đem lại kết quả nhanh và chính xác

Việc tăng cường chức năng và nội dung kiểm toán là cần thiết, nó bắt nguồn từ sự gia tăng nguồn vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước và sự gia tăng các chủ thể sử dụng nguồn vốn đó trong khi năng lực và hiệu quả quản lý ở các đơn vị lại không giống nhau ở nước ta, từ khi đổi mới, nhất là từ khi tiến hành đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, số lượng dự án đầu tư bằng vốn Nhà nước ngày càng nhiều và tập trung vào những công trình có qui

mô lớn như công trình thuỷ điện, thuỷ lợi, công trình giao thông, các khu công nghiệp Các công trình này được đầu tư chủ yếu từ nguồn vốn Nhà nước, nên đều thuộc đối tượng kiểm toán của KTNN Hơn nữa, nguồn vốn Nhà nước cho lĩnh vực này hiện còn thất thoát và lãng phí lớn, việc quản lý sử dụng vốn còn nhiều hạn chế, yếu kém Do vậy, để nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN trong đầu tư XDCB, đòi hỏi phải tăng cường hoạt động KTNN

1.3 Một số kinh nghiệm quốc tế về thực hiện chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản

Về mặt lịch sử, KTNN đã được hình thành và đi vào hoạt động khá lâu,

từ thế kỷ thứ III trước Công nguyên ở các nước phương Tây và được phát triển mạnh kể từ giữa thế kỷ XX lại đây ở nước ta trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp, tuy đã có hoạt động kiểm tra của nhà nước đối với việc sử dụng ngân sách nhà nước, nhưng mới ở dạng kiểm tra kế toán mang tính hành chính đơn thuần, còn nhiều yếu tố sơ khai Từ năm 1994, cơ quan kiểm toán nhà nước mới được thành lập Đến nay, hoạt động kiểm toán nhà nước của nước ta mới qua hơn mười năm, còn nhiều bỡ ngỡ Do vậy, cần thiết phải nghiên cứu, học hỏi kinh nghiệm kiểm toán nhà nước của các nước

đi trước để có bước đi và phương thức tổ chức thực hiện tốt hơn, vững chắc hơn Dưới đây là kinh nghiệm thực hiện chức năng kiểm toán các công trình công cộng từ nguồn ngân sách nhà nước của Nhật Bản và một số nước

- Ở Nhật Bản:

Kiểm toỏn cỏc cụng trỡnh cụng cộng là một loại hỡnh kiểm toỏn do Uỷ ban Kiểm toỏn Nhật Bản tiến hành Tương tự như kiểm toán các chương trỡnh khỏc của Chớnh phủ, kiểm toỏn cỏc cụng trỡnh cụng cộng là hoạt động kiểm toán tính tuân thủ, tính kinh tế, tớnh hiệu quả và tớnh hiệu lực của cỏc cụng trỡnh do cỏc tổ chức đơn vị thuộc chính phủ thực hiện

Theo quan niệm của Nhật Bản, kiểm toỏn cỏc cụng trỡnh cụng cộng là một hỡnh thức kiểm toỏn nhằm kiểm tra tớnh hợp lý của một dự ỏn trong từng giai đoạn mà mục đích là quan tâm tới khía cạnh tiến bộ của dự án Đây

là phương pháp kiểm toán một dự án bao gồm từ khâu lập kế hoạch dự án, thiết kế công trỡnh, ước tính kinh phí dự án, đấu thầu, ký hợp đồng, xây dựng, kiểm tra và quyết toỏn cụng trỡnh đó hoàn thành Khi một dự án có quy mô lớn và được thực hiện thông qua hai hoặc nhiều hợp đồng xây dựng thỡ phương pháp này được áp dụng cho từng hợp đồng và áp dụng các ý tưởng cơ bản cho toàn bộ dự án

Khi tiến hành khi kiểm toỏn cỏc cụng trỡnh cụng trỡnh cụng cộng theo cách tiếp cận giai đoạn, Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản đó ỏp dụng kiểm

toỏn cỏc giai đoạn của dự án xây dựng công trỡnh của cụng cộng bao gồm

giai đoạn lập kế hoạch của dự án, giai đoạn thiết kế các công trỡnh cụng cộng, giai đoạn ước tính kinh phí, giai đoạn đấu thầu và ký kết hợp đồng và

giai đoạn tiến hành XDCB

+ Kiểm toán giai đoạn lập kế hoạch của dự án: do việc xõy dựng cỏc

cụng trỡnh cụng cộng cần phải được thực hiện trên cơ sở một kế hoạch thích hợp nên việc kiểm toán trước hết phải tập trung vào khâu lập kế hoạch của dự

án Các vấn đề cần kiểm toán trong giai đoạn này bao gồm: xem xét dự án có cần phải được kiểm toán không; xem xét quy mô, địa điểm và thời gian của

dự án đó hợp lý chưa? Ngoài ra, việc kiểm toán cũng cần phải kiểm tra tính khả thi, tính kinh tế và các phương án tốt hơn có thể thay thế

Việc xõy dựng kế hoạch dự ỏn cỏc cụng trỡnh cụng cộng của Nhật Bản thường dựa trên cơ sở: các cuộc khảo sát khác nhau; các chính sách của chính phủ;

và các kế hoạch phát triển kinh tế - xó hội Các cơ sở trên cũn gọi là cỏc điều kiện

để xác định kế hoạch của dự án Nhiệm vụ của kiểm toán viên khi kiểm toán kế hoạch của dự án là phải xác nhận sự phù hợp giữa các điều kiện trên với khuôn khổ lập kế hoạch và tính thích hợp của các số liệu khảo sát thu thập được

Khi thời hạn của các dự án được mở rộng thỡ cỏc điều kiện làm cơ sở cho việc lập kế hoạch dự án có thể cũng thay đổi theo, ví dụ như sự thay đổi trong môi trường kinh tế - xó hội… Trong trường hợp này, kiểm toán viên cần phải xem xét lại kế hoạch của dự án và xác định xem kế hoạch này có cần phải thay đổi không

+ Kiểm toán giai đoạn thiết kế các công trỡnh cụng cộng: Việc xây

dựng một tuyến đường cao tốc, đường xe lửa… hay thiết kế lại một công trỡnh cụng cộng nào đó đều thuộc về lĩnh vực của các chuyên gia kỹ thuật, nhiệm vụ khó khăn đối với kiểm toán viên là phải xác định xem việc thiết kế

các công trỡnh này cú hợp lý khụng Kinh nghiệm của Uỷ ban Kiểm toỏn Nhật Bản cho thấy trong giai đoạn kiểm toán, việc thiết kế các công trỡnh

cụng cộng kiểm toỏn viờn cần phải thực hiện một số cụng việc sau: thứ nhất, xem xét các điều kiện tiên quyết đối với công việc thiết kế; thứ hai, nghiên cứu so sánh kỹ lưỡng các trường hợp có thiết kế tương tự; thứ ba, kiểm tra dữ liệu đầu vào khi sử dụng máy tính để thiết kế; thứ tư, so sánh các kết quả thiết

kế với kế hoạch cũng như các điều kiện của việc thiết kế

+ Kiểm toán giai đoạn ước tính kinh phí: Kinh phớ của một dự ỏn xõy

dựng cụng trỡnh cụng cộng thường được ấn định trước dựa trên cơ sở tổng hợp tất cả các chi phí cho việc xây dựng theo tiêu chuẩn ước tính chi phí thích hợp do đơn vị quyết định Kiểm toán việc ước tính kinh phí dự án về cơ bản

là nhằm xác nhận tính thích hợp của tiêu chuẩn ước tính kinh phí và việc áp dụng tiêu chuẩn này của đơn vị được kiểm toán Khi một đơn vị không có nhân viên thực hiện việc ước tính kinh phí và tiêu chuẩn áp dụng cho việc ước tính kinh phí được thực hiện dựa trên cơ sở xem xét các mức giá do các nhà thầu ước tính Trong những trường hợp này, để xác nhận tính thích hợp của mức kinh phí được ấn định trước, kiểm toán viên cần phải được kiểm tra sự ước tính của các nguyên vật liệu sẵn có hoặc thông qua việc so sánh với các trường hợp xây dựng tương tự

Bên cạnh đó, hoạt động kiểm toán cũn nghiờn cứu điều kiện thực tế của cỏc cụng trỡnh xõy dựng khỏc Cỏc điều kiện này bao gồm cách thức xây dựng, trang thiết bị sử dụng, chất lượng của vật liệu sử dụng, việc bố trí lực lượng lao động và thời gian xây dựng…

Khi xác định tiêu chuẩn để ước tính kinh phí, việc kiểm toán phải xem xét điều kiện tại hiện trường thực hiện dự án xem ở đó có đảm bảo an toàn lao động không… Ngoài ra, do quá trỡnh ước tính kinh phí bao gồm hàng loạt các công thức tính toán phức tạp, nên trong nhiều trường hợp người làm kiểm

toán phải kiểm tra các kết quả tính toán có đáng tin cậy không để đảm bảo rằng không xảy ra sự sai sót nào trong việc tính toán

+ Kiểm toán giai đoạn đấu thầu và ký kết hợp đồng: bao gồm kiểm

toán về tính cạnh tranh trong đấu thầu, kiểm tra năng lực nhà thầu, kiểm tra hợp đồng và cỏc tài liệu kốm theo

Ngoài cỏc cụng trỡnh yờu cầu năng lực chuyên môn đặc biệt - việc đấu thầu có thể hạn chế sự cạnh tranh - thỡ phần lớn cỏc hợp đồng xây dựng công trỡnh cụng cộng đều cần phải đảm bảo tính cạnh tranh Do vậy, khi kiểm toán các công trỡnh cụng cộng, kiểm toỏn viờn phải xỏc nhận xem đơn vị được kiểm toán có thực hiện tốt công tác đấu thầu để đạt được lợi ích đầy đủ của công tác này không

Để triển khai dự án có hiệu quả, chống thất thoát vốn ngân sách nhà nước, cần phải kiểm tra năng lực nhà thầu Trong quỏ trỡnh xỏc định các bên tham gia ký kết hợp đồng, việc kiểm toán cần xem xét không chỉ giá bỏ thầu của nhà thầu mà cũn phải xem xột năng lực kỹ thuật, tỡnh hỡnh kinh doanh trước đó, uy tín và danh tiếng… của họ Ở Nhật Bản, chỉ những nhà thầu được đăng ký với đơn vị giao thầu mới có thể được mời để đầu thầu Việc tuyển chọn từng nhà thầu được thực hiện ngay tại thời điểm đăng ký Do vậy, việc kiểm tra năng lực của các nhà thầu tại từng giai đoạn trong quá trỡnh đấu thầu là không cần thiết Theo đó, việc kiểm toán cần xác nhận tính hợp lý của các thủ tục cũng như thông lệ mà đơn vị được kiểm toán áp dụng để lựa chọn danh sách các nhà thầu và kiểm tra năng lực của họ

Kiểm toán hợp đồng và các tài liệu kèm theo, Do hợp đồng là hỡnh thức văn bản được chuẩn hoá, bao gồm tất cả các nội dung chính cần thiết cho việc cam kết thực hiện giữa các bên tham gia hợp đồng, nên trong quá trỡnh kiểm toỏn, cần tập trung kiểm toỏn tớnh hợp lý của cỏc nội dung trong bản hợp đồng cũng như những tài liệu đi kèm với bản hợp đồng như: các bản vẽ thiết kế, các đặc điểm kỹ thuật, các phụ lục… Kiểm toán nhà nước cũng cần