8. Kết cấu của luận văn
2.1.KHÁI QUÁT VỀ SỰ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP
LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG
Ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64 - SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, tổ chức tiền thân của ngành Thanh tra hiện nay. Ra đời trong hoàn cảnh đất nước vừa giành được chính quyền, phải đương đầu với muôn vàn khó khăn thử thách “ thù trong giặc ngoài”, Ban Thanh tra đặc biệt đó chủ động kiểm tra hoạt động của Uỷ ban hành chính các địa phương và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Kết quả công tác thanh tra góp phần củng cố chính quyền, giữ nguyên kỷ cương phép nước, củng cố long tin của nhân dân vào chính quyền Cách mạng.
Hơn 60 năm qua, kể từ khi Ban thanh tra đặc biệt được thành lập cho đến nay, theo từng thời kỳ của cách mạng Việt Nam, tên gọi của các tổ chức thanh tra nhà nước được thay đổi cho phù hợp với đường lối, chủ trương của cách mạng trong từng thời kỳ nhưng mục tiêu, bản chất, mục đích, chức năng, nhiệm vụ về cơ bản của công tác thanh tra không thay đổi. Công tác thanh tra của Thanh tra nhà nước và từng loại hình thanh tra luôn được xác định là không thể thiếu được của quá trình quản lý nhà nước, phục vụ thiết thực và hiệu quả cho quản lý nhà nước. Công tác thanh tra đó góp phần làm an dân, củng cố chính quyền dân chủ nhân dân trong những năm đầu tiên của chính quyền non trẻ, động viên nhân dân và quân đội để đưa cách mạng nước ta đi từ thắng lợi này đến thắng lợi khác.
Ở mỗi thời kỳ, nhằm phục vụ cho quản lý nhà nước, hoạt động thanh tra, pháp luật thanh tra có những trọng tâm, ưu tiên nhất định. Nghiên cứu quá trình phát triển của pháp luật thanh tra có thể thấy, cơ sở pháp lý quan trọng
cho việc tổ chức và hoạt động của thanh tra xây dựng từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới đất nước là Pháp lệnh Thanh tra ngày 1/6/1990. Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 đó khẳng định vị trí của các cơ quan thanh tra trong hệ thống quản lý nhà nước, trong đó đó xác định rõ quyền năng pháp lý của các tổ chức thanh tra, Thanh tra viên, tiêu chuẩn và chức danh Thanh tra viên, tạo cơ sở quan trọng cho việc xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra đủ năng lực và phẩm chất đáp ứng các yêu cầu của nhiệm vụ. Song điểm quan trọng là Pháp lệnh Thanh tra quy định: Thanh tra nhà nước là cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra trong cả nước. Các tổ chức thanh tra nhà nước có chức năng quản lý công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của ngành, cấp đó với các nhiệm vụ, quyền hạn chung như: thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân; xem xét, kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo, trong phạm vi chức năng của mình, chỉ đạo về tổ chức và hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức hữu quan; kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền những vấn đề về quản lý nhà nước cần sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các quy định phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước. Pháp lệnh Thanh tra cũng đó quy định hệ thống thanh tra nhà nước bao gồm: Thanh tra Bộ, Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Thanh tra sở, Thanh tra huyện.... Như vậy, có thể nói trên cơ sở pháp lý quan trọng này, tuy các cơ quan thanh tra xây dựng chưa được chính thức hình thành với tư cách là cơ quan thanh tra chuyên ngành nhưng các nội dung hoạt động thanh tra xây dựng đó có những cơ sở pháp lý cần thiết. Cụ thể là theo Điều 14, Pháp lệnh Thanh tra 1990 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Bộ thì Thanh tra Bộ Xây dựng có thẩm quyền: Chỉ đạo công tác, tổ chức nghiệp vụ thanh tra đối với cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng cùng
cấp, hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành cho thanh tra sở. Như vậy, quy định này thừa nhận gián tiếp về hoạt động thanh tra chuyên ngành dưới góc độ nghiệp vụ. Tiếp đó, việc hình thành các quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành được xuất hiện ở các quy định trong Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1995. Tuy cũng không trực tiếp nhưng các quy định của Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính đó gián tiếp đề cập đến tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong việc quy định thẩm quyền áp dụng xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực. Việc gián tiếp quy định như vậy, thêm một bước khẳng định sự cần thiết phải có hoạt động của thanh tra chuyên ngành như là yếu tố khách quan, việc ban hành các quy định pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành là yêu cầu trước tiên và tiếp đó ban hành các quy định về tổ chức của các cơ quan thanh tra chuyên ngành.
Đối với thanh tra chuyên ngành xây dựng, các quy định pháp luật liên quan đó xác định thẩm quyền của thanh tra xây dựng đối với các vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. Đây có thể nói là nét đặc thù của thanh tra chuyên ngành so với các tổ chức thanh tra khác hiện nay. Việc quy định tổ chức thanh tra chuyên ngành nói chung, thanh tra xây dựng nói riêng nằm ở nhiều văn bản pháp luật, nhưng chưa có sự thống nhất, đồng bộ. Thanh tra xây dựng với nghĩa là cơ quan thuộc Bộ xây dựng - Bộ đơn ngành thì gọi là thanh tra chuyên ngành (Thanh tra xây dựng). Do Pháp lệnh thanh tra chưa quy định rõ về tổ chức các cơ quan thanh tra chuyên ngành nên cũng có những khó khăn trong việc thực hiện. Việc phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và địa vị pháp lý và phạm vi hoạt động giữa thanh tra chuyên ngành và thanh tra Bộ có những vấn đề chồng chéo, chưa phù hợp. Do không có văn bản nào quy định thống nhất chung về thanh tra chuyên ngành nên tên gọi cũng không có sự đồng nhất, có nơi gọi là Thanh tra chuyên ngành, có nơi gọi là Thanh tra nhà nước chuyên ngành.
Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 2/7/2002, trong đó có các quy định về thẩm quyền xử phạt của thanh tra chuyên ngành ở hai cấp là thanh tra Bộ và thanh tra sở nhằm kịp thời ngăn chặn, xử lý các vi phạm theo quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính. Tiếp đến, Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý. Đây là điểm mới rất cơ bản về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong Luật Thanh tra năm.
Theo nội dung của Luật Thanh tra, Thanh tra chuyên ngành ở bộ, ngành là cơ quan của bộ ngành đó và là công cụ hữu hiệu để thực hiện quản lý nhà nước theo chuyên ngành hẹp. Tuy nhiên, do mỗi bộ, ngành có lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên ngành khác nhau và có những mục tiêu, yêu cầu quản lý khác nhau nên việc quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra chuyên ngành cũng khác nhau. Cụ thể là các nhiệm vụ, quyền hạn:
- Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định pháp luật về quản lý ngành, lĩnh vực, chủ yếu là quy trình, quy phạm kỹ thuật của chuyên ngành hẹp;
- Trong hoạt động luôn có sự phối hợp với Thanh tra nhà nước các bộ, ngành hoặc với cơ quan bảo vệ pháp luật để thực thi nhiệm vụ;
- Được quy định một số quyền hạn tương tự như quyền hạn của thanh tra nhà nước như: quyết định đình chỉ, tạm đình chỉ hoạt động của đối tượng thanh tra khi có vi phạm pháp luật và đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý, yêu cầu đối tượng cung cấp tài liệu có liên quan đến thanh tra;
- Xử lý vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm hành chính theo thẩm quyền, áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả và kiến nghị
với cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý các vi phạm pháp luật.
Về phương thức hoạt động, có Bộ thì giữa Thanh tra nhà nước và thanh tra chuyên ngành hoạt động độc lập, không có quan hệ về tổ chức và chỉ đạo, điều hành, có Bộ lại có mối quan hệ về chỉ đạo nghiệp vụ....
Nói chung các tổ chức thanh tra chuyên ngành có đủ các chức năng, nhiệm vụ như thanh tra nhà nước của Bộ, có chức năng giúp bộ, ngành thực hiện chức năng quản lý. Tuy nhiên, thanh tra chuyên ngành chủ yếu tập trung vào thanh tra việc thực hiện các quy định về quy trình, quy phạm liên quan đến chuyên môn, kỹ thuật của ngành, lĩnh vực, thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật chuyên ngành. Thanh tra chuyên ngành không có chức năng thanh tra kinh tế, xã hội và giải quyết khiếu nại, tố cáo mà chỉ tham mưu lãnh đạo đơn vị giải quyết khiếu nại tố cáo. Thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền xử phạt hành chính những vi phạm pháp luật về quản lý chuyên ngành. Hoạt động của thanh tra chuyên ngành cũng là hoạt động của thanh tra nhà nước nên cũng có những nét chung của hoạt động thanh tra hành chính và có những đặc điểm riêng theo quy định của Luật thanh tra năm 2010.
Như vậy, có thể nói trước tháng 9/2000, các hoạt động thanh tra trong lĩnh vực xây dựng được thực hiện theo Pháp lệnh Thanh tra năm 1990. Trên cơ sở thực tế của yêu cầu quản lý trật tự đô thị, để thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 100/2002/QĐ-TTg ngày 24/7/2002 về việc thí điểm thành lập Thanh tra chuyên ngành xây dựng thành phố Hà Nội. Theo quyết định này của Thanh tra chuyên ngành xây dựng thành phố Hà Nội được tổ chức theo mô hình hai cấp: cấp thành phố và cấp quận, huyện trên cơ sở tổ chức sắp xếp lại lực lượng quản lý trật tự xây dựng đô thị để thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành xây dựng, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý xây
dựng, quản lý nhà ở và công trình kỹ thuật hạ tầng đô thị. Để đảm bảo xử lý các vi phạm trong hoạt động xây dựng, Chính phủ đó ban hành Nghị định số 126/2004/NĐ-CP ngày 26/5/2004 về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng, quản lý công trình hạ tầng đô thị và quản lý sử dụng nhà. Nghị định này đó quy định cụ thể về những hành vi bị xử phạt hành chính trong hoạt động xây dựng, quản lý công trình hạ tầng đô thị và quản lý sử dụng nhà, mức phạt, thủ tục phạt, chủ thể cú thẩm quyền phạt...Tuy nhiên, tính răng đe của các mức phạt được quy định tại Nghị định số 126/2004/NĐ- CP ngày 26/5/2004 không cao và cũng cần bổ sung một số chế tài thuộc lĩnh vực quản lý ngành, do đó ngày 27 tháng 02 năm 2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 23/2009/NĐ-CP Về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng; kinh doanh bất động sản; khai thác, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; quản lý phát triển nhà và công sở thay thế Nghị định số 126/2004/NĐ-CP ngày 26/5/2004 nêu trên.
Trên cơ sở tổng kết việc thí điểm thành lập thanh tra chuyên ngành xây dựng ở thành phố Hà Nội và căn cứ Luật Xây dựng năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 46/2005/NĐ-CP ngày 06/4/2005 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra xây dựng. Nghị định này có thể nói là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tổ chức lực lượng thanh tra xây dựng, theo đó xác định rõ chức năng, đối tượng của thanh tra xây dựng, nguyên tắc hoạt động của thanh tra xây dựng, hệ thống tổ chức các cơ quan thanh tra xây dựng. Tuy nhiên, trước đòi hỏi mới của quá trình phát triển đô thị, sự đa dạng của các hoạt động xây dựng ở những thành phố lớn nên Thủ tướng Chính phủ đó ban hành Quyết định số 89/2007/QĐ-TTg ngày 18/6/2007 về việc thí điểm thành lập Thanh tra xây dựng quận, huyện và Thanh tra xây dựng xó, phường, thị trấn tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh (Quyết định này thay thế Quyết định số 100/2002/QĐ-TTg ngày 24/7/2002 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí
điểm thành lập Thanh tra chuyên ngành xây dựng thành phố Hà Nội). Trên cơ sở Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh đã ra Quyết định ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của lực lượng thanh tra xây dựng thành phố, thanh tra xây dựng quận, huyện và thanh tra xây dựng ở xã, phường, thị trấn tại thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh. Đồng thời, Uỷ ban nhân dân hai thành phố cũng ban hành những quy định về quản lý trật tự xây dựng trên địa bàn thành phố. Như vậy, có thể nói Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh được chọn là nơi thí điểm để thành lập lực lượng thanh tra chuyên ngành xây dựng được tổ chức ở cả 3 cấp: thành phố, cấp quận, huyện và cấp xã, phường và việc thanh tra xây dựng có thẩm quyền thực hiện các quy định về quản lý trật tự xây dựng đó tạo cơ sở cho việc lập lại trật tự xây dựng trên địa bàn và góp phần đảm bảo cho sự phát triển của đô thị thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh.
Như vậy, có thể nói rằng Nghị định số 46/2005/NĐ-CP và Quyết định số 89/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tổ chức các cơ quan thanh tra xây dựng một cách tương đối độc lập, từ trung ương đến cấp huyện; riêng đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, lực lượng Thanh tra xây dựng đó được tổ chức tới cấp xã, phường, thị trấn. Các văn bản này cũng giúp phần đưa công tác thanh tra xây dựng sang một giai đoạn phát triển mới, đáp ứng yêu cầu của đất nước trong thời kỳ đổi mới. Từ ngày Nghị định số 46/2005/NĐ-CP có hiệu lực, tổ chức và hoạt động Thanh tra xây dựng chính thức được thực hiện theo cơ chế mới. Các cơ quan quản lý nhà nước về công tác thanh tra xây dựng, các cơ quan thanh tra xây dựng được hình thành, củng cố tổ chức. Riêng đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, do những yêu cầu đặc thù của phát triển đô thị, thanh tra xây dựng đó được thành lập tới cấp xã, phường, thị trấn. So với trước đây, công tác Thanh tra xây dựng đó được đổi mới căn bản
từ tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động. Các văn bản pháp luật đó quy định cụ thể về trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Xây dựng trong việc chỉ đạo công tác thanh tra xây dựng; trách nhiệm của Thanh tra Nhà nước, Uỷ ban nhân dân các cấp, Thanh tra Sở trong việc kiện toàn tổ chức, trang bị cơ sở vật chất,