1. Tổng quan pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta
1.1.1. Giai đoạn trước năm 1993
Đây là giai đoạn tiền đề cho quá trình đổi mới trên lĩnh vực đất đai. Hiến pháp 1980 đã quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý, các chắnh sách đổi mới từng bước về đất đai dần dần được thực hiện và được cuộc sống
chấp nhận như việc giao khoán đất cho hộ nông dân để phát triển kinh tế hộ20. Những nội dung trên đã được thể hiện chủ yếu tại Nghị định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Chắnh phủ về tăng cường và thống nhất công tác quản lý ruộng đất trong cả nước, trên cơ sở những nguyên tắc của Hiến pháp 1980. Đây là văn bản tiền đề cho xây dựng Luật Đất đai 1987 ở giai đoạn sau này.
Trên thực tế, thông qua việc thừa nhận sự tồn tại của kinh tế nhiều thành phần, pháp luật về giao đất, cho thuê đất giai đoạn này quy định: tập trung quản lý đất đai trong các hợp tác xã nông nghiệp, giao diện tắch ruộng đất cho đội sản xuất, cho nhóm và người lao động sử dụng để thực hiện sản lượng khoán, tránh để đồng ruộng bị chia cắt manh mún. Bên cạnh đó, từ việc thừa nhận sự tồn tại của kinh tế gia đình xã viên, pháp luật cho phép các hộ gia đình nông dân tận dụng mọi nguồn đất đai mà hợp tác xã, nông, lâm trường chưa sử dụng hết để đưa vào sản xuất, cho phép hộ xã viên được mượn đất của hợp tác xã để sản xuất. Thông qua những chắnh sách trên, các quy định pháp luật về đất đai giai đoạn này đã bước đầu tạo tiền đề cho việc ra đời Luật đất đai cũng như tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong quá trình sử dụng đất.
Tại các tỉnh miền núi, việc giao đất, giao rừng cho hộ nông dân và việc củng cố quan hệ sản xuất ở miền núi được củng cố. Các chắnh sách bước đầu gắn quyền hạn, trách nhiệm và lợi ắch vật chất của người dân, khuyến khắch nông dân trồng rừng trên đất trống, đồi núi trọc; nông dân được quyền thừa kế tài sản trên đất trồng rừng và cây công nghiệp dài ngày. Qua đó, phát huy được thế mạnh của các tỉnh miền núi, giúp nhân dân yên tâm làm ăn và có kế hoạch sản xuất, trồng rừng lâu dài.
Ở miền Nam, việc điều chỉnh ruộng đất, tập thể hoá về ruộng đất, hỗ trợ những nông dân nghèo mới được chia cấp ruộng đất để có điều kiện sử dụng ruộng đất có hiệu quả, phát triển sản xuất, cải thiện đời sống, kết hợp xây dựng tập đoàn sản xuất và thực hiện khoán sản phẩm đã được triển khai rộng khắp.
Tuy nhiên, trong giai đoạn này, việc các chắnh sách chủ yếu tập trung vào giải quyết các quan hệ chủ yếu là đất nông nghiệp, vấn đề giao khoán đất để phát triển nông nghiệp, các hợp tác xã và nông - lâm trường quốc doanh..., còn các loại đất khác như khu dân cư, đô thị, đất chuyên dùng, quy định nhưng việc tổ chức thực hiện và quản lý chưa được chú trọng nhiều. Do đó, quyền lợi của người sử dụng đất trên thực tế vẫn chưa được bảo đảm.
Luật Đất đai năm 1987 là văn bản đầu tiên thể hiện tinh thần đổi mới của Đại hội VI về đất đai. Trong đó, quy định về giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xắ nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân để sử dụng ổn định lâu dài. Qua đó, tạo động
lực cho các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình yên tâm sản xuất và tăng cường đầu tư, tạo hiệu quả sử dụng đất cao,
Năm 1993, trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 1992, Quốc hội đã ban hành Luật Đất đai và Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa IX ngày 14/07/1993 nhằm tiếp tục thể chế hóa chắnh sách đất đai cho phù hợp với yêu cầu kinh tế-xã hội đặt ra, trong có nội dung giao đất, cho thuê đất. Sau đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất (14/10/1994), Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất (14/10/1994); Chắnh phủ, Thủ tướng Chắnh phủ, các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã ban hành nhiều văn bản để hướng dẫn thi hành Luật Đất đai21, trong đó có một số văn bản liên quan trực tiếp đến nội dung giao đất, cho thuê đất theo từng loại đất như đất nông nghiệp (Nghị định 64/CP ngày 27-9-1993), đất lâm nghiệp (Nghị định số 02/CP ngày 15-1-1994), đất đô thị (Nghị định 88/CP ngày 17-8-1994), đất gắn với nhà ở thuộc sở hữu nhà nước (Nghị định 61/CP ngày 05-7-1994), về đất quốc phòng, an ninh (Nghị định số 09/CP ngày 12- 02-1996), đất khu công nghiệp (Nghị định số 192/CP ngày 25- 12- 1994). Chỉ thị số 245 của Thủ tướng Chắnh phủ ngày 22/4/1996 về tổ chức thực hiện một số việc cấp bách trong quản lý, sử dụng đất của các tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất.
Luật Đất đai năm 1993 khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nguyên tắc giao đất sử dụng ổn định lâu dài cho tổ chức, hộ gia đình cá nhân. Đồng thời, giao quyền sử dụng đất và kèm theo các quyền khác như: quyền chuyển đổi, quyền thừa kế, quyền thế chấp, quyền cho thuê, quyền chuyển nhượng nhằm tăng cường tắnh tự chủ và lợi ắch kinh tế được đảm bảo về mặt pháp lý cho những người sử dụng đất. Một số nội dung chắnh liên quan đến giao đất, cho thuê đất như quy định Nhà nước cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất; Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất; Nhà nước xác định giá các loại đất để tắnh thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất... pháp luật thừa nhận đất có giá và xác định giá đất để quản lý, từ đó, Nhà nước không chỉ quản lý đất đai theo diện tắch, loại, hạng đất mà còn quản lý theo giá trị đất (giao đất có thu tiền sử dụng).
1.1.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003
Cùng với việc ban hành Luật Đất đai năm 1993, nhiều văn bản pháp luật khác có liên quan cũng được ban hành tạo điều kiện cho việc sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả ở các doanh nghiệp như Luật Phá sản doanh nghiệp năm 1993; Luật Doanh
21 Trên 140 văn bản do cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành Ờ Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Đất đai 1993, Bộ Tài nguyên và Môi trường năm 2003
nghiệp Nhà nước năm 1995; Luật Doanh nghiệp năm 1999 (thay thế Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân năm 1990); Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1996....
Do phát triển kinh tế theo cơ chế thị trường đã kéo theo các quan hệ xã hội trở nên phức tạp hơn, nhu cầu sử dụng và mua bán quyền sử dụng đất (thực chất là mua bán đất đai) trở nên thường xuyên đã làm phát sinh rất nhiều vấn đề mà Luật Đất đai năm 1993 khó giải quyết. Vì vậy, ngày 02-12-1998, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai được ban hành. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 ra đời đã tạo một bước hoàn thiện pháp luật về giao đất, cho thuê đất, khắc phục những cản trở, ách tắc trong quản lý và sử dụng đất, góp phần giải phóng năng lực sản xuất, nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về sử dụng đất, tạo điều kiện phát triển kinh tế với một số nội dung cụ thể như:
(1) Quy định rõ các hình thức sử dụng đất: giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất được trả tiền thuê đất toàn bộ một lần, cho thuê đất được trả tiền thuê đất nhiều lần, cho thuê đất được trả tiền thuê đất hàng năm, nhận quyền sử dụng đất từ người khác;
(2) Quy định rõ các đối tượng được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc được Nhà nước cho thuê đất;
(3) Mở rộng các quyền cho người sử dụng đất.
Tiếp tục thể chế tinh thần đổi mới chắnh sách đất đai của Đảng (Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX, năm 2001), Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 với các nội dung chủ yếu về giao đất, cho thuê đất như:
(1) Phân cấp thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thủ tục thực hiện chuyển quyền sử dụng đất cho chắnh quyền địa phương;
(2) Sửa đổi quy định về việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai được sửa đổi không giao cho các Bộ, ngành lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất riêng của ngành mình mà phải gắn vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các tỉnh để tổng hợp lên cả nước. Riêng việc lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai vào mục đắch quốc phòng an ninh do tắnh chất đặc biệt của nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, nên vẫn được giữ nguyên như Luật Đất đai năm 1993; kế hoạch phát triển kinh tế xã hội gắn với kế hoạch sử dụng đất đáp ứng với yêu cầu cải cách hành chắnh, đồng thời gắn quy hoạch ngành với quy hoạch lãnh thổ;
(3) Quy định cụ thể về việc xác định giá đất và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất;
Như vậy, tắnh đến năm 2003, cùng với quá trình thực hiện đường lối đổi mới, phát triển nền kinh tế nhiều thành phần, giải phóng và phát triển lực lượng sản xuất, hệ thống pháp luật về giao đất, cho thuê đất đã đạt được những tiến bôn đáng kể. Trên cơ sở Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi năm 1998 đưa ra một số quy định sửa đổi bổ sung, trong đó quy định rõ các trường hợp tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng; các trường hợp tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê đất; quy định rõ quyền và nghĩa vụ của các doanh nghiệp có hình thức sử dụng đất khác nhau,....Đây là cơ sở giúp cho Luật Đất đai 2001 được ban hành quy định rõ hơn về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất đối với các tổ chức kinh tế trong và ngoài nước22 và được luật hóa trong Luật Đất đai năm 2003.