1. Thực trạng vai trũ của Chớnh phủ trong cụng tỏc lập phỏp của Quốc hộ
1.3. Lập dự kiến CTXDL,PL toàn khoỏ và từng năm của Quốc hộ
Việc lập dự kiến CTXDL, PL là bước quan trọng đầu tiờn của quy trỡnh lập phỏp, do vậy đũi hỏi phải được thực hiện theo đỳng quy trỡnh, thủ tục chặt chẽ của Luật ban hành VBQPPL. Theo quy định của luật, CTXDL, PL bao gồm chương trỡnh xõy dựng toàn khúa và chương trỡnh hàng năm. Chớnh phủ cú trỏch nhiệm lập dự kiến CTXDL, PL, đảm bảo chương trỡnh được xõy
dựng trờn cơ sở đường lối, chủ trương, chớnh sỏch của Đảng, chiến lược phỏt triển kinh tế - xó hội, quốc phũng, an ninh và yờu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ, bảo đảm cỏc quyền và nghĩa vụ của cụng dõn. Để thực hiện nhiệm vụ này và gúp phần hoàn thiện quy trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh, Chớnh phủ đó đưa ra một quy trỡnh cụ thể, mang tớnh khoa học cho việc lập dự kiến chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh của Quốc hội tại Nghị định 161/2005/NĐ- CP ngày 27/12/2005. Nội dung quy trỡnh theo Nghị định này như sau:
- Cỏc Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ gửi đề nghị xõy dựng luật, phỏp lệnh kốm theo văn bản của Bộ Tài chớnh, Bộ Nội vụ đỏnh giỏ về nguồn tài chớnh, nguồn nhõn lực dự kiến nhằm bảo đảm thi hành luật, phỏp lệnh sau khi được ban hành đến Bộ Tư phỏp, VPCP chậm nhất là vào ngày 1 thỏng 7 của năm trước. Đề nghị xõy dựng luật, phỏp lệnh theo nhiệm kỳ Quốc hội được gửi đến Bộ Tư phỏp, VPCP phủ chậm nhất là vào ngày 1 thỏng 7 của năm kết thỳc nhiệm kỳ của Quốc hội khoỏ trước.
- Sau khi hết thời hạn gửi đề nghị xõy dựng luật, phỏp lệnh, trong thời hạn 10 ngày Bộ Tư phỏp phải hoàn thành việc lập dự thảo dự kiến của Chớnh phủ về CTXDL, PL của Quốc hội theo thứ tự ưu tiờn ban hành văn bản, căn cứ vào nhu cầu quản lý nhà nước, tớnh khả thi của văn bản và tớnh đồng bộ của hệ thống phỏp luật. Để thực hiện nhiệm vụ này, Bộ Tư phỏp tiến hành cỏc cụng việc sau:
+ Bộ trưởng Bộ Tư phỏp thành lập Hội đồng lập dự kiến chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh của Quốc hội với sự tham gia của đại diện Văn phũng Quốc hội, VPCP, Bộ Tài chớnh, Bộ Nội vụ, cơ quan, tổ chức cú đề nghị xõy dựng luật, phỏp lệnh và cỏc cơ quan, tổ chức cú liờn quan khỏc để xem xột dự thảo dự kiến của Chớnh phủ về CTXDL, PL của Quốc hội.
trỡnh Chớnh phủ dự thảo dự kiến của Chớnh phủ về CTXDL, PL của Quốc hội. - Để giỳp Chớnh phủ xem xột, thụng qua dự thảo dự kiến này, VPCP cú trỏch nhiệm thẩm tra dự thảo dự kiến của Chớnh phủ về CTXDL, PL của Quốc hội.
- Chớnh phủ xem xột, thụng qua dự kiến CTXDL, PL của Quốc hội tại phiờn họp Chớnh phủ. Sau khi Chớnh phủ thụng qua, dự kiến về CTXDL, PL của Quốc hội được trỡnh UBTVQH.
Việc lập dự kiến CTXDL, PL hàng năm của Quốc hội do Chớnh phủ thực hiện đều kịp thời, bảo đảm được tiến độ trỡnh UBTVQH nờn giỳp cho Quốc hội quyết định CTXDL, PL năm sau vào kỳ họp cuối năm trước đỳng quy định của phỏp luật. Đối với CTXDL, PL toàn khoỏ Quốc hội, Chớnh phủ cũng chuẩn bị đỳng tiến độ, bảo đảm quy trỡnh để trỡnh UBTVQH xem xột, trỡnh Quốc hội quyết định vào kỳ họp đầu tiờn của Quốc hội khoỏ mới.
Từ thực tiễn Chớnh phủ thực hiện cụng tỏc lập dự kiến CTXDL, PL của Quốc hội trong thời gian qua cú thể rỳt ra một số nhận định sau:
- Dự kiến CTXDL, PL của Quốc hội do Chớnh phủ lập núi chung đó bao quỏt được cỏc lĩnh vực của đời sống kinh tế - xó hội, đỏp ứng được yờu cầu của cỏc quan hệ xó hội cơ bản cần được điều chỉnh bằng phỏp luật, đồng thời cú sự để ý ưu tiờn đến một số lĩnh vực trọng điểm, cú ý nghĩa then chốt, những vấn đề bức xỳc của xó hội cần sớm ban hành luật trong từng giai đoạn cũng như để đỏp ứng hội nhập quốc tế, thực hiện cỏc cam kết quốc tế của Nhà nước ta. Đặc biệt là, khi Việt Nam đó gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) và ký Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ, dự kiến CTXDL, PL của Chớnh phủ trong mấy năm gần đõy luụn được xõy dựng trờn quan điểm tập trung ưu tiờn cho việc chủ động hội nhập kinh tế quốc tế.
đường lối, chủ trương, chớnh sỏch của Đảng, chiến lược phỏt triển kinh tế - xó hội, quốc phũng, an ninh và yờu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ. Cụ thể, sau mỗi Hội nghị của Ban chấp hành trung ương Đảng, cỏc Nghị quyết Đại hội Đảng đưa ra cỏc đường lối, chủ trương phỏt triển kinh tế - xó hội của đất nước, Chớnh phủ đều cú cỏc Nghị quyết về chương trỡnh hành động của Chớnh phủ thực hiện Nghị quyết của Đảng với cỏc dự kiến xõy dựng, sửa đổi, bổ sung cỏc luật, phỏp lệnh cần được đưa vào dự kiến CTXDL, PL của Quốc hội. Vớ dụ như: theo Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ ba (khoỏ X) về cỏc giải phỏp tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, xó hội trong đú cú việc ỏp dụng, rộng rói cơ chế cỏ nhõn, tổ chức phải tự kờ khai, tự tớnh, tự nộp thuế bằng chuyển khoản qua ngõn hàng, kho bạc; thực hiện, cụng khai, dõn chủ, cụng bằng trong việc ấn định mức thuế từ cơ sở nhằm chống tham nhũng và thất thu thuế ... Chớnh phủ đó đề nghị Quốc hội đưa vào CTXDL, PL dự ỏn Luật về quản lý thuế [4, tr 24]
- Cỏc đề nghị xõy dựng luật, phỏp lệnh đó phần nào nờu rừ được sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản.
Bờn cạnh những ưu điểm như trờn, dự kiến CTXDL, PLcủa Chớnh phủ
nhỡn chung cũn một số hạn chế sau:
- CTXDL, PL vẫn cũn thiếu tớnh khả thi, đõy cũng chớnh là một trong những lý do dẫn đến chương trỡnh hàng năm cũng như cả nhiệm kỳ chỉ mới thực hiện được khoảng 60- 70%. Nhu cầu lập phỏp rất lớn, khả năng thực tế cú hạn, nhưng việc xem xột, lựa chọn, sắp xếp thứ tự ưu tiờn một số dự ỏn để đưa vào chương trỡnh cú chỗ chưa sỏt thực tế, cú vấn đề cần thiết chưa được đưa vào chương trỡnh [44, tr.3].
- Một số dự ỏn luật, phỏp lệnh đưa vào chương trỡnh nhưng chưa thật sự cú được cơ sở khoa học và thực tiễn, thậm chớ cũn chưa xỏc định rừ ràng được đối tượng, phạm vi điều chỉnh; cũn chồng chộo, trựng lặp với cỏc luật khỏc. Do vậy, cú tỡnh trạng dự ỏn đó được soạn thảo xong trỡnh cỏc cơ quan nhà nước cú thẩm quyền nhưng khụng được chấp nhận, như dự ỏn Luật đăng ký bất động sản khi trỡnh ra Quốc hội, Quốc hội cho rằng dự ỏn luật này khụng cú đối tượng điều chỉnh độc lập, vỡ nếu bất động sản là quyền sử dụng đất thỡ đó được quy định trong Luật đất đai, cũn bất động sản là nhà ở, cụng trỡnh xõy dựng thỡ đó được quy định trong Luật xõy dựng và Luật nhà ở. Vỡ lý do đú, mặc dự dự ỏn luật đó được trỡnh ra Quốc hội cho ý kiến, song cơ quan trỡnh lại phải xin rỳt ra khỏi chương trỡnh. Tương tự, dự ỏn Luật đầu tư xõy dựng cơ bản được đưa vào CTXDL, PL của Quốc hội nhưng cũng khụng xỏc định được đối tượng điều chỉnh vỡ hoạt động đầu tư mang tớnh chất kinh doanh đó được Luật đầu tư điều chỉnh, cũn hoạt động xõy dựng đó được Luật xõy dựng điều chỉnh. Trong khi đú hoạt động đầu tư khụng nhằm mục đớch kinh doanh từ nguồn vốn thuộc ngõn sỏch nhà nước là vấn đề nổi cộm, gõy lóng phớ, thất thoỏt nhiều nhưng chưa cú luật điều chỉnh thỡ lại khụng được đưa vào chương trỡnh. Tỡnh trạng này vừa gõy tốn kộm cho ngõn sỏch và thời gian cho việc chuẩn bị soạn thảo vừa ảnh hưởng đến chương trỡnh cụng tỏc của Chớnh phủ, UBTVQH và Quốc hội; đồng thời cũng làm ảnh hưởng đến quỏ trỡnh hoàn thiện hệ thống phỏp luật để thực hiện quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xó hội chủ nghĩa, xõy dựng Nhà nước phỏp quyền Việt Nam.
- Tớnh dự bỏo của dự kiến CTXDL, PL chưa cao. Hoạt động lập dự kiến CTXDL, PL được thực hiện thiờn về tập hợp cơ học cỏc dự ỏn theo đề xuất nhiều khi mang tớnh chất phong trào, ngẫu hứng theo kiểu “bộ bộ làm luật, ngành ngành làm luật” với tõm lý Bộ, ngành khỏc cú luật thỡ Bộ, ngành mỡnh
cũng phải cú luật, cứ đăng ký làm được thỡ làm, chưa làm được thỡ xin hoón, khụng làm được thỡ xin rỳt của cỏc cơ quan, tổ chức. Núi cỏch khỏc, việc lập dự kiến chương trỡnh chưa cú sự phõn tớch, đỏnh giỏ một cỏch khỏch quan, đầy đủ cỏc điều kiện kinh tế - xó hội để xõy dựng một dự kiến chương trỡnh tổng thể, phản ỏnh được xu thế phỏt triển của cỏc quan hệ xó hội trong tương lai dưới sự tỏc động của cỏc yếu tố kinh tế, chớnh trị, xó hội nhằm đỏp ứng yờu cầu của thời kỳ cụng nghiệp hoỏ, hiện đại hoỏ, hội nhập kinh tế khu vực và thế giới. Do dự kiến CTXDL, PL cũn chưa dự liệu kịp thời sự phỏt triển của nền kinh tế, xu thế hội nhập quốc tế nờn dẫn đến CTXDL, PL của Quốc hội khụng ổn định, thường xuyờn phải bổ sung đối với chương trỡnh cả khoỏ của Quốc hội, cũng như chương trỡnh hàng năm. Chẳng hạn, theo CTXDL, PL cả khúa của Quốc hội khoỏ XI cú dự ỏn Bộ luật dõn sự (sửa đổi) nhưng do cơ quan đề xuất dự ỏn Bộ luật này cũng như cơ quan thẩm tra dự kiến chương trỡnh chưa đỏnh giỏ được đầy đủ xu hướng hội nhập quốc tế, nhất là trong việc bảo hộ quyền sở hữu trớ tuệ, chuyển giao cụng nghệ là những vấn quan trọng khi Việt Nam tham gia, hội nhập sõu vào kinh tế quốc tế nờn đó khụng tỏch vấn đề sở hữu trớ tuệ, chuyển giao cụng nghệ ra khỏi dự ỏn Bộ luật dõn sự để điều chỉnh riờng. Vỡ thế đồng thời với việc sửa đổi Bộ luật dõn sự, sau đú, Quốc hội đó phải bổ sung vào chương trỡnh cả khoỏ thờm hai dự ỏn luật nữa là Luật chuyển giao cụng nghệ và Luật sở hữu trớ tuệ. Trong khi ngược lại cú những dự ỏn đó đưa vào CTXDL, PL nhưng quỏ trỡnh soạn thảo kộo dài liền nhiều khoỏ Quốc hội như Luật thanh niờn, Luật dõn tộc, Luật về thể thức trưng mua, trưng dụng tài sản của tổ chức, cỏ nhõn.... do chưa thực sự cần thiết.
- Một số dự ỏn được đưa vào chương trỡnh nhưng cơ quan đề xuất chưa chuẩn bị đầy đủ cỏc điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo hoặc chưa xem xột khả năng chuẩn bị của cơ quan dự kiến được giao chủ trỡ soạn thảo nờn khi
chương trỡnh được Quốc hội thụng qua, cơ quan được phõn cụng chủ trỡ soạn thảo lại phải đề nghị cho điều chỉnh. Vớ dụ như dự ỏn Luật bảo hiểm y tế được bổ sung vào CTXDL, PL của Quốc hội khoỏ XI vào thỏng 11 năm 2005, dự kiến Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thỏng 10 năm 2006, nhưng khi triển khai xõy dựng dự ỏn Luật đó phỏt sinh nhiều vấn đề mang tớnh chất quan điểm như phạm vi bao phủ của bảo hiểm y tế toàn dõn, đối tượng tham gia bảo hiểm y tế, khả năng tài chớnh để thực hiện khi luật cú hiệu lực… chưa được làm rừ. Do vậy, đến thỏng 7 năm 2006, Bộ Y tế - cơ quan chủ trỡ soạn thảo lại phải bỏo cỏo Chớnh phủ để đề nghị UBTVQH cho phộp chưa trỡnh Quốc hội dự ỏn luật này.
- Dự kiến CTXDL, PL chưa cú sự cõn đối giữa cỏc lĩnh vực quản lý nhà nước. Trong khi luật, phỏp lệnh ở cỏc lĩnh vực hỡnh sự, kinh tế, tổ chức bộ mỏy nhà nước được xõy dựng mới hoặc bổ sung tương đối thường xuyờn thỡ cỏc luật, phỏp lệnh ở cỏc lĩnh vực khỏc như văn hoỏ, xó hội, y tế, giỏo dục, cải cỏch tư phỏp lại ớt được quan tõm, chậm được ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung. Điều này làm cho cỏc quan hệ xó hội trong cỏc lĩnh vực trờn vốn đó phức tạp lại càng phức tạp thờm vỡ khụng cú luật, phỏp lệnh điều chỉnh hoặc nếu cú thỡ cũng khụng cũn phự hợp với cuộc sống [15, tr.9]. Vớ dụ về cải cỏch tư phỏp, một số vấn đề như: thành lập tũa ỏn khu vực, viện cụng tố, cải thiện chế độ chớnh sỏch cho cỏn bộ tiến hành tố tụng, đặc biệt là thẩm phỏn ... đó được đặt ra từ lõu nhưng cho đến nay vẫn chưa được thể chế húa thành cỏc quy định của phỏp luật; về giỏo dục đại học, bảo hiểm y tế, dõn số, vệ sinh an toàn thực phẩm, chất lượng sản phẩm, hàng húa... là những vấn đề bức xỳc được cả xó hội quan tõm, cần sớm cú luật điều chỉnh nhưng cho đến nay cũng mới chỉ nằm trong CTXDL,PL của Quốc hội khúa XI.
- CTXDL, PL được lập chưa bảo đảm được tớnh đồng bộ, thống nhất trong cả hệ thống phỏp luật, nờn cỏc luật, phỏp lệnh khi được ban hành chưa
tạo được sự hỗ trợ hiệu quả cho nhau trong quỏ trỡnh ỏp dụng để điều chỉnh cỏc quan hệ xó hội.
- Khụng ớt dự ỏn luật, phỏp lệnh đó được đưa vào chương trỡnh nhưng lại chưa rừ về sự cần thiết phải ban hành và tỏc động của chớnh sỏch mà văn bản đú chứa đựng đối với xó hội. Thậm chớ, cú nhiều dự ỏn luật, phỏp lệnh đó trỡnh ra Quốc hội, UBTVQH nhưng vẫn cũn bàn cói, tranh luận cú cần thiết ban hành hay khụng, phạm vi, đối tượng điều chỉnh như thế nào. Vớ dụ như: dự ỏn Bộ luật thi hành ỏn, Luật đăng ký bất động sản như đó nờu trờn. Đặc biệt, trong số đú là dự ỏn Bộ luật thi hành ỏn, dự ỏn này được Chớnh phủ đề nghị đưa vào CTXDL, PL của Quốc hội từ khúa XI (nhiệm kỳ 2002 – 2007) và đó triển khai đầy đủ mọi bước xõy dựng, từ khõu soạn thảo, thẩm định của Bộ tư phỏp, Chớnh phủ xem xột, quyết định trỡnh UBTVQH, Quốc hội cho ý kiến... nhưng sau đú với lý do “thời điểm chưa thớch hợp” cho việc xõy dựng một Bộ luật như thế, cho nờn buộc Chớnh phủ lại phải tỏch dự ỏn Bộ luật này ra thành 2 luật riờng biệt là Luật thi hành ỏn hỡnh sự và Luật thi hành ỏn dõn sự để trỡnh UBTVQH đưa vào chương trỡnh lập phỏp của Quốc hội khúa XII (nhiệm kỳ 2007 – 2011).
- Chương trỡnh được lập cũn chưa bảo đảm tớnh tương thớch của phỏp luật trong nước với phỏp luật và thụng lệ quốc tế, chưa bảo đảm được hiệu lực của văn bản được ban hành thể hiện ở việc đưa vào chương trỡnh một số dự ỏn mà khi triển khai soạn thảo mới thấy bất cập khụng thể giải quyết được nếu để văn bản ở cấp độ phỏp lý đú nờn lại phải điều chỉnh, nõng lờn để soạn thảo văn bản cấp độ phỏp lý cao hơn. Vớ dụ, dự ỏn Phỏp lệnh tiờu chuẩn hoỏ điều chỉnh quan hệ xó hội về tiờu chuẩn quốc gia, tiờu chuẩn cơ sở, cỏc quy phạm kỹ thuật, trong khi đú, cỏc quan hệ này đó được một số luật chuyờn ngành như Luật xõy dựng, Luật giao thụng đường bộ, Luật điện lực... điều chỉnh. Nờn nếu xõy dựng dự ỏn này ở cấp độ phỏp lệnh thỡ sẽ khụng thay thế được cỏc
quy định về tiờu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật đó được quy định trong cỏc luật chuyờn ngành hiện khụng cũn phự hợp với thụng lệ quốc tế, ảnh hưởng đến yờu cầu hội nhập của nền kinh tế. Do vậy, đó phải nõng dự ỏn Phỏp lệnh này thành luật và bổ sung vào CTXDL, PL của Quốc hội. Tương tự như