1. Tổng quan pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta
2.2. Về hình thức giao đất, cho thuê đất
2.2.1. Quy định hiện hành
Hình thức giao đất, cho thuê đất xác định theo đối tượng sử dụng đất và mục đắch sử dụng đất gồm hình thức Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, Nhà nước cho thuê đất (trả tiền hàng năm hoặc trả tiền 1 lần cho cả thời gian thuê).
* Hình thức Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được áp dụng với 7 trường hợp27 là: 1-Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp lao động nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối được giao đất nông nghiệp trong hạn mức quy định tại Điều 70 của Luật này; 2- Tổ chức sử dụng đất vào mục đắch nghiên cứu, thắ nghiệm, thực nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối; 3- Đơn vị vũ trang nhân dân được Nhà nước giao đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối hoặc sản xuất kết hợp với nhiệm vụ quốc phòng, an ninh; 4- Tổ chức sử dụng đất để xây dựng nhà ở phục vụ tái định cư theo các dự án của Nhà nước; 5- Hợp tác xã nông nghiệp sử dụng đất làm mặt bằng xây dựng trụ sở hợp tác xã, sân phơi, nhà kho; xây dựng các cơ sở dịch vụ trực tiếp phục vụ sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối; 6- Người sử dụng đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp quy
định tại Điều 88 của Luật này; đất sử dụng vào mục đắch quốc phòng, an ninh; đất giao thông, thuỷ lợi; đất xây dựng các công trình văn hoá, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao phục vụ lợi ắch công cộng và các công trình công cộng khác không nhằm mục đắch kinh doanh; đất làm nghĩa trang, nghĩa địa; 7- Cộng đồng dân cư sử dụng đất nông nghiệp; cơ sở tôn giáo sử dụng đất phi nông nghiệp.
* Hình thức Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, được áp dụng với 7
trường hợp28 sau: 1- Hộ gia đình, cá nhân được giao đất ở; 2- Tổ chức kinh tế được giao đất sử dụng vào mục đắch xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê; 3- Tổ chức kinh tế được giao đất sử dụng vào mục đắch đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê; 4- Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được giao đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh; 5- Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất để xây dựng công trình công cộng có mục đắch kinh doanh; 6- Tổ chức kinh tế được giao đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối; 7- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài được giao đất để thực hiện các dự án đầu tư.
* Hình thức Nhà nước cho thuê đất có thu tiền
Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, Nhà nước cho thuê đất có thu tiền thuê đất hàng năm trong các trường hợp sau đây: 1- Hộ gia đình, cá nhân thuê đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối; 2- Hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu tiếp tục sử dụng diện tắch đất nông nghiệp vượt hạn mức được giao trước ngày 1/1/1999 mà thời hạn sử dụng đất đã hết; 3- Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp vượt hạn mức giao đất từ ngày 1/1/1999 đến trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành, trừ diện tắch đất do nhận chuyển quyền sử dụng đất; 4- Hộ gia đình, cá nhân thuê đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh, hoạt động khoáng sản, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm; 5- Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất để xây dựng công trình công cộng có mục đắch kinh doanh; 6- Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất để thực hiện dự án đầu tư sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối; làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh; xây dựng công trình công cộng có mục đắch kinh doanh; xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê; hoạt động khoáng sản, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm; 7- Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao thuê đất để xây dựng trụ sở làm việc29.
Với trường hợp Nhà nước cho thuê đất có thu tiền thuê đất 1 lần: Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất 1 lần cho cả thời gian thuê trong các trường hợp sau đây: 1- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất để thực hiện dự án đầu tư sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối; làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh; xây dựng công trình công cộng có mục đắch kinh doanh; xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê; hoạt động khoáng sản, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm; xây dựng nhà ở để bán hoặc cho
thuê; 2- Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao thuê đất để xây dựng trụ sở làm việc30
Như vậy, theo quy định hiện hành, Nhà nước đã thu hẹp diện thu hồi đất bằng quyết định hành chắnh và sau đó giao hoặc cho nhà đầu tư thuê đất phục vụ phát triển kinh tế. Đồng thời Nhà nước cho phép mở rộng hình thức nhà đầu tư nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất hoặc trực tiếp thuê đất của người sử dụng đất. Đây là hình thức mà hầu hết các nước trên thế giới đang làm, phù hợp với tắnh chất dân sự của quyền sử dụng đất.
2.2.2. Đánh giá thực trạng quy định pháp luật hiện hành về hình thức giao đất, cho thuê đất.
a) Chưa bình đẳng giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà đầu tư trong nước
Thông qua các quy định về thuê đất, có thể thấy quy định nhà đầu tư nước ngoài được áp dụng hình thức thuê đất trả tiền hàng năm hoặc thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê, còn nhà đầu tư trong nước chỉ được áp dụng hình thức thuê đất trả tiền hàng năm hoặc giao đất có thu tiền sử dụng đất có thời hạn đã tạo ra sự bất bình đẳng giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà đầu tư trong nước.
Quy định Nhà nước cho thuê đất trả tiền hằng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, Nhà nước cho thuê đất trả tiền hằng năm hoặc giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với tổ chức kinh tế, dẫn đến sự không thống nhất giữa nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài và chưa gắn với mục đắch sử dụng đất.
b) Việc giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được triển khai thực hiện nghiêm túc, phổ biến vẫn là giao đất, cho thuê đất theo hình thức chỉ định.
Nguyên nhân là do quy định giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được nhiều địa phương nghiêm túc thực hiện. Nhiều địa phương chạy theo nhà đầu tư trong việc phát triển các dự án đô thị nhỏ lẻ, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, thiếu sự phối hợp thống nhất trên quy mô liên vùng, liên tỉnh; chưa xem xét đồng bộ với điều kiện hạ tầng kinh tế - xã hội, khả năng và thực tế lấp đầy các khu công nghiệp.
Nhiều địa phương chưa bố trắ được kinh phắ để giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện thu hồi đất, giải phóng mặt bằng nhằm tạo quỹ đất ỘsạchỢ để tổ chức đấu giá; Tổ chức phát triển quỹ đất không được tăng cường về tổ chức đủ mạnh để làm nhiệm vụ. Hiện nay, quỹ đất trước khi tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất được hình thành thông qua 2 nguồn:
(1) Nhà nước thu hồi đất sau đó giao đất cho Tổ chức phát triển quỹ đất (do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập) để thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư;
(2) Nhà nước thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và giao đất cho nhà đầu tư để thực hiện dự án đối với các trường hợp đã có dự án đầu tư được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Trong hai nguồn trên, nguồn (1) đã tạo ra cơ chế chắnh đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch trong chi và thu ngân sách do tách riêng giai đoạn Nhà nước chi cho bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giai đoạn Nhà nước thu từ giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư; nguồn (2) là cơ chế chuyển tiếp từ giai đoạn trước và sau khi có Luật Đất đai 2003 không đảm bảo tắnh công khai, minh bạch trong chi và thu ngân sách do không bóc tách 2 giai đoạn Nhà nước chi cho bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giai đoạn Nhà nước thu từ giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư (đặc biệt là từ khi Chắnh phủ ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP). Thực tiễn, các địa phương chủ yếu vẫn thực hiện theo cơ chế theo nguồn (2) này.
Trên thực tế, rất ắt dự án thực hiện đúng quy định nêu trên do địa phương chạy theo mục tiêu phát triển kinh tế mà Ộgác lạiỢ lợi ắch của người bị thu hồi đất, giải quyết các vấn đề xã hội phát sinh từ việc thu hồi đất (chỗ ở, việc làm, hạ tầngẦ). Nhiều địa phương vẫn thực hiện cơ chế giao trách nhiệm cho chủ đầu tư tự ứng tiền thực hiện thương lượng với người sử dụng đất thông qua hợp đồng chuyển nhượng, sau đó Hội đồng giải phóng mặt bằng sẽ duyệt phương án bồi thường theo giá đất do địa phương quy định, phần chênh lệch giữa số tiền do chủ đầu tư tự ứng và số tiền theo phương án bồi thường sẽ được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của chủ đầu tư. Thực tế này đã phản ánh bản chất của việc thu hồi đất là: (1) Nhà nước chỉ định chủ đầu tư; (2) sau đó chủ đầu tư và người bị thu hồi đất thương lượng chuyển nhượng quyền sử dụng đất; (3) Nhà nước làm thủ tục trừ tiền bồi thường mà chủ đầu tư đã ứng trước vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất mà chủ đầu tư phải nộp. Thực tế trên cho thấy, Nhà nước không thu lợi từ việc thu hồi đất mà toàn bộ chênh lệch giá đất bồi thường (đầu vào) và giá đất mà chủ đầu tư giao dịch trên thị trường (đầu ra) đều rơi vào chủ đầu tư, thậm chắ Nhà nước còn phải chi phắ thêm cho tái định cư phát sinh từ việc thu hồi đất.
Như vậy, thực chất chủ đầu tư có nhiều lợi thế như không phải cạnh tranh do không phải đấu giá, đấu thầu; chỉ phải nộp tiền đầu vào theo giá đất do UBND cấp tỉnh quy định; nếu khó khăn trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì chỉ việc ứng trước tiền để giải phóng mặt bằng sau đó Nhà nước sẽ hoàn trả, khấu trừ cho chủ đầu tư (trường
hợp cần tăng tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì thực chất là tăng chi ngân sách); đầu ra (giá bán sản phẩm) theo giá cả thị trường như tất cả các trường hợp khác.