1. Tổng quan pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta
2.7.3. Về cơ chế giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án phát tiển kinh tế
2.7.3.1. Quy định của pháp luật
a) Pháp luật hiện hành quy định cơ chế sử dụng đất vào mục đắch phát triển kinh tế có hai loại như sau:
Một là, Nhà nước thu hồi đất và giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đắch phát triển kinh tế gắn với lợi ắch chung của xã hội trong trường hợp:
Sử dụng đất để đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế ; Sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, du lịch thuộc nhóm A theo quy định của pháp luật về đầu tư đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc cho phép đầu tư mà dự án đó không thể đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế;
Sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư có nguồn vốn hỗ trợ phát triển chắnh thức (ODA);
Sử dụng đất để thực hiện dự án có một trăm phần trăm (100%) vốn đầu tư nước ngoài đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc cho phép đầu tư mà dự án đó không thể đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế.
Hai là, những trường hợp sử dụng đất vào mục đắch phát triển kinh tế không thuộc các loại nêu trong nhóm 1 thì Nhà nước không thực hiện thu hồi đất mà nhà đầu tư và người sử dụng đất phải tự thoả thuận với nhau, Nhà nước chỉ hỗ trợ thông qua các thủ
tục nhà đầu tư nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của người đang sử dụng đất. Đây là quy định nhằm đảm bảo bình đẳng về quyền lợi giữa nhà đầu tư và người sử dụng đất.
b) Cơ chế giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư vì mục đắch quốc phòng, an ninh, lợi ắch quốc gia, lợi ắch công cộng, phát triển kinh tế bao gồm 3 loại như sau:
- Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất 47, sau đó tổ chức giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư theo các phương thức như sau:
Giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất (hoặc cơ quan có thẩm quyền) tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án sử dụng đất để lựa chọn chủ đầu tư đối với các trường hợp pháp luật quy định phải đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án sử dụng đất48.
Chỉ định giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư nếu không thuộc trường hợp pháp luật quy định phải đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án sử dụng đất49.
- Nhà nước không thu hồi đất mà cho phép người bị thu hồi đất tự đầu tư:
Trường hợp người đang sử dụng đất (hoặc nhiều người đang sử dụng đất liền kề nhau) có nhu cầu thì được quyền tự đầu tư hoặc được chọn tổ chức, cá nhân để góp vốn lập dự án đầu tư (áp dụng đối với dự án sản xuất, kinh doanh hoặc dự án xây dựng, kinh doanh nhà ở) nếu có đủ các điều kiện pháp luật quy định (có diện tắch đất đang sử dụng phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chi tiết xây dựng, phù hợp với quy mô công trình đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; có dự án đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư; có đủ khả năng để thực hiện dự án đầu tư bảo đảm đạt yêu cầu và tiến độ theo dự án đã được chấp thuận) 50.
- Nhà nước không thu hồi đất mà cho phép chủ đầu tư và người sử dụng đất thỏa thuận theo cơ chế dân sự thông qua các hình thức như chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất nhưng phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt (thường gọi là cơ chế tự thỏa thuận)
47 Theo quy định tại Điều 40 của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP: Công việc này thuộc trách nhiệm của Nhà nước. Tuy nhiên, trường hợp nhà đầu tư đề nghị và được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có văn bản chấp thuận cho thực hiện theo phương thức tự thoả thuận với những người sử dụng đất thuộc phạm vi dự án để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuê quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất nhưng sau một trăm tám mươi (180) ngày, kể từ ngày có văn bản chấp thuận mà còn người sử dụng đất không đồng thuận với nhà đầu tư thì Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi diện tắch đất mà nhà đầu tư chưa thoả thuận được với người sử dụng đất; việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được thực hiện theo quy định của pháp luật.
48 Điều 58 của Luật Đất đai và khoản 1 Điều 61 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP
Trường hợp này, Nhà nước không thực hiện thu hồi đất và chỉ hỗ trợ chủ đầu tư và người sử dụng đất bằng các biện pháp51 như chỉ đạo việc cung cấp các văn bản về chắnh sách, pháp luật, các hồ sơ về thửa đất có liên quan đến việc thoả thuận; chủ trì việc tiến hành thoả thuận giữa nhà đầu tư và người sử dụng đất nếu có đề nghị của một hoặc các bên có liên quan; chỉ đạo việc thực hiện các thủ tục về chuyển nhượng, thuê đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Mặt khác, nếu trong khu dự án có phần diện tắch đất mà người đang sử dụng đất không có các quyền chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai thì Nhà nước thực hiện việc thu hồi để giao hoặc cho nhà đầu tư thuê52.
2.7.3.2. Thực trạng cơ chế giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án phát tiển kinh tế
a) Trên thực tiễn còn tình trạng có địa phương chỉ áp dụng 1 cơ chế thu hồi (như Hải Phòng, Hưng Yên, Nghệ An, Đắc Lắc...), có địa phương chỉ áp dụng 1 cơ chế tự thỏa thuận, không thu hồi đất (như Bình Dương), tắnh trung bình thì chủ yếu thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất53. Hiện nay, trong quá trình nghiên cứu sửa đổi Luật Đất đai 2003, còn có 2 loại quan điểm cơ bản như sau;
Quan điểm thứ nhất: Đề nghị bỏ quy định về cơ chế cho phép nhà đầu tư tự thỏa thuận với người sử dụng đất vì việc này dẫn đến không công bằng, đồng bộ trong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giữa các dự án trong cùng khu vực (giữa dự án do nhà đầu tư tự thỏa thuận và dự án do Nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái định cư). Đồng thời, nhất quán quan điểm đảm bảo vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai, quyền quản lý thống nhất của Nhà nước, cải cách thủ tục hành chắnh, nâng cao trách nhiệm của UBND cấp tỉnh trong việc xác định giá đất sát với giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường.
Quan điểm thứ hai: Tiếp tục duy trì cơ chế này nhưng cần quy định cụ thể các loại hình Nhà nước thu hồi đất và loại hình mà chủ đầu tư phải thương lượng với người sử dụng đất nhưng có sự can thiệp của Nhà nước. Nhà nước cần can thiệp vào các dự án mà khi đã có trên 80% diện tắch đã thỏa thuận xong, phần diện tắch còn lại người sử dụng đất không đồng ý thì Nhà nước phải thu hồi nhằm đảm bảo lợi ắch của nhà đầu tư. Quy định cơ chế định giá đất khi thu hồi và thẩm quyền giải quyết khiếu nại khi không đồng ý với quyết định bồi thường.
Việc thực hiện đồng thời 2 cơ chế thu hồi đất và cơ chế tự thỏa thuận để thực
51 Điều 41 của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP
52 Điều 39 của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP
53 Theo số liệu báo cáo Tổng kết thi hành Luật Đất đai của Bộ TNMT năm 2012: từ 20 tỉnh cho thấy diện tắch đất theo cơ chế thu hồi là 67,75%, còn lại 30,25% diện tắch đất theo cơ chế thỏa thuận.
hiện dự án phát triển kinh tế cũng bộc lộ những hạn chế như đã tạo ra sự chênh lệch lớn về giá đất trong cùng khu vực, thời gian triển khai dự án sử dụng đất do Nhà nước thu hồi đất thường bị kéo dài.
b) Về áp dụng hình thức giao đất, cho thuê đất:
Các quy định về nghĩa vụ tài chắnh của người được giao đất (tiền sử dụng đất), người thuê đất (tiền thuê đất) chưa đảm bảo bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các đối tượng sử dụng đất, cụ thể là giá đất tắnh tiền sử dụng đất và giá đất tắnh tiền thuê đất chênh lệch quá lớn, trong khi quyền của tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất và quyền của tổ chức, cá nhân nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất 1 lần cho cả thời gian thuê là tương đương. Nhiều nơi giá thuê đất của Nhà nước thấp hơn nhiều giá thuê đất trên thị trường, đã có tình trạng nhiều tổ chức được Nhà nước cho thuê đất nhưng không sản xuất, kinh doanh mà cho thuê lại đất để hưởng chênh lệch giá thuê trên thị trường và giá thuê của Nhà nước. Vì vậy, đầu vào
của các dự án cùng loại là khác nhau giữa dự án có chủ dự án là tổ chức kinh tế trong nước và dự án có chủ đầu tư là tổ chức, cá nhân nước ngoài; giữa dự án do được Nhà nước cho thuê đất với dự án thuê đất của tổ chức, cá nhân khác.
Một số địa phương vẫn thực hiện cơ chế cũ (xin - cho) là thu hồi đất đồng thời với giao/cho thuê đất cho chủ đầu tư để chủ đầu tư tự bồi thường cho người bị thu hồi đất, tiền sử dụng đất/tiền thuê đất tắnh theo bảng giá đất của UBND cấp tỉnh mà không thực hiện theo cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất. Vì vậy, nguồn thu cho ngân sách từ việc giao đất, cho thuê đất (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất) giảm so với nguồn thu tắnh theo cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất mà Luật Đất đai đã quy định; đồng thời tăng chi từ ngân sách cho việc bồi thường về đất do chủ đầu tư tự ứng trước sau đó trừ vào tiền sử dụng đất/tiền thuê đất phải nộp ngân sách; chi phắ tái định cư cũng lấy từ ngân sách nhà nước nhưng thường không được hạch toán với việc thực hiện dự án; nhiều trường hợp triển khai dự án đầu tư nếu hạch toán thì chi ngân sách (tiền xây dựng quy hoạch, tiền bồi thường, tiền bố trắ tái định cư) cao hơn thu ngân sách (tiền sử dụng đất/tiền thuê đất, thuế, lệ phắ). Phần giá trị tăng thêm do nhà nước quy hoạch, cho chuyển mục đắch sử dụng đất để thực hiện dự án chủ yếu thuộc về chủ đầu tư dự án mà biểu hiện về mặt xã hội là tình trạng khiếu kiện đông người, kéo dài tại nhiều địa phương do người bị thu hồi đất bức xúc trước thực trạng các dự án đầu tư, kinh doanh nhà ở có giá đất bồi thường thấp (chủ yếu là giá đất nông nghiệp). Chủ đầu tư nộp tiền sử dụng đất/tiền thuê đất theo bảng giá đất ở của UBND cấp tỉnh nhưng chủ đầu tư đã bán (thậm chắ bán trên Ợgiấy tờỢngay sau khi dự án được phê duyệt, chưa giải phóng mặt bằng) cho người mua nhà ở với giá đất, giá nhà thị trường (cao gấp hàng chục, thậm chắ hàng trăm lần), trong khi đó nhiều người bị thu hồi đất nhiều năm chưa được bố trắ tái định cư. Đây là một
trong những nguyên nhân gây thất thoát cho ngân sách nhà nước. Cơ chế Ợxin - choỢ đã làm cho hiện tượng tham nhũng, tiêu cực ngày một nhiều thêm. Mặc dù Luật Đất đai 2003 đã quy định là tách phần thu hồi đất riêng thuộc trách nhiệm Nhà nước để tạo quỹ đất ềsạchỪ và phần giao đất, cho thuê đất do Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện theo cơ chế thị trường, đấu giá quyền sử dụng đất để tạo sự bình đẳng trong xã hội, nhưng vấn đề này vẫn chưa được thực thi hiệu quả trong thực tiễn.
2.7.3.3. Vướng mắc
Nhiều vi phạm pháp luật đang xảy ra có tắnh phổ biến đối với các dự án phát triển kinh tế đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất như:
a) Tình trạng chậm tiến độ, tỷ lệ lấp đầy thấp đang xảy ra khá phổ biến tại các địa phương như: tại các khu công nghiệp, tỷ lệ lấp đầy trung bình cả nước mới đạt 46% (Hà Nội diện tắch đất khu công nghiệp đã đưa vào sử dụng đạt 45,98%, công nghiệp đạt 24,40% so với diện tắch đất đã có quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, trong đó diện tắch đất sử dụng vào đất trồng lúa bị thu hồi chiếm 41,81% diện tắch đất cụm công nghiệp; Cần Thơ tỷ lệ lấp đầy đạt 14,36%, trong đó thu hồi đất lúa chiếm 28,10% tổng diện tắch). Khu đô thị (Hà Nội diện tắch đất đã hoàn thành giải phóng mặt bằng đạt 22,59% so với quyết định giao đất; Cần Thơ đạt 68,16% so với tổng diện tắch đã có quyết định thu hồi). Các dự án đầu vào khu công nghiệp chú trọng về số lượng, tăng tỷ lệ diện tắch lấp đầy, chưa có sự chọn lọc chất lượng dự án, do đó đa số các dự án đầu tư có quy mô nhỏ và hàm lượng công nghệ không cao; nhiều dự án thuê đất đầu tư sản xuất kinh doanh tiến độ triển khai thực hiện dự án còn chậm, đã nhiều dự án kéo dài thời gian triển khai mà không có giải trình lý do đã bị quyết định thu hồi giấy phép đầu tư và chấm dứt dự án.
b) Tình trạng xây dựng công trình không đúng với thiết kế kỹ thuật, quy hoạch xây dựng chi tiết khu đô thị; tình trạng kết cấu hạ tầng không đồng bộ với các công trình sản xuất, kinh doanh đang xảy ra ở một số địa phương do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân chủ quan như thiếu vốn xây dựng kết cấu hạ tầng chung hoặc do chủ đầu tư chủ yếu tập trung đầu tư xây dựng trên phần diện tắch đất được kinh doanh (thương phẩm) để thu hồi vốn mà chậm đầu tư các hạng mục công trình hạ tầng kỹ thuật, xã hội phục vụ cho người mua nhà, đất trong dự án đầu tư; nguyên nhân khách quan như nền kinh tế toàn cầu đang gặp khó khăn đã ảnh hưởng đến thị trường bất động sản ở nước ta; do chưa thực hiện tốt vấn đề điều tiết vĩ mô kinh tế giữa các vùng, các tỉnh, còn tình trạng các tỉnh phát triển thì được chuyển nhiều đất nông nghiệp sang làm khu công nghiệp, khu kinh tế, dự án nhà ở...
Doanh nghiệp nhà nước là chủ đầu tư hạ tầng khu công nghiệp thì thường đầu tư toàn bộ hạ tầng khu công nghiệp không phụ thuộc vào tiến độ sử dụng đất của chủ đầu tư
thứ cấp, nhưng doanh nghiệp không phải là doanh nghiệp nhà nước thì đầu tư hạ tầng khu công nghiệp theo tiến độ sử dụng đất của chủ đầu tư thứ cấp. Từ đó, tạo ra sự khác nhau về lợi thế kinh doanh, thu hút chủ đầu tư thứ cấp theo hướng bất lợi cho doanh nghiệp có vốn ngân sách nhà nước và ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả đầu tư, đồng thời dẫn đến cách tắnh tỷ lệ lấp đầy trong khu công nghiệp cũng khác nhau.
c) Việc xác định giá đất để tắnh tiền sử dụng đất, tiền thuê đất còn nhiều bất cập, hạn chế như giá đất ở tại đô thị, nhất là đất ở tại các đô thị lớn thấp hơn nhiều lần (chỉ bằng khoảng 30% - 60%) so với mức giá đất ở tương ứng về vị trắ trên thị trường. Một số tỉnh còn giữ giá đất theo bảng giá đất trong các năm trước đây, như khu vực áp dụng một mức giá quá rộng với biên độ chênh lệch giữa giá cao nhất và giá thấp nhất quá lớn (thực chất cũng là khung giá), mức giá đất xác định theo khoảng hệ số mà khoảng này có biên độ chênh lệch quá lớn, không điều chỉnh cho sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng