cõn đối, bố trớ đủ nguồn lực vật chất để xõy dựng hàng chục dự ỏn luật, phỏp lệnh hàng năm cũng thể hiện trỏch nhiệm, vai trũ to lớn của Chớnh phủ trong hoạt động lập phỏp của Quốc hội.
1.3. Xõy dựng và ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của Chớnh phủ phủ
Một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của bất cứ Chớnh phủ nào cũng là quản lý và điều hành đất nước, mà đó quản lý, điều hành thỡ phải biết dự liệu chớnh xỏc và hành động cụ thể, kịp thời. Chớnh sự dự liệu và hành động này buộc Chớnh phủ phải được trao quyền đồng thời cũng chớnh là trao trỏch nhiệm cho Chớnh phủ trong việc can thiệp ở một mức độ nhất định đến hoạt động của cỏc cơ quan nhà nước, tổ chức khỏc và mọi cụng dõn, cũng như định ra cỏc quy định mà Lập phỏp – Quốc hội chưa kịp hoặc khụng cần thiết phải quy định [32, tr 506]
Thuyết “Phõn chia quyền lực nhà nước” hay cũn được gọi là thuyết “Tam quyền phõn lập” của Montesquieu mà nền múng tư tưởng của nú đó hỡnh thành từ thời cổ đại và tương đối hoàn thiện vào thế kỷ 18 - thời kỳ cỏch mạng tư sản. Cụ thể, nội dung cơ bản của học thuyết này phõn quyền lực nhà nước thành 3 nhỏnh quyền lực: quyền lập phỏp, quyền hành phỏp và quyền tư phỏp, ba quyền này được giao cho ba thiết chế khỏc nhau, Quốc hội nắm giữ quyền lập phỏp, Chớnh phủ nắm giữ quyền hành phỏp và Tũa ỏn nắm giữ quyền tư phỏp. Quốc hội lập phỏp được hiểu là Quốc hội cú quyền ban hành phỏp luật nhằm tạo ra cỏc quy tắc xử sự chung cho toàn xó hội. Chớnh phủ hành phỏp được hiểu là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cú trỏch nhiệm thực thi phỏp luật do Quốc hội đó ban hành, cũn Tũa ỏn là cơ quan xột xử cỏc vi phạm phỏp luật. Như vậy, học thuyết phõn quyền đó khụng đề cập đến việc
phải trao quyền ban hành phỏp luật cho Chớnh phủ, đú là quyền được ban hành cỏc văn bản phỏp luật nhằm bổ khuyết, hỗ trợ cho sự điều chỉnh của cỏc đạo luật do Quốc hội ban hành trong cỏc trường hợp luật chưa điều chỉnh hoặc luật điều chỉnh chưa đủ rừ, mà ngày nay người ta thường biết đến quyền này như là quyền lập quy của Chớnh phủ. Nhưng trờn thực tế, đó từ lõu, đặc biệt là ngày nay, quyền hạn của Chớnh phủ đó được mở rộng ra ở rất nhiều lĩnh vực trong đú cú quyền lập quy này, và đồng thời với đú quyền lực, vai trũ của Chớnh phủ cũng gia tăng đỏng kể. Chớnh phủ với trỏch nhiệm hoạch định những chớnh sỏch, chương trỡnh, mục tiờu hành động của quốc gia nờn trong quỏ trỡnh này Chớnh phủ luụn là người phỏt hiện ra cỏc nhu cầu của xó hội, sau đú phõn tớch, đỏnh giỏ nhu cầu đú và tỡm cỏch để giải quyết. Giải phỏp chớnh sỏch của Chớnh phủ cú thể là những giải phỏp mà Chớnh phủ trực tiếp đề ra và đem thi hành hoặc là những giải phỏp mang tớnh ổn định lõu dài mà Chớnh phủ xõy dựng, trỡnh Quốc hội quyết định dưới hỡnh thức cỏc dự ỏn luật hoặc cỏc hỡnh thức khỏc. Để thực thi chớnh sỏch, ỏp dụng cỏc đạo luật đó được Quốc hội ban hành vào thực tiễn cuộc sống Chớnh phủ khụng thể khụng đặt ra cỏc chớnh sỏch, quyết định cụ thể để lồng vào cỏc chớnh sỏch tổng quỏt, cỏc đạo luật đú [33, tr 12]. Đõy chớnh là hoạt động lập quy của Chớnh phủ. Như vậy, chỳng ta cú thể khẳng định rằng quyền hành phỏp của Chớnh phủ khụng chỉ giới hạn ở hoạt động thi hành và ỏp dụng phỏp luật mà nú bao gồm cả hoạt động lập quy và điều này là hết sức cần thiết nhằm bảo đảm cho sự năng động, sỏng tạo, linh hoạt và hiệu quả của Chớnh phủ trong hoạt động quản lý, điều hành đất nước.
Túm lại, quyền lập quy là quyền của Chớnh phủ được ban hành cỏc VBQPPL mang tớnh dưới luật, để hướng dẫn, triển khai ỏp dụng luật và thậm chớ là ban hành cả VBQPPL cú giỏ trị ngang luật để điều chỉnh những vấn đề đó, hoặc mới phỏt sinh trong đời sống xó hội mà Chớnh phủ thấy cần phải
được điều chỉnh để quản lý nhưng do Quốc hội - Lập phỏp vỡ nhiều lý do khỏch quan hoặc chủ quan cũn bỏ ngỏ. Hiện nay, quyền lập quy của Chớnh phủ được đa số cỏc nước trờn thế giới thừa nhận và trờn thực tế hoạt động này thường diễn ra tập trung vào ba trường hợp sau:
- Thứ nhất, Chớnh phủ ban hành cỏc VBQPPL để triển khai thực hiện cỏc đạo luật đó được Quốc hội thụng qua. Cỏc văn bản phỏp luật này cú hiệu lực dưới luật, dựa trờn cơ sở luật nhằm bảo đảm luật được thực hiện trờn thực tế. Việc ban hành cỏc văn bản này thuộc thẩm quyền của Chớnh phủ và được thừa nhận rộng rói trờn thế giới;
- Thứ hai, Chớnh phủ ban hành cỏc VBQPPL thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Việc Chớnh phủ ban hành cỏc văn bản này cú thể được Quốc hội trực tiếp hoặc giỏn tiếp cho phộp. Trong những trường hợp này được coi là Quốc hội ủy quyền lập phỏp cho Chớnh phủ. Hỡnh thức ủy quyền cú thể là ủy quyền trực tiếp hoặc là ủy quyền giỏn tiếp.
- Thứ ba, Chớnh phủ ban hành những VBQPPL thuộc thẩm quyền của Quốc hội, nhưng khụng được Quốc hội cho phộp.
Hiện nay, tỡnh trạng ban hành cỏc VBQPPL ở trường hợp thứ hai và thứ ba đang gia tăng. Như vậy, hiện tượng này đó chứng minh một thực tế khỏch quan rằng cỏc lĩnh vực hoạt động của đời sống xó hội là luụn phức tạp, luụn cú sự phỏt sinh, phỏt triển mà Quốc hội khụng thể cú đủ khả năng nắm bắt, ban hành cỏc đạo luật để điều chỉnh một cỏch cụ thể và kịp thời. [31, tr 218] Do đú, Quốc hội đó ủy quyền cho Chớnh phủ hoặc do chớnh Chớnh phủ phải tự chủ động ban hành, nhằm kịp thời phỳc đỏp những yờu cầu của thực tiễn trong quỏ trỡnh Chớnh phủ quản lý xó hội, đất nước.
Tuy nhiờn, trong điều kiện nhà nước phỏp quyền với sự đũi hỏi tuõn thủ nghiờm phỏp luật trong mọi hoạt động của cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cụng
dõn, sự thống nhất, đồng bộ mang tớnh thứ bậc rừ ràng trong hệ thống phỏp luật thỡ việc thực hiện quyền lập quy của Chớnh phủ phải bảo đảm được cỏc nguyờn tắc phỏp lý đó được xỏc định trong Hiến phỏp và cỏc đạo luật của Quốc hội, hay núi cụ thể hơn, là khụng được trỏi với cỏc nguyờn tắc và nội dung cỏc văn bản cú tớnh phỏp lý cao hơn.
Ở Việt Nam cỏc nhà lập hiến cũng sớm nhận thức được sự cần thiết phải trao quyền lập quy cho Chớnh phủ, nờn cả trong 4 bản Hiến phỏp từ khi thành lập nước cho đến nay đều quy định Chớnh phủ cú quyền này. Cụ thể, ngay từ Hiến phỏp 1946, Hiến phỏp đầu tiờn của nhà nước Việt Nam dõn chủ cộng hũa đó ghi nhận Chớnh phủ cú quyền ban hành cỏc sắc lệnh. Tiếp đú, cỏc Hiến phỏp năm 1959, Hiến phỏp năm 1980 cũng tương ứng quy định Hội đồng Chớnh phủ cú quyền ban hành nghị định, nghị quyết, chỉ thị, Hội đồng Bộ trưởng cú quyền ban hành nghị quyết, nghị định, chỉ thị, thụng tư. Kế thừa quy định của cỏc bản Hiến phỏp trước, đồng thời thể hiện sự phõn cấp mạnh của Chớnh phủ cho Thủ tướng và cỏc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hiến phỏp năm 1992 hiện hành (sửa đổi 2001) quy định: căn cứ vào Hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Chớnh phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng ra quyết định, chỉ thị, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ra quyết định, chỉ thị và thụng tư [18]. Cụ thể húa thẩm quyền Hiến định này của Chớnh phủ, Luật ban hành VBQPPL đó xỏc định rừ nội dung, mục đớch từng loại văn bản của Chớnh phủ. Đặc biệt là đối với Nghị định của Chớnh phủ, Luật này quy định, Chớnh phủ ban hành nghị định trong 2 trường hợp chủ yếu sau:
Một là, Chớnh phủ ban hành nghị định để quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của UBTVQH [20]. Như chỳng ta đó biết, cỏc VBQPPL do Quốc hội, UBTVQH ban hành là những
chớnh sỏch lớn điều chỉnh toàn bộ cỏc quan hệ xó hội trong tất cả cỏc lĩnh vực của đời sống xó hội của đất nước. Tuy nhiờn, thực tế ở nước ta vỡ nhiều lý do khỏc nhau, cỏc VBQPPL này thường khụng phỏt huy ngay được hiệu lực, do vậy, để ỏp dụng chỳng phải cú một bước triển khai tiếp theo, đú chớnh là bước ban hành nghị định của Chớnh phủ để hướng dẫn chi tiết luật, phỏp lệnh của Quốc hội, UBTVQH. Đõy cũng là một trong những nhiệm vụ cơ bản của Chớnh phủ trong việc thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của mỡnh nhằm cụ thể húa và triển khai ỏp dụng luật vào thực tiễn xó hội được kịp thời và hiệu quả, gúp phần nõng cao hiệu lực thi hành phỏp luật, thiết lập và duy trỡ trật tự, kỷ cương, an toàn xó hội.
Hai là, Chớnh phủ khụng chỉ dừng lại ở việc ban hành nghị định hướng dẫn chi tiết luật, phỏp lệnh của Quốc hội, UBTVQH mà cũn ban hành nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xõy dựng thành luật hoặc phỏp lệnh để đỏp ứng yờu cầu quản lý nhà nước, quản lý xó hội [20] mà lõu nay chỳng ta vẫn quen gọi là nghị định “khụng đầu”. Với việc ban hành nghị định này Chớnh phủ đó tạo cơ sở vững chắc và thuận lợi cho cụng tỏc xõy dựng phỏp luật của Quốc hội, UBTVQH, bởi lẽ, trờn thực tế hiện nay, trong khoảng hơn 90% cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh do Chớnh phủ trỡnh Quốc hội, UBTVQH thỡ cú đến 50% trong số đú là cỏc dự ỏn cú nguồn gốc từ loại nghị định này được nõng lờn thành luật, phỏp lệnh.
Xuất phỏt từ bản chất nhà nước của dõn, do dõn và vỡ dõn, ở Việt Nam từ lõu đó hỡnh thành quan điểm cú tớnh nguyờn tắc trong tổ chức và hoạt động của bộ mỏy nhà nước là tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhõn dõn nờn ở đõy khụng thừa nhận sự phõn chia quyền lực thành 3 nhỏnh quyền độc lập: lập phỏp, hành phỏp và tư phỏp như ở một số nhà nước khỏc. Tuy nhiờn, Việt Nam vẫn thừa nhận một số hạt nhõn hợp lý của sự phõn chia này. Đú là sự phõn cụng, phõn nhiệm một cỏch rạch rũi nhưng cú sự phối hợp khi hoạt động
giữa cỏc cơ quan: lập phỏp, hành phỏp và tư phỏp. Theo quy định của Hiến phỏp năm 1992, Chớnh phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chớnh nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam. Chớnh phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội thể hiện ở chỗ: Chớnh phủ do Quốc hội thành lập, do vậy, Chớnh phủ phải thi hành Hiến phỏp, cỏc nghị quyết, luật do Quốc hội ban hành và phải bỏo cỏo cụng tỏc trước Quốc hội. Chớnh phủ là cơ quan hành chớnh nhà nước cao nhất thể hiện ở chỗ: Chớnh phủ là cơ quan thống nhất quản lý việc thực hiện cỏc nhiệm vụ chớnh trị, kinh tế - xó hội, quốc phũng, an ninh và đối ngoại của nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ mỏy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tụn trọng và chấp hành Hiến phỏp và phỏp luật; phỏt huy quyền làm chủ của nhõn dõn trong sự nghiệp xõy dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nõng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhõn dõn.
Do vậy, để thực hiện cỏc nhiệm vụ, quyền hạn chung như trờn nờu, Chớnh phủ cú nhiều quyền hạn cụ thể, trong đú, quyền quan trọng nhất là ban hành nghị định, nghị quyết(*)
căn cứ vào Hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Nghị quyết, nghị định của Chớnh phủ cú hiệu lực trong phạm vi toàn quốc, là cơ sở phỏp lý quan trọng cho hoạt động của hệ thống bộ mỏy quản lý nhà nước, là phương tiện chủ yếu bảo đảm việc thi hành cỏc chức năng, nhiệm vụ quản lý trờn phạm vi toàn quốc.