thực hiện quy hoạch sử dụng đất
Quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất về cơ bản đƣợc thực hiện thông qua 6 bƣớc cơ bản: Lập, thông qua, xét duyệt (quyết định), công bố, thực hiện và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất. Các bƣớc đó đều đƣợc Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013 quy định cụ thể chi tiết về trình tự, thủ tục, thẩm quyền (Điều 25-30 Luật Đất đai 2003; Điều 42-50 Luật Đất đai 2013), nhằm bảo đảm tính công khai minh bạch và trên hết là đảm bảo tính hiệu quả về kinh tế, xã hội, môi trƣờng của một đề án quy hoạch sử dụng đất. Quy trình lập quy hoạch sử dụng đất đã đƣợc hƣớng dẫn tại Quyết định số 04/2005/QĐ-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng ngày 30 tháng 6 năm 2005 về Ban hành Quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Theo quyết định này, quy định quy trình lập quy hoạch sử dụng đất cho các cấp quy hoạch là: Quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất của cả nƣớc và của vùng; quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất cấp huyện; quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất chi tiết cấp xã.
Các quy định của pháp luật về thẩm quyền lập quy hoạch sẽ giúp cho công tác quy hoạch đạt hiệu quả, góp phần bảo đảm yêu cầu công khai, minh bạch, dân chủ của pháp luật, phân công phân nhiệm trong hoạt động quản lý quy hoạch. Tuy nhiên, quy định này của pháp luật lại đồng nhất quy hoạch với kế hoạch sử dụng đất, trong khi đó là 2 hoạt động khác nhau với nội dung, mục tiêu khác nhau. Tại Luật Đất đai 2013 nội dung này đƣợc sửa đổi theo hƣớng quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý chuyên ngành về đất đai trong việc chịu trách nhiệm về mặt chuyên môn, giúp Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp trong việc lập quy hoạch và quy định thêm trách nhiệm lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng quy hoạch. Trong quá trình tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện cơ quan có trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân theo quy định của Chính phủ (Điều 43 Luật Đất đai 2013).
+ Về thông qua, xét duyệt, quyết định quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất đƣợc lập, phƣơng án sử dụng đất đƣợc lựa chọn nhƣng vẫn chƣa có giá trị pháp lý nếu nó chƣa đƣợc thông qua, xét duyệt, quyết định bởi cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Theo quy định của Luật Đất đai 2003,
quy hoạch sử dụng đất của cả nƣớc sau khi đƣợc lập sẽ đƣợc Quốc hội trực tiếp xem xét tính khoa học, tính hiệu quả, khả thi của quy hoạch để thông qua và quyết định. Quy hoạch sử dụng đất của cả nƣớc sau khi đƣợc Quốc hội quyết định có giá trị pháp lý và trở thành một căn cứ pháp lý để cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quản lý đất đai. Quy hoạch của các cấp tỉnh, huyện, xã thì sau khi đƣợc lập sẽ đƣợc gửi cho Hội đồng nhân dân, để Hội đồng nhân dân xem xét thông qua. Việc xét duyệt quy hoạch sử dụng đất thuộc thẩm quyền của cấp trên một cấp với cấp lập quy hoạch sử dụng đất. Việc xét duyệt, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất là cơ sở để quy hoạch có giá trị pháp lý. Theo đó: Quốc hội quyết định quy hoạch sử dụng đất của cả nƣớc do Chính phủ trình; Chính phủ xét duyệt quy hoạch sử dụng đất của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, kế hoạch sử dụng đất năm năm, kế hoạch điều chỉnh, bổ sung hàng năm của từng tỉnh, đồng thời xét duyệt kế hoạch sử dụng đất vào mục đích an ninh, quốc phòng của Bộ công an, Bộ quốc phòng; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xét duyệt quy hoạch sử dụng đất của đơn vị hành chính cấp dƣới trực tiếp; Uỷ ban nhân dân cấp huyện xét duyệt quy hoạch sử dụng đất của xã không thuộc khu vực phát triển đô thị; cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất đai thì có thẩm quyền cho phép bổ sung, điều chỉnh quy hoạch đó.
Luật Đất đai Trung Quốc quy định về thẩm quyền xây dựng quy hoạch sử dụng đất đó là: Bộ Đất đai và Tài nguyên quốc gia và Cơ quan quản lý đất đai thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đều có trách nhiệm chung là tổ chức lập và thực hiện quy hoạch đất quốc gia, quy hoạch tổng thể sử dụng đất và quy hoạch chuyên ngành khác; tham gia vào việc thẩm tra quy hoạch tổng thể đô thị trình Quốc vụ viện phê chuẩn. Nhìn chung, Bộ Đất đai và Tài nguyên quốc gia chỉ đạo và thẩm tra quy hoạch tổng thể sử dụng đất của địa phƣơng; còn Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt, chỉ đạo và thẩm định quy hoạch tổng thể sử dụng đất của thành phố (thuộc tỉnh), huyện. Cơ quan quản lý đất đai thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện căn cứ vào quy hoạch tổng thể sử dụng đất của cấp trên, tổ chức lập và thực hiện quy hoạch tổng thể sử dụng đất và các quy hoạch chuyên ngành có liên quan cấp huyện. Phòng tài nguyên đất đai cấp xã lập và thực hiện quy hoạch tổng thể sử dụng đất cấp xã, hợp tác và hỗ trợ làm tốt công tác lấy ý kiến quần chúng đối với quy hoạch. Ở đây, chúng ta hoàn toàn có thể tham khảo pháp luật quy hoạch Trung Quốc, cũng nhƣ các quốc gia khác nhƣ Nhật Bản, Hàn Quốc về xây dựng quy hoạch, ví dụ nhƣ giao
trách nhiệm cụ thể cho bộ chủ quản trong việc xây dựng quy hoạch cấp quốc gia và gắn với việc thẩm định hiệu quả của quy hoạch, nhất quán nguyên tắc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân trong quá trình xây dựng quy hoạch sử dụng đất.
+ Về công bố quy hoạch sử dụng đất: Công bố quy hoạch sử dụng đất là một trong những nội dung tiến bộ, khoa học của pháp luật đất đai nhằm đảm bảo tính công khai, dân chủ, minh bạch. Điều 28 Luật Đất đai năm 2003 quy định về công bố quy hoạch sử dụng đất là trong thời hạn không quá ba mƣơi ngày làm việc, kể từ ngày đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định hoặc xét duyệt, quy hoạch sử dụng đất phải đƣợc công bố công khai: “Uỷ ban nhân dân xã, phƣờng, thị trấn có trách nhiệm công bố công khai quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết của địa phƣơng tại trụ sở Uỷ ban nhân dân; cơ quan quản lý đất đai các cấp có trách nhiệm công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phƣơng tại trụ sở cơ quan và trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng; việc công bố công khai tại trụ sở Uỷ ban nhân dân và cơ quan quản lý đất đai đƣợc thực hiện trong suốt thời gian của kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có hiệu lực.” Nghị định 181/2003/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai đã hƣớng dẫn cụ thể việc công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Việc công bố công khai quy hoạch cho cộng đồng dân cƣ là một quy định tiến bộ, cần đƣợc phát huy. Công bố quy hoạch không chỉ quy định với quy hoạch sử dụng đất ở pháp luật đất đai mà còn đƣợc quy định đối với các loại quy hoạch khác ở các luật khác, chẳng hạn nhƣ quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng cũng đƣợc quy định: "Trong thời hạn không quá ba mƣơi ngày kể từ ngày đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng phải đƣợc công bố công khai. Uỷ ban nhân dân các cấp có trách nhiệm công bố công khai quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của địa phƣơng. Việc công bố công khai tại trụ sở Uỷ ban nhân dân đƣợc thực hiện trong suốt thời gian của kỳ quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng có hiệu lực" (Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004).
Quy định về công bố công khai quy hoạch, giúp ngƣời dân nắm bắt thông tin, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân trong lĩnh vực đất đai. Chỉ có nắm bắt đƣợc thông tin một cách đầy đủ, chính xác, kịp thời thì quyền dân chủ của công dân mới đƣợc phát huy đồng thời hạn chế tiêu cực trong hoạt động quản lý quy hoạch sử dụng đất nhƣ
mua bán thông tin về quy hoạch sử dụng đất. Thông tin về quy hoạch đất đai tác động rất lớn đến thị trƣờng bất động sản, nếu thông tin chính xác, kịp thời sẽ giúp ngƣời dân, các chủ đầu tƣ, nhà kinh doanh bất động sản cân nhắc và đƣa ra đƣợc những lựa chọn đúng đắn khi tham gia các giao dịch về đất đai. Thực tế chứng minh, trƣớc khi Luật Đất đai 2003 có hiệu lực, các thông tin về quy hoạch đất không đƣợc công bố công khai đã ảnh hƣởng rất nhiều đến thị trƣờng bất động sản, nhiều ngƣời từ việc mua bán thông tin quy hoạch đã đầu cơ đất đai và giàu lên nhanh chóng, ngƣợc lại đại đa số ngƣời lao động co thu nhập thấp, ít có cơ hội “săn tin quy hoạch” lại càng khó khăn hơn trong việc tìm kiếm một bất động sản phù hợp với khả năng tài chính để đảm bảo nhu cầu nhà ở, nơi cƣ trú. Luật Đất đai năm 2013 cũng tiếp tục quy định về công bố quy hoạch, điểm tiến bộ là lần này luật quy định việc công bố quy hoạch phải đƣợc diễn ra trong suốt quá trình diễn ra quy hoạch (Điều 48, Luật Đất đai 2013).
+ Các quy định về thực hiện quy hoạch sử dụng đất và quản lý quy hoạch sử dụng đất đƣợc thể hiện tại Điều 29 Luật Đất đai năm 2003 và đƣợc hƣớng dẫn cụ thể trong Điều 28, Điều 29 Nghị định 181/2003/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai. Nhà nƣớc nghiêm cấm mọi hoạt động tự ý xây dựng, đầu tƣ bất động sản trong khu vực đất phải thu hồi để thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Trƣờng hợp có nhu cầu cải tạo, sửa chữa nhà ở, công trình gắn liền với đất phải thu hồi mà làm thay đổi quy mô, cấp công trình hiện có thì phải đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền cho phép.
Nghị định 181/2003/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai tại Điều 28, Điều 29 đã có những quy định có tính cụ thể hơn, có tính xác định hơn về trách nhiệm quản lý quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất sau khi đƣợc xây dựng và có giá trị pháp lý thì phải tổ chức thực hiện. Hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất chỉ đƣợc kiểm nghiệm sau khi nó đƣợc triển khai. Nhận thức đƣợc điều đó, cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền đã ban hành nhiều quy phạm pháp luật để điều chỉnh về các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất. Song tính hợp lý, khoa học, khả thi của các quy phạm pháp luật này ở mức độ nào chúng ta sẽ xem xét, phân tích, nhận định sau. Thực hiện và quản lý quy hoạch sử dụng đất là nội dung quan trọng của pháp luật quy hoạch sử dụng đất. Hoạt động thực hiện quy hoạch sử dụng đất sẽ đánh giá tính hiệu quả của công
tác quy hoạch, đảm bảo tính khả thi cho quy hoạch, đạt đƣợc những mục tiêu của quy hoạch hay không? Luật Đất đai 2003 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành đã quy định về thực hiện và quản lý quy hoạch với nội dung sơ sài, thiếu tính khả thi. Hoạt động quản lý, giám sát sau quy hoạch trên chƣa đạt đƣợc những yêu cầu tối thiểu của pháp luật quy hoạch sử dụng đất mà chúng ta đã đề cập ở chƣơng 2 Luận án. Điều 50, Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung quy định về báo cáo việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất nhằm bảo đảm cho quy hoạch đƣợc thi hành có hiệu quả, đó là:
Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện có trách nhiệm gửi báo cáo kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm gửi báo cáo kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng; Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm gửi báo cáo kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh đến Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng; Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng có trách nhiệm tổng hợp kết quả thực hiện hàng năm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nƣớc để báo cáo Chính phủ trình Quốc hội vào kỳ họp cuối năm. Báo cáo kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất hàng năm đối với năm cuối của kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu phải kèm theo báo cáo tổng hợp việc thực hiện cả kỳ kế hoạch sử dụng đất. Báo cáo kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất hàng năm đối với năm cuối của kỳ quy hoạch sử dụng đất phải kèm theo báo cáo tổng hợp việc thực hiện cả kế hoạch sử dụng đất kỳ cuối và báo cáo tổng hợp việc thực hiện cả kỳ quy hoạch sử dụng đất.
Ngoài việc quy định về báo cáo thực hiện quy hoạch sử dụng đất, pháp luật còn quy định về việc điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất xuất phát từ đặc tính “khả biến” của quy hoạch để đạt đƣợc những mục tiêu thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trƣờng, đảm bảo công bằng xã hội. Tuy nhiên, thực tế hiện nay việc thực hiện quy hoạch cũng nhƣ giám sát, quản lý quy hoạch chƣa đạt hiệu quả nhƣ mong muốn cả về mặt kinh tế, xã hội và môi trƣờng. Hiện tƣợng quy hoạch treo diễn ra phổ biến khắp các tỉnh/thành trong cả nƣớc. Việc điều chỉnh quy hoạch tùy tiện làm phá vỡ nguyên tắc ổn định, đặc điểm dài hạn của quy hoạch sử dụng đất, tính khả thi của pháp luật quy hoạch sử dụng đất.
Trình tự, thủ tục, thẩm quyền xây dựng quy hoạch sử dụng đất các cấp theo Luật Đất đai 2003, đƣợc biểu hiện thông qua sơ đồ sau:
Thứ tự Tên QHSDĐ
Bƣớc 1 Bƣớc 2 Bƣớc 3 Bƣớc 4 Bƣớc 5 Bƣớc 6
Lập Thông qua Xét duyệt Công bố Thực hiện
Điều chỉnh Lập HS xét duyệt Thẩm quyền xét duyệt QHSDĐ cả nƣớc Chính
phủ Quốc hội Quốc hội Bộ TNMT Chính phủ Bộ TNMT Quốc hội QHSDĐ cấp tỉnh UBND cấp tỉnh HĐND cấp tỉnh Chính phủ Sở TNMT UBND cấp tỉnh UBND cấp tỉnh Chính phủ QHSDĐ cấp huyện UBND cấp huyện HĐND cấp huyện UBND cấp tỉnh Phòng TNMT UBND cấp huyện UBND cấp huyện UBND cấp tỉnh QHSDĐ cấp xã thuộc QHĐT UBND cấp huyện HĐND
cấp huyện UBND cấp tỉnh UBND cấp xã UBND cấp xã UBND cấp huyện UBND cấp tỉnh
QHSDĐ cấp xã không thuộc QHĐT UBND cấp xã HĐND cấp xã UBND cấp huyện UBND cấp xã UBND cấp xã UBND cấp xã UBND cấp huyện QHSDĐ ANQP Bộ CA, QP Bộ TNMT Chính phủ Bí mật quốc gia Bộ CA, QP Bộ TNMT Chính phủ
Nguồn: Điều 25-30, Luật Đất đai năm 2003