1. Tổng quan pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta
2.7.2. Về giao đất, cho thuê đất đối với doanh nghiệp nhà nước
2.7.2.1. Quy định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất đối với doanh nghiệp nhà nước
a) Về hình thức giao đất, cho thuê đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 đối với doanh nghiệp nhà nước:
(1) Doanh nghiệp nhà nước được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất để xây dựng nhà ở phục vụ tái định cư theo các dự án của Nhà nước; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp; đất sử dụng vào mục đắch quốc phòng, an ninh; đất giao thông, thuỷ lợi; đất xây dựng các công trình văn hóa, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao phục vụ lợi ắch công cộng và các công trình công cộng khác không nhằm mục đắch kinh doanh.
Trường hợp này, doanh nghiệp nhà nước không có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, nếu xây dựng các công trình không bằng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thì được quyền bán tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất; thế chấp, góp vốn bằng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất. Người mua tài sản được Nhà nước tiếp tục giao đất không thu tiền sử dụng đất theo mục đắch đã được xác định.
(2) Doanh nghiệp nhà nước được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất để sử dụng vào mục đắch xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê, đầu tư xây dựng kết cấu hạ
tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê, làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh, để xây dựng công trình công cộng có mục đắch kinh doanh, để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối.
Trường hợp này, doanh nghiệp nhà nước có quyền chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và công trình kiến trúc, kết cấu hạ tầng đã được xây dựng gắn liền với đất nếu tiền sử dụng đất đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, nếu tiền sử dụng đất đã trả có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước thì có quyền và nghĩa vụ như trường hợp được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất.
(3) Doanh nghiệp nhà nước được Nhà nước cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối; làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh; xây dựng công trình công cộng có mục đắch kinh doanh; xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê; hoạt động khoáng sản, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm.
Trường hợp này, doanh nghiệp nhà nước chỉ có quyền thế chấp, bán tài sản, góp vốn bằng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê; người mua tài sản được Nhà nước tiếp tục cho thuê đất theo mục đắch đã được xác định; Cho thuê lại đất đã được xây dựng xong kết cấu hạ tầng trong trường hợp được phép đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng tại khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế.
Doanh nghiệp nhà nước được Nhà nước cho thuê đất trước ngày 01/7/2004 (ngày Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành) mà đã trả tiền thuê đất cho cả thời gian thuê hoặc đã trả trước tiền thuê đất cho nhiều năm mà thời hạn thuê đất đã được trả tiền còn lại ắt nhất là năm năm thì có các quyền và nghĩa vụ như trường hợp được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, có quyền chuyển sang hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất (nộp tiền sử dụng đất trừ đi tiền thuê đất đã trả).
(4) Doanh nghiệp nhà nước được lựa chọn hình thức Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất để làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, để xây dựng công trình công cộng có mục đắch kinh doanh; đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng, sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối.
Doanh nghiệp nhà nước đã thuê đất của Nhà nước để làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh, xây dựng công trình công cộng có mục đắch kinh doanh, xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê thì được chuyển sang hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất nếu có nhu cầu và phải thực hiện nghĩa vụ tài chắnh theo quy định của pháp luật.
Như vậy, tùy từng thời điểm, nguồn gốc sử dụng đất, nguồn gốc tiền mà doanh nghiệp nhà nước đã bỏ ra để được sử dụng đất có hay không có nguồn gốc ngân sách nhà nước mà doanh nghiệp nhà nước có quyền gì đối với quyền sử dụng đất. Do vậy, khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước thì quyền sử dụng đất có trường hợp có giá trị như tài sản cố định của doanh nghiệp, có trường hợp không có giá trị là tài sản của doanh nghiệp. Đây là cơ sở để tắnh Ộđầu vàoỢ khi tiến hành cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước.
b) Việc xử lý quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nuớc:
Trên cơ sở chủ trương đổi mới, sắp xếp lại doanh nghiệp, Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 và Luật doanh nghiệp 2005 đã quy định45 một số loại hình công ty như công ty nhà nước, công ty cổ phần nhà nước, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước có hai thành viên trở, doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước, doanh nghiệp có một phần vốn của Nhà nước, công ty nhà nước giữ quyền chi phối doanh nghiệp khác, công ty nhà nước độc lập. Việc xử lý quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nuớc được quy định như sau:
(1) Doanh nghiệp nhà nước được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất thì giá trị quyền sử dụng đất được tắnh vào giá trị tài sản giao cho doanh nghiệp đó; doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa được giao đất có trách nhiệm bảo toàn quỹ đất.
(2) Doanh nghiệp nhà nước được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất, tiền nhận chuyển nhượng đã trả có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước thì số tiền đó được ghi vào giá trị vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa; doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa có trách nhiệm bảo toàn quỹ đất.
(3) Giá trị lợi thế kinh doanh của doanh nghiệp (vị trắ địa lý, giá trị thương hiệu, tiềm năng phát triển) được xác định trên cơ sở tỷ suất lợi nhuận sau thuế trên giá trị vốn nhà nước tại doanh nghiệp trước khi cổ phần hoá và lãi suất trả trước của trái phiếu Chắnh phủ dài hạn ở thời điểm gần nhất trước thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp. 45Các Chỉ thị Thủ tướng Chắnh phủ: số 11/2004/CT-TTg ngày 30/3/2004 về việc đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 3; số 04/2005/CT-TTG ngày 17/3/2005 về đẩy nhanh và vững chắc cổ phần hóa Công ty nhà nước; số 36/2006/CT-TTg ngày 15/11/2006 về việc thực hiện chương trình hành động của chắnh phủ về đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2006 - 2010.
Các Nghị định của Chắnh phủ: số 28/CP ngày 7/5/1996 về chuyển một số doanh nghiệp nhà nước thành công ty cổ phần; số 25/CP ngày 26/3/1997 sửa đổi một số điều của Nghị định số 28/CP ngày 7/5/1996; số 44/1998/NĐ-CP ngày 29 tháng 6 năm 1998; số 64/2002/NĐ-CP ngày 19 tháng 6 năm 2002; số 187/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 về việc chuyển công ty nhà nước thành công ty cổ phần; số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006; số 87/2007/NĐ-CP ngày 28/5/2007 ban hành quy chế thực hiện dân chủ ở công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn; số 109/2007/NĐ-CP ngày 26/6/2007 về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần; số 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007 của Chắnh Phủ sửa đổi, bổ
(4) Trường hợp doanh nghiệp cổ phần hoá được Nhà nước giao đất (kể cả diện tắch đất Nhà nước đã giao cho doanh nghiệp xây dựng nhà để bán hoặc cho thuê kinh doanh khách sạn, kinh doanh thương mại dịch vụ; xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê) thì phải tắnh giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp theo giá đất đã được Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (nơi doanh nghiệp có diện tắch đất được giao) quy định và công bố.
(5) Trường hợp doanh nghiệp cổ phần hoá chọn hình thức thuê đất: Đối với những doanh nghiệp trả tiền thuê đất hàng năm thì không tắnh tiền thuê đất vào giá trị doanh nghiệp; Đối với những doanh nghiệp trả tiền thuê đất một lần cho toàn bộ thời gian thuê đất thì tắnh tiền thuê đất vào giá trị doanh nghiệp theo giá sát với giá thị trường tại thời điểm định giá được Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định và công bố.
Trường hợp giá đất làm căn cứ để xác định giá trị quyền sử dụng đất, tiền thuê đất chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường tại thời điểm cổ phần hoá thì Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định giá đất cụ thể cho phù hợp.
2.7.2.2. Thực trạng giao đất, cho thuê đất khi cổ phần hóa
Một số kết quả thực hiện giao đất, cho thuê đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước46:
(1) Các quy định về cổ phần hóa có nhiều thay đổi và chủ yếu dưới hình thức văn bản thuộc thẩm quyền của Chắnh phủ và các Bộ liên quan (Nghị định số 181/2004/NĐ- CP, 187/2004/NĐ-CP, 17/2006/NĐ-CP, 109/2007/NĐ-CP, 25/2010/NĐ-CPẦ). Trong khi đó tình trạng kéo dài quá trình cổ phần hóa diễn ra khá phổ biến tại các địa phương. Vì vậy, khi xem xét cụ thể từng doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa thì trước hết cần xác định thời điểm cổ phần hóa để xác định văn bản áp dụng cho phù hợp.
(2) Thực tế cho thấy: Tổng diện tắch đất của doanh nghiệp ắt có thay đổi tại thời điểm trước và sau cổ phần hóa. Mục đắch sử dụng đất cơ bản không thay đổi, trừ một số trường hợp mở rộng phạm vi kinh doanh bất động sản theo hướng nâng cấp đất xây dựng trụ sở để vừa sử dụng, vừa cho thuê đối với những vị trắ có giá trị thương mại cao. Nếu trong phương án cổ phần hóa mà đánh giá chắnh xác nhu cầu sử dụng đất của công ty cổ phần thì Nhà nước sẽ thu hồi được 1 quỹ đất, sau đó tổ chức đấu giá kể cả trường hợp không thay đổi mục đắch sử dụng đất thì toàn bộ khoản thu này thuộc về Nhà nước. Như vậy, vấn đề đánh giá nhu cầu sử dụng đất trước và sau cổ phần hóa chưa đạt mục
46 Nguyễn Xuân Trọng, Vụ Chắnh sách và Pháp chế, Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ TNMT - Chuyên đề về quản lý, sử dụng đất khi cổ phần hóa để chuẩn bị Báo cáo giám sát của Quốc hội năm 2008 về cổ phần hóa.
đắch quản lý đề ra là sử dụng đất có hiệu quả. Do đó, trong Luật Đất đai sửa đổi cần quy định rõ cơ chế rà soát quỹ đất nhất là cơ chế tài chắnh trước thời điểm cổ phần hóa.
(3) Các doanh nghiệp nhà nước trước khi chuyển thành công ty cổ phần đa số đã lựa chọn hình thức thuê đất của Nhà nước vì doanh nghiệp phải trả số tiền thuê đất thấp hơn nhiều lần so với tiền sử dụng đất nếu doanh nghiệp lựa chọn hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất. Từ thực tiễn các doanh nghiệp trước khi cổ phần hóa chủ yếu lựa chọn hình thức thuê đất của Nhà nước cho thấy một số vấn đề sau:
Các công ty cổ phần (sau khi cổ phần) được lợi là chỉ phải trả số tiền thuê đất rất thấp (hàng năm chỉ phải trả số tiền bằng 0,5% đến 2% so với tiền sử dụng đất phải nộp một lần), nên công ty cổ phần tiếp tục mở rộng phạm vi kinh doanh bất động sản theo hướng nâng cấp đất xây dựng trụ sở để vừa sử dụng vừa cho thuê đối với những vị trắ có giá trị thương mại cao là do còn có chênh lệnh rất lớn giữa giá đất thuê của Nhà nước và giá Công ty cho thuê. Lợi nhuận này thuộc về công ty cổ phần, trong đó Nhà nước được hưởng theo tỷ lệ cổ phần. Bản chất lợi nhuận này không phải là kết quả kinh doanh của công ty cổ phần mà do chênh lệch giá thuê đất trên thị trường và giá thuê đất phải trả cho Nhà nước;
Vốn của Nhà nước trong công ty cổ phần thấp hơn nhiều lần so với trường hợp công ty cổ phần lựa chọn hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất do tắnh theo tiền thuê đất hàng năm;
Đối với các Tổng công ty 90, 91, Nhà nước không nên cho kinh doanh bất động sản để tập trung nguồn lực cho hoạt động kinh doanh chủ lực của nền kinh tế quốc gia. Mặt khác, Nhà nước sẽ thu được nhiều tiền hơn từ quỹ đất mà các công ty cổ phần đang kinh doanh bất động sản nếu Nhà nước thu hồi quỹ đất này để tổ chức đấu giá theo cơ chế thị trường;
Các công ty cổ phần chủ yếu thực hiện dự án theo hình thức liên doanh, liên kết, hợp tác kinh doanh hoặc thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với nhiều lý do khác nhau, trong đó chủ yếu do không đủ năng lực tài chắnh, có trường hợp công ty chuyển nhượng nhà xưởng, công trình trên đất thuê thuộc sở hữu của công ty cho doanh nghiệp khác, doanh nghiệp mua tài sản được Nhà nước tiếp tục cho thuê đất, sau đó xin chuyển mục đắch sử dụng đất, kéo dài thời gian đưa đất vào đầu tư, xây dựng theo quy hoạch là không đúng với mục tiêu quản lý nhà nước về đất đai.
(4) Thực tiễn cho thấy khi cổ phần hóa, địa phương chưa xác định giá thuê đất theo đúng nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất mà pháp luật đất đai đã quy định, hậu quả là tình trạng giá thuê đất của Nhà nước quá thấp so với giá thuê trên thị trường,
gây thất thoát cho Nhà nước, không tạo ra môi trường pháp lý bình đẳng cho các thành phần kinh tế có sử dụng đất.
Nhiều công ty cổ phần đã tham gia thị trường bất động sản và thị trường chứng khoán, đã đưa đất đai - là phần vốn của Nhà nước trong công ty vào hai thị trường này, Nhà nước khó có thể điều tiết nguồn thu từ đất tham gia thị trường, nhất là khi chuyển thành các cổ phiếu bán trên thị trường, khó kiểm soát và đảm bảo cho phát triển lành mạnh thị trường bất động sản và thị trường chứng khoán.
Về lâu dài, Luật Đất đai sửa đổi nên quy định thống nhất chủ trương tất cả các công ty cổ phần (sau khi cổ phần) đều sử dụng đất theo hình thức thuê của Nhà nước, giá thuê đất theo cơ chế sát giá thuê đất thực tế trên thị trường để đảm bảo tắnh bình đẳng trong các thành phần kinh tế sử dụng đất, đồng thời Nhà nước không bị thất thoát nguồn thu từ đất sau khi cổ phần hóa. Trường hợp công ty cổ phần chuyển đổi loại hình doanh nghiệp thì cho lựa chọn hoặc tiếp tục thuê đất hoặc chuyển sang giao đất có thu tiền sử dụng đất