f. Nguyờn tắc bảo đảm sự lónh đạo của Đảng
3.3.4.Hoàn thiện quy trỡnh lập phỏp
Quy trỡnh lập phỏp ở nƣớc ta hiện nay đó đƣợc xỏc định trong nhiều văn bản phỏp luật nhƣ Hiến phỏp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đƣợc cụ thể hoỏ trong Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật năm 1996, sửa đổi bổ sung một số điều năm 2002. Quy trỡnh này bao gồm cỏc bƣớc khỏc nhau cú mối quan hệ chặt chẽ với nhau, thể hiện sự phõn cụng phối hợp giữa cỏc chủ thể của hoạt động lập phỏp trong quỏ trỡnh soạn thảo, thẩm tra, thảo luận, thụng qua và cụng bố. Hiện nay, quy trỡnh lập phỏp cú thể phõn loại làm hai phần cụng việc cơ bản là quy trỡnh xõy dựng dự thảo văn bản phỏp luật, phỏp lệnh và quy trỡnh xem xột, thụng qua dự thảo. Việc lập chƣơng trỡnh xõy dựng phỏp luật, phỏp lệnh trong từng thời gian cụ thể, cú thể là cả nhiệm kỳ hoặc cho từng năm cụng tỏc hoặc kỳ họp Quốc hội đƣợc thực hiện theo cỏc bƣớc sau:
a. Đề xuất kiến nghị
b. Lập dự kiến chƣơng trỡnh. c. Thẩm tra dự kiến chƣơng trỡnh.
d. Lập dự ỏn chƣơng trỡnh xõy dựng luật, phỏp luật.. e. Quyết định chƣơng trỡnh xõy dựng luật.
f. Chƣơng trỡnh dự ỏn luật, phỏp lệnh
Nhƣ vậy cú thể núi, quy trỡnh lập phỏp nhƣ một “cụng nghệ” để làm ra cỏc luật, phỏp lệnh bao gồm những hoạt động kế tiếp nhau và bổ trợ cho nhau. Sở dĩ khoa học phỏp lý phải luụn tỡm tũi để khụng ngừng hoàn thiện quy trỡnh lập phỏp vỡ cỏc lý do sau đõy:
a. Quy trỡnh lập phỏp cú ảnh hƣởng rất lớn đến hoạt động lập phỏp. Nếu quy trỡnh khoa học, hợp lý sẽ gúp phần làm cho hoạt động lập phỏp đƣợc vận hành cú hiệu quả, kịp thời theo những mục đớch, yờu cầu mà hoạt động lập phỏp phải hƣớng tới. Hiện nay, tổ chức và hoạt động của Quốc hội núi chung và cỏc cơ quan hành phỏp, tƣ phỏp với tƣ cỏch là những chủ thể tham gia vào quy trỡnh lập phỏp núi riờng, đang trong tiến trỡnh cải cỏch trờn nhiều phƣơng
diện. Do đú, quy trỡnh lập phỏp cũng cần phải cú sự đổi mới, hoàn thiện để cú thể ban hành đƣợc đủ số lƣợng luật, phỏp lệnh cần thiết đỏp ứng yờu cầu của cải cỏch.
b. Thực hiện chủ trƣơng của Đảng và Nhà nƣớc về xõy dựng NNPQ, mở rộng dõn chủ XHCN, phỏt huy quyền làm chủ của nhõn dõn, cỏc quan niệm về phỏp luật trong mối quan hệ với Nhà nƣớc đó cú sự thay đổi khụng chỉ về phƣơng diện vai trũ, vị trớ mà cả trong cỏch thức xõy dựng phỏp luật, đũi hỏi phải dõn chủ hơn, thu hỳt đƣợc sự tham gia nhiều hơn của cỏc chuyờn gia và của nhõn dõn vào hoạt động lập phỏp.
c. Thực hiện hoạt động xõy dựng phỏp luật trong những năm gần đõy tuy đó cú nhiều đổi mới nhƣng vẫn cũn những khiếm khuyết nhƣ kết quả thực hiện chƣơng trỡnh khụng cao, chất lƣợng, hiệu quả nhiều văn bản chƣa đƣợc nhƣ mong muốn, chậm đi vào cuộc sống đều cú nguyờn nhõn từ quy trỡnh lập phỏp cú những khiếm khuyết cần phải khắc phục. Quy trỡnh lập phỏp hiện nay mới thiờn về kỹ thuật lập phỏp mà thiếu cỏc quy định chi tiết về vấn đề bảo đảm chất lƣợng nội dung văn bản trong từng cụng đoạn.
d. Một số nội dung cơ bản của việc hoàn thiện quy trỡnh lập phỏp - Đổi mới quy trỡnh lập chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh
Việc lập Chƣơng trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh cần xuất phỏt từ nhu cầu thực tiễn của cụng tỏc quản lý đất nƣớc bằng luật phỏp và điều kiện, khả năng về tài chớnh, nhõn lực… Bởi vậy, hệ thống hành phỏp phải là chủ thể đề xuất chủ động đề xuất và triển khai Chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh. Đồng thời, phải xỏc định rừ thứ tự ƣu tiờn theo những tiờu chớ xỏc định cụ thể của cỏc chƣơng trỡnh tổng thể, dài hạn cho cả nhiệm kỳ Quốc hội và ngắn hạn theo từng năm nhằm đảm bảo tớnh khoa học, tớnh khả thi của chƣơng trỡnh. Cần cú quy định rừ hơn và thực hiện nghiờm tỳc thẩm quyền, trỏch nhiệm của cỏc cơ quan hữu quan cũng nhƣ trỡnh tự thủ tục trong việc lập dự kiến chƣơng
trỡnh. Tiếp tục nõng cao tớnh khả thi của chƣơng trỡnh bằng việc nghiờn cứu tiền khả thi đối với mỗi dự ỏn, trong đú phải xỏc định rừ mục đớch chớnh sỏch của việc ban hành văn bản, cần cú những phõn tớch, đỏnh giỏ sõu sắc về mức độ tỏc động về kinh tế, xó hội, về cỏc mặt khỏc của việc ban hành, sửa đổi phỏp luật hiện hành, mức độ tƣơng thớch về luật chuyờn ngành hoặc đại phõn ngành (là luật cụng hay luật tƣ) và trong tổng thể HTPL.
Một trong những cụng việc quan trọng cần đƣợc đổi mới là vấn đề phõn tớch chớnh sỏch một dự ỏn luật, phỏp lệnh cần đƣợc thực hiện ngay từ khi lập chƣơng trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh. Cú thể núi, hạn chế lớn nhất của quy trỡnh lập phỏp hiện nay là: “vừa thiết kế, vừa thi cụng”, tức là tỡnh trạng cú những vấn đề thuộc về chủ trƣơng, chớnh sỏch chƣa kịp thời làm rừ trong quỏ trỡnh soạn thảo. Hệ quả của việc làm này là dự thảo phải làm đi, làm lại nhiều lần gõy tốn kộm về thời gian, cụng sức và chi phớ. Cú khụng ớt trƣờng hợp, tại kỳ họp Quốc hội, cỏc đại biểu Quốc hội vẫn cũn băn khoăn cú nờn ban hành văn bản hay khụng. Cần phải khẳng định phõn tớch chớnh sỏch là “Là sợi chỉ đỏ” liờn kết cỏc khõu, cỏc cụng đoạn của quy trỡnh lập phỏp. Cơ sở hoạt động phõn tớch chớnh sỏch là quan điểm, đƣờng lối của Đảng và yờu cầu thực tiễn hoạt động quản lý nhà nƣớc. Xõy dựng chớnh sỏch ở đõy cụ thể hoỏ quan điểm chỉ đạo thành những nội dung chớnh của dự thảo, phỏp lệnh nhƣ phạm vi điều chỉnh, đối tƣợng điều chỉnh, nội dung cơ bản của dự ỏn, những vấn đề cần phải đƣợc Chớnh phủ và cỏc cơ quan hoạch định chớnh sỏch vi mụ xem xột cho ý kiến. Trờn cơ sở phõn tớch chớnh sỏch, cơ quan soạn thảo cú trỏch nhiệm soạn thảo thành dự ỏn cụ thể.
- Cải tiến cơ cấu thành phần và phương thức, nội dung hoạt động của Ban soạn thảo luật, phỏp lệnh.
Khắc phục tớnh chất hỡnh thức trong cả cơ cấu tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo. Mở rộng và tạo thuận lợi cho cỏc chuyờn gia, cỏc nhà khoa
học tham gia và đúng gúp kinh nghiệm trớ tuệ trong quỏ trỡnh soạn thảo, tổ chức cú hiệu quả việc phối hợp lấy ý kiến cỏc Bộ, ngành cú liờn quan, đặc biệt phải tổ chức lấy ý kiến phản biện của cỏc nhà khoa học, cỏc luật gia, cỏc nhà quản lý, cỏc đối tƣợng chịu sự điều chỉnh của luật, phỏp lệnh...
Nghiờn cứu để từng bƣớc ỏp dụng phƣơng phỏp sử dụng chuyờn gia trong xõy dựng luật, phỏp lệnh. Khụng nhất thiết bất cứ dự ỏn, luật nào cũng phải thành lập Ban soạn thảo do một Bộ chủ trỡ với thành phần chủ yếu là đại diễn lónh đạo cỏc Bộ, ngành liờn quan, rồi thành lập tổ biờn tập giỳp việc Ban soạn thảo. Cỏch làm này nhiều khi vừa mang tớnh hỡnh thức, tốn kộm thời gian vừa rƣờm rà về thủ tục. Đối với cỏc dự ỏn phức tạp, liờn quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, cú thể thành lập tổ chuyờn gia do Thủ tƣớng thành lập, trờn cơ sở tập trung cỏc chuyờn gia cú năng lực chuyờn mụn từ cỏc Bộ, ngành, cỏc nhà khoa học, kể cả mời thờm cỏn bộ của cỏc cơ quan Đảng, Quốc hội tham gia ngay từ đầu, đặt dƣới sự chỉ đạo trực tiếp của bộ trƣởng.
- Tăng cường chất lượng soạn thảo cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh
Mặc dự Quốc hội đó ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật năm 1996 và sửa đổi, bổ sung năm 2002 nhƣng vẫn cũn tỡnh trạng hiện nay một số ban soạn thảo đó khụng làm hết trỏch nhiệm của mỡnh, ảnh hƣởng khụng nhỏ tới tiến độ và chất lƣợng văn bản. Về mặt khỏch quan, nhiều chế định trong quy trỡnh lập phỏp cũn quỏ chung chung làm cho cơ quan soạn thảo thƣờng căn cứ vào đú để viện ra những lý do giải thớch vỡ sao dự ỏn bị chậm tiến độ trỡnh Quốc hội, UBTVQH. Để nõng cao trỏch nhiệm của cỏc Bộ, ngành chủ trỡ soạn thảo và trỏch nhiệm của Bộ, ngành tham gia hoạt động của Ban soạn thảo và trỏch nhiệm của Bộ, ngành tham gia hoạt động của Ban soạn thảo trong từng cụng đoạn của quy trỡnh lập phỏp thỡ UBTVQH hoặc Chớnh phủ cần ban hành cỏc quy chế cụ thể nhƣ: Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo. Quy chế về việc lấy ý kiến của cỏc tổ chức cỏ nhõn
là đối tƣợng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của luật, phỏp lệnh; Quy chế về tiờu chớ lập chƣơng trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh. Quy chế về thẩm định, thẩm tra, quy chế về phản biện và thu hỳt cỏc chuyờn gia, cỏc nhà khoa học và cỏc tổ chức xó hội cú liờn quan trong việc tham gia soạn thảo; Quy chế về hoạt động của Hội đồng đỏnh giỏ, nghiệm thu kế hoạch, đề cƣơng soạn thảo cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh.
- Nghiờn cứu, ỏp dụng thủ tục đơn giản, nhanh gọn hơn khi sửa luật, phỏp lệnh.
Hiện nay, theo thống kờ (từ khoỏ IX đến nay) trong tổng số cỏc dự ỏn luật đƣợc Quốc hội thụng qua thỡ cú 42% là cỏc luật đƣợc sửa đổi, bổ sung trong số cỏc dự ỏn phỏp lệnh đƣợc UBTVQH thụng qua thỡ cú 18% là phỏp lệnh đƣợc sửa đổi bổ, sung. Nờn chăng trong thời gian tới, với một số luật, phỏp lệnh sửa đổi bổ sung, khụng nhất thiết phải theo quy trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh nhƣ hiện nay mà cần thủ tục đơn giản, nhanh, gọn hơn.
- Đề cao hơn nữa vai trũ của Hội đồng dõn tộc và cỏc uỷ ban của Quốc hội trong hoạt động lập phỏp.
Hội đồng dõn tộc và cỏc Uỷ ban của Quốc hội là những cơ quan của Quốc hội đồng thời là chủ thể rất quan trọng tham gia vào quy trỡnh lập phỏp. Kinh nghiệm lập phỏp của nhiều nƣớc trờn thế giới cho thấy hoạt động của uỷ ban cú ý nghĩa quyết định đối với dự ỏn luật vỡ Quốc hội chỉ thảo luận tại phiờn họp toàn thể khi cú ý kiến thẩm tra của Hội đồng dõn tộc hoặc uỷ ban của Quốc hội. Do đú, cũng cú ngƣời cho rằng thực chất hoạt động của Quốc hội diễn ra ở cỏc uỷ ban, cũn ở phiờn họp toàn thể để biểu quyết thụng qua luật đụi khi mang tớnh hỡnh thức. í kiến thẩm tra của uỷ ban đề cập rất nhiều vấn đề, từ sự cần thiết phải ban hành, mức độ hoàn thiện đến cỏc quan điểm nội dung chớnh hoặc nội dung cũn cú ý kiến khỏc nhau của dự ỏn luật, phỏp lệnh. Trong Bỏo cỏo thẩm tra của uỷ ban cú thể cũn đề xuất ý kiến cụ thể vào
những điều khoản cụ thể. Cỏc đại biểu Quốc hội thƣờng căn cứ vào ý kiến thẩm tra để bày tỏ thỏi độ ủng hộ hay khụng ủng hộ dự ỏn luật. Do đú, một trong những vấn đề trọng tõm của việc đổi mới quy trỡnh lập phỏp ở nƣớc ta là phải đề cao hơn nữa vai trũ của Hội đồng dõn tộc và cỏc uỷ ban của Quốc hội. Cần phải đặt ra những yờu cầu cao hơn đối với nội dung bỏo cỏo thẩm tra. Bỏo cỏo thẩm tra khụng chỉ thuần tuý nờu lờn sự cần thiết, sự phự hợp với nội dung dự ỏn với đƣờng lối, chớnh sỏch của Đảng, tớnh hợp hiến, hợp phỏp việc tuõn thủ, thủ tục trỡnh tự soạn thảo và tớnh khả thi mà cũn phải núi rừ hơn quan điểm đề xuất với Quốc hội là cú nờn hay khụng nờn thụng qua dự ỏn luật hoặc cao hơn nữa là cú đƣợc trỡnh dự ỏn ra trƣớc Quốc hội hay Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội hay khụng. Trong trƣờng hợp nờn thụng qua thỡ phải chỉnh lý lại những điều khoản cụ thể nào và phải cú phƣơng ỏn chỉnh lý đề xuất với Quốc hội. Đối với những vấn đề phức tạp, nhạy cảm mà bản thõn Uỷ ban thẩm tra chƣa thể đƣa ra phƣơng ỏn chỉnh lý thỡ cần đề xuất Quốc hội thành uỷ ban hỗn hợp gồm đại diện của Chớnh phủ, Quốc hội và cỏc cơ quan hữu quan để giải quyết. Chỉ cú đổi mới theo hƣớng này thỡ tiến độ cũng nhƣ chất lƣợng cỏc đạo luật mới cú thể nõng cao, hạn chế tối đa việc dừng lại ở những quy định chung, cũn những quy định cụ thể khi cú ý kiến khỏc nhau thỡ gỏc lại cho Chớnh phủ quy định.
Theo quy trỡnh lập hiến hiện nay, khi thẩm tra cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh, Hội đồng dõn tộc và cỏc uỷ ban của Quốc hội đó phải lƣu ý tới tớnh hợp hiến và tớnh thống nhất của HTPL. Tuy nhiờn, do tầm quan trọng của vấn đề này mà quy trỡnh lập phỏp cũn giao cho một số cơ quan là Uỷ ban phỏp luật chịu trỏch nhiệm tham gia thẩm tra đối với tất cả cỏc dự ỏn thuộc trỏch nhiệm thẩm tra của Hội đồng dõn tộc và cỏc uỷ ban khỏc của Quốc hội. Trong điều kiện xõy dựng NNPQ, vấn đề bảo đảm tớnh hợp hiến của dự ỏn trƣớc khi ban hành cần đƣợc đặt ở tầm cao hơn do đú phỏp luật cần quy định cụ thể cơ chế
để Uỷ ban phỏp luật thực hiện nhiệm vụ của mỡnh. Chẳng hạn cần phải phõn loại những dự ỏn luật về tổ chức, về tài chớnh hoặc cú quyền quy định hạn chế quyền cụng dõn v.v. bắt buộc phải gửi cho Uỷ ban phỏp luật để thẩm tra bằng văn bản trỡnh Quốc hội về tớnh hợp hiến, tớnh thống nhất của HTPL trƣớc khi Quốc hội thụng qua, cũn đối với cỏc dự ỏn khỏc uỷ ban chỉ cần cử đại diện của Uỷ ban tham gia phiờn họp thẩm tra của cơ quan chủ trỡ thẩm tra để phỏt biểu quan điểm về tớnh hợp hiến, tớnh thống nhất của dự ỏn đú là đủ.
- Đổi mới cỏc hỡnh thức lấy ý kiến nhõn dõn
Quy trỡnh lập phỏp hiện nay quy định UBTVQH quyết định việc lấy ý kiến nhõn dõn về dự ỏn luật phỏp lệnh. Đối với những dự ỏn luật lớn và quan trọng nhƣ Bộ luật Hỡnh sự, Bộ luật Tố tụng hỡnh sự, Bộ luật Tố tụng dõn sự, Luật Đất đai v.v. thỡ UBTVQT quyết định cho đăng toàn văn trờn Bỏo Nhõn dõn để toàn dõn tham gia đúng gúp và kốm theo là một kế hoạch rất cụ thể về thời gian đúng gúp, cơ quan tổng hợp và nguồn tài chớnh cho việc lấy ý kiến. Cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh cũn lại thỡ khụng đăng bỏo mà gửi xin ý kiến của cỏc ngành, cỏc cấp.
Thực tế cho thấy việc cụng bố lấy ý kiến nhõn dõn về dự ỏn luật rất tốn kộm mà lại ớt hiệu quả. Nờn chăng cần tổ chức lấy ý kiến cỏc chuyờn gia chuyờn sõu về từng dự ỏn tại 3 vựng miền. Sau khi dự thảo đƣợc thụng qua thỡ đẩy mạnh cụng tỏc tuyờn truyền, phổ biến phỏp luật nhƣ thế phỏp luật mới nhanh chúng đi vào cuộc sống. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});