1. Tổng quan pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta
2.1. Về căn cứ giao đất, cho thuê đất
2.1.1. Quy định của pháp luật
Theo quy định tại Điều 31 của Luật Đất đai và các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai, căn cứ để quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đắch sử dụng đất bao gồm:
a) Quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, quy hoạch xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. Trường hợp chưa có quy hoạch sử dụng đất chi tiết hoặc kế hoạch sử dụng đất chi tiết thì căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
b) Nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đắch sử dụng đất, được thể hiện cụ thể trong các văn bản tương ứng với từng loại24.
c) Việc chấp hành tốt pháp luật về đất đai của người xin giao đất, thuê đất đối với trường hợp người xin giao đất, thuê đất đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trước đó để thực hiện các dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh, dịch vụ. Trên cơ sở bản tự kê khai của người xin giao đất, thuê đất về tất cả diện tắch đất, tình trạng sử dụng đất đã được Nhà nước giao, cho thuê trước đó và tự nhận xét về chấp hành pháp luật về đất đai, Sở Tài nguyên và Môi trường nơi có đất đang làm thủ tục giao đất, cho thuê đất có trách nhiệm liên hệ với Sở Tài nguyên và Môi trường nơi có đất đã giao, đã cho thuê để xác minh mức độ chấp hành pháp luật về đất đai của người sử dụng đất trong quá trình thực hiện các dự án đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất.
24a) Dự án đầu tư của tổ chức có sử dụng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc dự án có vốn đầu tư nước ngoài đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép đầu tư.
b) Văn bản thẩm định về nhu cầu sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư của tổ chức kinh tế không sử dụng vốn ngân sách nhà nước hoặc không phải là dự án có vốn đầu tư nước ngoài. Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì phối hợp với các Sở, ban, ngành có liên quan thẩm định về nhu cầu sử dụng đất trên cơ sở xem xét hồ sơ dự án đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư.
c) Dự án xây dựng cơ sở tôn giáo đã được Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xét duyệt.
d) Đơn xin giao đất, chuyển mục đắch sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân có xác nhận của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất về nhu cầu sử dụng đất đối với trường hợp xin giao đất nông nghiệp trong hạn mức giao đất hoặc giao đất làm nhà ở.
đ) Đơn xin giao đất của cộng đồng dân cư có xác nhận của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất về nhu cầu sử dụng đất.
c) Suất đầu tư trên một đơn vị diện tắch đất được tắnh bằng tổng số vốn đầu tư trên đất chia cho tổng diện tắch đất của dự án. UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương căn cứ vào tình hình cụ thể của địa phương để quy định suất đầu tư tối thiểu trên một đơn vị diện tắch đất phù hợp với từng loại dự án và từng địa bàn đầu tư làm căn cứ cho việc thẩm định dự án và thẩm định nhu cầu sử dụng đất của dự án đầu tư.
d) Đặc biệt, trong thời gian chưa có quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2011-2015) được xét duyệt (từ năm 2011, kết thúc kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp thời kỳ 2001-2010, trong thời gian chờ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp thời kỳ 2011-2020, để các địa phương có đủ căn cứ thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đắch sử dụng đất phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh), các cơ quan có thẩm quyền đã kịp thời hướng dẫn, chỉ đạo để địa phương triển khai, cụ thể là:
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã có ý kiến chỉ đạo tại Công văn số 424/UBTVQH12 ngày 20 tháng 01 năm 2011;
Thủ tướng Chắnh phủ đã chỉ đạo cụ thể tại Công văn số 259/TTg-KTN ngày 22 tháng 02 năm 2011 cho phép địa phương thực hiện các dự án, công trình cấp bách cần triển khai mà phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt và bổ sung vào quy hoạch sử dụng đất 2011-2020 và kế hoạch sử dụng đất 2011-2015 để xét duyệt;
HĐND cấp tỉnh xem xét thông qua các dự án, công trình cấp bách cần triển khai của địa phương để trình Thủ tướng Chắnh phủ đối với các dự án, công trình sử dụng vào đất lúa, đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng; để UBND cấp tỉnh, cấp huyện làm căn cứ thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đắch sử dụng đất;
Trong thời gian 15 tháng (năm 2011 và quý I/2012), Thủ tướng Chắnh phủ đã cho phép 22 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được phép chuyển mục đắch sử dụng đất để thực hiện 577 dự án, công trình với tổng số 23.171 ha đất có sử dụng đất lúa, đất rừng (7.176 ha đất trồng lúa và 30 ha đất rừng).
Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh tổ chức thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh thời kỳ 2011-2020 và các địa phương đang hoàn thiện trình Chắnh phủ xét duyệt để địa phương xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp làm căn cứ thực hiện việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đắch sử dụng đất.
2.1.2. Đánh giá kết quả thực hiện
Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất25:
Việc lập, xét duyệt và triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp đã dần đi vào nề nếp, tuân thủ các nguyên tắc, căn cứ, trình tự, nội dung mà pháp luật đất đai quy định.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 được triển khai khá đồng bộ theo 04 cấp hành chắnh (quốc gia, cấp tỉnh, huyện và xã). Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 của cả nước đã được Quốc hội Khóa XI, Kỳ họp thứ 5 thông qua tại Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15 tháng 6 năm 2004. Kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2006-2010) của cả nước được Quốc hội Khóa XI, Kỳ họp thứ 9 thông qua tại Nghị quyết số 57/2006/QH11 ngày 29 tháng 6 năm 2006.
Công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2020 tiếp tục được đổi mới. Từ kinh nghiệm rút ra qua quá trình triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Chắnh phủ đã ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngay 13 tháng 8 năm 2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trong đó đổi mới về phương pháp lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất, quy định rõ trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương trong việc lập quy hoạch sử dụng đất; xác định cụ thể chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất của từng cấp nhằm tạo ra sự linh hoạt, chủ động cho địa phương trong việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng đã ban hành Thông tư số 19/2010/TT-BTNMT quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và Chỉ thị số 01/CT-BTNMT về tăng cường công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đến nay, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đến năm 2020 đang được triển khai đồng bộ tại 04 cấp.
Công tác quản lý đất đai theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ngày càng đi vào thực chất, góp phần tắch cực vào việc sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả. Việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đắch sử dụng đất đã bám sát và tuân thủ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đắch sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và làm cho việc sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả, tiết kiệm hơn.
Nhận thức về vị trắ, vai trò của công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và ý thức chấp hành quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp chắnh quyền đã được nâng lên; tình trạng vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đắch sử dụng đất ở các địa phương đến nay đã giảm. Việc lấy ý kiến người dân, công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã phát huy tắnh dân chủ, minh bạch, tăng cường sự giám sát của người dân, hạn chế tiêu cực trong công tác quản lý đất đai.
Việc tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại các địa phương đã có nhiều cố gắng. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
(tắnh đến 31 tháng 12 năm 2010) về cơ bản đạt được những chỉ tiêu mà Quốc hội quyết định, trong đó nhiều chỉ tiêu sử dụng đất đạt cao như chỉ tiêu sử dụng đất nông nghiệp đạt 100,02 %; đất lâm nghiệp đạt 94,59 %; đất khu công nghiệp đạt 100,0%; đất giao thông đạt 94,34%; đất thủy lợi đạt 96,88%; đất cơ sở y tế đạt 85,71%; đất cơ sở giáo dục - đào tạo 97,62 %; đất di tắch, danh thắng 94,44 %; khai thác đất chưa sử dụng đưa vào sử dụng đạt 91,02%. Nhìn chung, cơ cấu sử dụng đất đã được chuyển đổi phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế, đã đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất trong nông nghiệp, nông thôn phù hợp với nền kinh tế hàng hóa, tạo điều kiện để kinh tế nông thôn đã thoát khỏi tình trạng tự cung, tự cấp và chuyển sang sản xuất hàng hóa, bộ mặt kinh tế - xã hội nông thôn được cải thiện. Quy hoạch sử dụng đất đã góp phần khôi phục, bảo vệ và phát triển rừng, đất dành cho phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, chỉnh trang và phát triển đô thị được mở rộng, cơ bản từng bước đáp ứng được nhu cầu của giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Thông qua thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tạo quỹ đất để đấu giá đất giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; đóng góp đáng kể vào tăng trưởng kinh tế và tăng thu ngân sách.
Về nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong các dự án đầu tư, đơn xin giao đất, cho thuê đất.
Một trong các hình thức thể hiện nhu cầu sử dụng đất là văn bản thẩm định về nhu cầu sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư của tổ chức kinh tế không sử dụng vốn ngân sách nhà nước hoặc không phải là dự án có vốn đầu tư nước ngoài. Theo đó, Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì phối hợp với các Sở, ban, ngành có liên quan thẩm định về nhu cầu sử dụng đất trên cơ sở xem xét hồ sơ dự án đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư. Trên thực tế, công việc này đã được triển khai trong quá trình thực hiện các trình tự, thủ tục về giao đất, cho thuê đất.
2.1.3. Vướng mắc về các căn cứ giao đất, cho thuê đất và nguyên nhân:
Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (căn cứ thứ nhất): Đây là căn cứ quan trọng nhất để quyết định giao đất, thuê đất. Trong những năm qua, việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được thực hiện có lộ trình ở cả 4 cấp trong cả nước. Tuy nhiên, chất lượng quy hoạch sử dụng đất chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là chưa có tầm nhìn xa trong dự báo. Việc lập, tổ chức triển khai và giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa được quan tâm đúng mức; việc phân cấp trong quản lý quy hoạch còn bất cập; quy hoạch sử dụng đất được lập theo đơn vị hành chắnh không đảm bảo tắnh kết nối liên vùng, không phát huy được thế mạnh của từng vùng và bảo đảm sự phát triển hài hòa giữa các vùng; quy hoạch sử dụng đất chưa
thực hiện phân vùng chức năng sử dụng đất theo không gian mà mới chỉ chú ý đến việc phân bổ các chỉ tiêu loại đất(26);
Trong thực hiện quy hoạch sử dụng đất vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại, yếu kém, bức xúc như: việc điều chỉnh quy hoạch, sử dụng đất sai mục đắch, kém hiệu quả, quyết định chuyển đổi mục đắch sử dụng đất còn tùy tiện, vi phạm pháp luật còn xẩy ra ở một số nơi. Quy hoạch sử dụng đất phục vụ chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn, đường giao thông chưa tạo được quỹ đất có giá trị cao hai bên đường, xung quanh khu vực đất thu hồi để đấu giá tăng nguồn thu bù đắp chi phắ bồi thường, xây dựng công trình công cộng.
Nguyên nhân chắnh của tình trạng trên là do:
Luật còn quy định chung về nguyên tắc, căn cứ và nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho các cấp, do đó chưa thể hiện tắnh định hướng của quy hoạch cấp trên và tắnh chi tiết, cụ thể của quy hoạch cấp dưới. Quy định nội dung về kế hoạch sử dụng đất chưa cụ thể trong khi kế hoạch sử dụng đất cần phải chi tiết hoá quy hoạch sử dụng đất để làm căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đắch sử dụng đất hàng năm của các địa phương. Việc quy định thời điểm lập và thời hạn hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong năm cuối của kỳ quy hoạch trước đó đối với cả 04 cấp gây khó khăn, áp lực cho các địa phương về nhân lực, vật lực, thời gian, tiến độ để thực hiện. Mặc dù Luật đã quy định về trách nhiệm tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhưng còn thiếu những chế tài đủ mạnh để xử lý các trường hợp vi phạm. Nhận thức về vai trò và vị trắ của quy hoạch sử dụng đất mặc dù đã được nâng lên nhưng còn hạn chế, chưa đầy đủ, chưa thống nhất, dẫn đến sự phối hợp giữa các ngành, các cấp, các đơn vị và địa phương còn hạn chế.
Công tác kiểm tra, giám sát, đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa thực sự nghiêm túc, chưa thường xuyên và đi vào thực chất, đặc biệt là việc quản lý, sử dụng đất theo các chỉ tiêu quy hoạch đã được phê duyệt. Nhiều địa phương chỉ mới chú trọng đến công tác lập quy hoạch, chưa chú trọng đến công tác quản lý và tổ chức triển khai đưa quy hoạch vào thực tiễn cuộc sống. Một số địa phương thực hiện chưa đúng và chưa đầy đủ quy trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; việc thực hiện công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vẫn còn mang tắnh hình thức và chưa đầy đủ nên việc tiếp cận thông tin của nhân dân còn bị hạn chế.
Việc bồi thường, giải phóng mặt bằng để thực hiện quy hoạch chỉnh trang phát triển đô thị đòi hỏi kinh phắ lớn, trong khi nguồn vốn của nhà nước còn hạn chế, do vậy mà việc tổ chức thực hiện chỉnh trang phát triển đô thị gắn với thu hồi đất của diện tắch