7. Kết cấu của Luận văn
2.3. Những tồn tại, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm rút ra trong thực
thực hiện pháp luật Thuế trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa 2.3.1. Tồn ta ̣i, khó khăn
Ngành Thuế tỉnh Thanh Hóa triển khai nhiệm vụ công tác thuế, thực hiện chính sách pháp luật thuế các năm lại đây trong bối cảnh kinh tế thế giới diễn biến phức tạp, khó lường, tình hình kinh tế trong nước suy giảm gặp rất nhiều khó khăn, thách thức; hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp trong tỉnh nói riêng, cả nước nói chung gặp nhiều khó khăn, giá nhân công và một số nguyên, nhiên vật liệu là đầu vào của sản xuất như điện, xăng dầu, than... tăng cao, áp lực về bất ổn kinh tế vĩ mô vẫn còn lớn; mức tăng trưởng tín dụng thấp, nợ xấu tăng cao; doanh nghiệp khó tiếp cận vốn vay gây tác động xấu đến hoạt động sản xuất kinh doanh; một số loại sản phẩm sản xuất chủ lực của tỉnh như xi măng, gạch ngói, đá ốp lát... tiêu thụ chậm, tồn kho lớn do thực hiện chủ trương tái cơ cấu đầu tư công của Chính phủ, các công trình đầu tư bằng vốn ngân sách giảm. Thị trường bất động sản trầm lắng, chưa có khả năng phục hồi, tiềm ẩn nhiều rủi ro, ảnh hưởng đến nguồn thu từ đất như: tiền sử dụng đất, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, lệ phí trước bạ... từ hoạt động chuyển nhượng bất động sản giảm mạnh, tập trung ở thành phố Thanh Hóa. Doanh nghiệp trên địa bàn chủ yếu là doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ, năng lực cạnh tranh thấp, số doanh nghiệp có vốn đăng ký trên 100 tỷ đồng chiếm 0,53%; từ 20 đến 100 tỷ đồng chiếm 1,35%;
còn lại 98,1% các doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ, chịu tác động rất lớn của suy thoái kinh tế, nhiều doanh nghiệp tạm dừng hoặc ngừng hoạt động mang tính cầm chừng, cụ thể: năm 2012 có 941 doanh nghiệp được thành lập và cấp mã số thuế, lũy kế đến nay có 8.893 doanh nghiệp được thành lập, nhưng có 2.315 doanh nghiệp đã đóng mã số thuế, số doanh nghiệp tạm nghỉ kinh doanh là 774, số doanh nghiệp còn lại đang hoạt động kê khai thuế hàng tháng hơn 5.800 doanh nghiệp. Trong số doanh nghiệp nộp tờ khai thuế bình quân hàng tháng có khoảng 1.850 doanh nghiệp không phát sinh doanh thu (chiếm 31,9%); hàng quý chỉ có khoảng 57% phát sinh thuế thu nhập doanh nghiệp phải nộp. Một số đơn vị có số thu lớn đã nộp quá số thuế phát sinh phải nộp năm 2011 là 113,8 tỷ đồng; một số dự án đầu tư không triển khai hoặc triển khai chậm so với dự kiến [24].
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thuế ban hành kịp thời, đầy đủ các lĩnh vực thuộc đối tượng quản lý. Nhìn chung cơ bản đã đáp ứng được nhu cầu trong công tác quản lý, thu nộp thuế. Nhưng vẫn còn những tồn tại, hạn chế: Hệ thống văn bản giữa một số luật thuế, đặc biệt là Luật QLT với các luật thuế có những điểm chưa đồng nhất, dẫn đến quá trình áp dụng thực hiện các quy định còn vướng mắc. Pháp luật thuế đã quy định cụ thể trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc phối hợp cung cấp thông tin, trao đổi trong quá trình thực hiện công tác QLT; nhưng các quy định về chế tài xử lý trách nhiệm của từng cá nhân, tổ chức có liên quan chưa phát huy được tác dụng trong quá trình phối kết hợp để cưỡng chế thuế giữa CQT và cơ quan liên quan. Đạo luật nền của văn bản pháp luật thuế, đó là Luật QLT, đã quy định cá biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế gồm 7 bước, đã tạo thuận lợi cho NNT rất nhiều, nhưng lại chưa tạo điều kiện để cơ quan QLT thực thi nhiệm vụ. Quy định các bước cưỡng chế và bắt buộc phải thực hiện theo tuần tự, nên khi thực hiện bị vướng mắc
hành vi khai thiếu còn chưa cụ thể, khó xác định ngày tính chậm nộp vì chưa xác định được ngày NNT nộp tiền vào NSNN. Mặc dù, ngành Thuế Thanh Hóa đã có nhiều cố gắng trong việc triển khai hệ thống tin học và ứng dụng công nghệ thông tin nhưng thực tế ở một số chi cục và ở một số khâu chưa đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu đề ra; công tác thanh tra thuế còn thủ công, ứng dụng tin học chưa nhiều; cơ sở dữ liệu, thông tin về NNT chưa đầy đủ, kịp thời nên khâu lập kế hoạch, đánh giá rủi ro chưa sát, gây khó khăn khăn công tác kiểm tra, thanh tra thuế.
Công tác tam mưu, phục vụ lãnh đạo chỉ đạo điều hành của một số phòng chức năng còn hạn chế, nhất là tham gia đóng góp ý kiến vào các dự thảo văn bản pháp luật thuế và phát hiện đề xuất giải pháp xử lý những vấn đề mới phát sinh.
Công tác kê khai thuế chưa thực hiện rà soát, đóng mã số thuế kịp thời đối với các đơn vị vãng lai đã thực hiện xong hợp đồng, dẫn tới việc theo dõi NNT thuộc diện phải kê khai thuế chưa chính xác; việc ấn định thuế đối với NNT không nộp tờ khai thuế chưa được triệt để.
Công tác kiểm tra hồ sơ khai thuế tại CQT còn tồn tại số hồ sơ kiểm tra đạt tỷ lệ thấp, kiểm tra chưa phát hiện được kịp thời những sai sót như hiện tượng bán hóa đơn khống, hóa đơn của đơn vị bỏ trốn, kê khai doanh thu bán ra thấp hơn so với thực tế phát sinh, khai thuế không phù hợp với quy mô kinh doanh và ngành nghề kinh doanh. Trình độ cán bộ kiểm tra ở một số Chi cục Thuế còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu trong công tác kiểm tra hồ sơ khai thuế để phân tích, đánh giá, xác định những đối tượng có hành vi khai sai để chấn chỉnh và xử lý kịp thời.
Việc rà soát, đối chiếu, theo dõi nợ giữa các bộ phận chức năng mặc dù đã có cố gắng nhưng vẫn còn hạn chế, chưa kịp thời, thường xuyên dẫn
đến theo dõi nợ thuế chưa thật sự chính xác; một số Chi cục Thuế tỷ lệ nợ đọng có chiều hướng tăng cao, chưa thực hiện xử phạt chậm nộp, chưa cương quyết trong công tác cưỡng chế thu nợ.
Hệ thống ứng dụng công nghệ thông tin mặc dù đã được đầu tư, nâng cấp đáp ứng cơ bản cho công tác quản lý, nhưng vẫn còn một số hạn chế bị lỗi, nghẽn đường truyền, tính liên kết và tích hợp giữa các ứng dụng chưa cao, chưa đáp ứng kịp tốc độ đổi mới nhanh chóng của công cuộc cải cách, hiện đại hóa QLT và những thay đổi trong tổ chức bộ máy của ngành.
Từ những vấn đề nêu trên đang đặt ra yêu cầu đối với nhà quản lý, hoạch định chính sách, nhà lập pháp và đặc biệt là đối với các nhà khoa học trong lĩnh vực khoa học pháp lý là cần phải tiếp tục nghiên cứu, làm rõ lý luận về pháp luật điều chỉnh quan hệ QLT để trên cơ sở đó, đánh giá một cách toàn diện, khách quan về thực trạng pháp luật QLT trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, từ đó xác định phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật thuế trong nền kinh tế của Tỉnh.
2.3.2. Nguyên nhân
2.3.2.1. Nguyên nhân chủ quan
Việc đánh giá, rút ra những nguyên nhân dẫn đến hạn chế, hiệu quả trong công tác thực hiện pháp luật thuế ở Thanh Hóa là cơ sở cho các nhà nghiên cứu, các nhà làm luật và các cán bộ, công chức trong ngành Thuế các cấp từ Trung ương đến địa phương cùng khắc phục, giải quyết. Những nguyên nhân chính liên quan đến các vấn đề: chất lượng hệ thống văn bản pháp luật thuế; công tác triển khai, tuyên truyền, phổ biến pháp luật thuế; trình độ, phẩm chất cán bộ, công chức thuế...
một số văn bản quy phạm pháp luật thuế được ban hành thời gian qua vẫn không cao. Chất lượng công tác cải cách hành chính ở một số đơn vị chưa đạt yêu cầu, bản thân hệ thống pháp luật thuế chưa thật sự hoàn thiện, đồng bộ, thống nhất, tính quy phạm của hệ thống pháp luật thuế chưa cao. Nhiều quy định pháp luật thuế chỉ mới dừng lại ở dạng những nguyên tắc chung, một số quy định chưa thực sự phù hợp với thực tế nên rất khó thực hiện. Việc ban hành các văn bản quy định chi tiết, văn bản quy định về trình tự, thủ tục, văn bản hướng dẫn thi hành luật thuế hay quy định pháp luật thuế cũng mắc phải tình trạng đối với pháp luật nói chung là thường không đầy đủ, chậm so với yêu cầu và nhiều khi còn ban hành trái pháp luật. Thậm chí, giữa nội dung của văn bản hướng dẫn với nội dung của văn bản được hướng dẫn thi hành cũng không thống nhất. Một số văn bản được ban hành không chỉ không có sự phù hợp giữa nội dung, mà con sai về hình thức.
Một số luật thuế có những quy định không thống nhất với nhau hoặc trùng lặp quá nhiều. Nhiều văn bản quy định chi tiết thi hành lại là sự sao chép lại văn bản chính và có bổ sung đôi chút, nên số lượng quy phạm (các quy định pháp luật) là quá nhiều, dẫn đến khả năng bao quát nội dung của tất cả các văn bản, xác định sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản là rất khó khăn, ảnh hưởng không tốt đến cả hoạt động ban hành và cả hoạt động thực hiện pháp luật thuế.
Công tác triển khai pháp luật thuế nhiều khi còn chậm, còn chưa nắm được chính xác, hoàn chỉnh nội dung, mục đích của văn bản đó, dẫn đến hiệu quả thực hiện chưa đạt yêu cầu. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này một phần do lực lượng, chất lượng và kỹ năng của cán bộ làm công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuế, nhất là các cán bộ ở các bộ, ngành vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của công tác này; số lượng các văn bản cần được ban hành để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các văn
bản luật quá nhiều, chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa văn bản quy định chi tiết thi hành với văn bản giải thích chính thức… Nhiều văn bản được ban hành một cách vội vàng do sức ép về thời gian nên công tác chuẩn bị chưa được tốt. Sức ép thời gian còn được thể hiện ở chỗ, cứ mỗi công đoạn, quy trình, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản thường bị chậm một chút dẫn đến các công đoạn sau càng phải vội vàng, bị dồn ép về thời gian. Số lượng cán bộ trực tiếp tham gia thẩm định hoặc thẩm tra dự thảo văn bản là không nhiều và số có điều kiện đọc, nghiên cứu kỹ dự thảo văn bản để thẩm tra, thẩm định lại càng ít nên chất lượng thẩm tra, thẩm định không cao. Pháp luật là hiện tượng chính trị - xã hội theo nghĩa rộng của nó, do vậy, việc xây dựng và nội dung các văn bản, các quy phạm pháp luật thuế luôn phản ánh kết quả của sự đấu tranh, sự thỏa hiệp giữa các cấp, ngành, các tầng lớp, lực lượng xã hội khác nhau trong xã hội. Từ đó cho thấy, việc chia sẻ quyền, lợi ích giữa những lực lượng trong xã hội sẽ ảnh hưởng rất lớn tới việc đưa ra chính sách pháp luật thuế này hay chính sách pháp luật thuế khác, ban hành văn bản hay quy định pháp luật thuế. Tất cả những phức tạp đó sẽ lý giải cho việc xây dựng các quy phạm pháp luật thuế phù hợp với quy luật vận động và phát triển xã hội hay chỉ phù hợp với lợi ích của lực lượng này hay của lực lượng khác và lực lượng đó đại diện cho sự tiến bộ xã hội. Nếu trước đây, khi nói đến tính giai cấp của pháp luật thì ngày nay nó liên quan không chỉ lợi ích của giai cấp, mà còn là lợi ích của các nhóm có chung lợi ích ngay trong cùng một giai cấp. Những cán bộ pháp lý trực tiếp soạn thảo cũng chưa thực sự giỏi để có thể chuyển hóa những tư tưởng chỉ đạo của các cấp có thẩm quyền thành những dự thảo qui phạm pháp luật thuế có chất lượng, đúng đắn và chính xác nhất. Các cấp triển khai, đưa pháp luật thuế vào thực thi trong cuộc sống, nhiều cán bộ thuế ở nhiều nơi và nhiều khi chưa nghiên cứu, lĩnh hội đầy đủ, hiểu rõ chính sách pháp luật thuế, nên chưa hoạt động chất lượng, hiệu quả.
Một thực trạng ở tỉnh Thanh Hóa hiện nay là, một số văn bản quy phạm pháp luật thuế dưới luật hoặc các văn bản hướng dẫn thi hành theo quy định của pháp luật thuế thì có hiệu lực và giá trị pháp lý thấp nhưng dường như lại được thực hiện tốt hơn và có giá trị thực tế cao hơn, mặc dù có văn bản hướng dẫn nội dung còn trái với cả văn bản mà nó hướng dẫn. Điều này có nhiều nguyên nhân như: văn bản luật luật của nước ta còn quá chung chung, nên có nhiều trường hợp không áp dụng trực tiếp được, thói quen của các cơ quan, cán bộ thuế là chờ các văn bản hướng dẫn thi hành mà ít chú ý đến văn bản gốc vì văn bản hướng dẫn thi hành thường là của cơ quan quản lý hay chỉ đạo trực tiếp; nhiều cán bộ thuế không nắm được hoặc không dám tuân theo cá nguyên tắc áp dụng văn bản hay quy phạm pháp luật thuế là, trong trường hợp có mâu thuẫn giữa các văn bản thì phải áp dụng quy định của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn, văn bản của cơ quan quyền lực cùng cấp hoặc văn bản ban hành sau nếu các văn bản của cùng một cơ quan.
Năng lực, tinh thần trách nhiệm, phương pháp làm việc của một bộ phận cán bộ, công chức, viên chức chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, còn tình trạng đùn đẩy, tránh né những việc khó, phức tạp. Sự chủ động phối hợp xử lý công việc ở một số vị trí người đứng đầu chưa thường xuyên, quyết liệt, một bộ phận cán bộ, công chức gây phiền hà, sách nhiễu cho người dân và doanh nghiệp.
2.3.2.2. Nguyên nhân khách quan
Nền kinh tế vĩ mô chưa ổn định, một số luật và cơ chế chính sách chưa đồng bộ và phù hợp với thực tế. Những bất ổn trong kinh tế vĩ mô, đặc biệt là lạm phát, lãi suất, tỷ giá tăng cao, cùng với việc thực hiện đồng thời chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ chặt chẽ đã ảnh hưởng đến hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh. Nhiều doanh nghiệp và hộ kinh doanh gặp khó khăn phải thu hẹp, thậm chí dừng hoạt động sản xuất - kinh doanh; thị trường
bất động sản khó khăn, giao dịch từ giữa năm trở lại đây trầm lắng; thị trường chứng khoán sụt giảm mạnh.
Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật thuế ở tỉnh Thanh Hóa đã có những bước phát triển khá tốt, đã có nhiều cố gắng trong việc tổ chức, triển khai phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, nhân dân với những nội dung và hình thức khá phong phú, cho nhiều đối tượng. Do đó, đã góp phần tích cực vào việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - chính trị của Đảng và Nhà nước, từng bước giáo dục và nâng cao ý thức pháp luật cho cán bộ và nhân dân, dần dần hình thành ở mọi người thói quen sống và làm việc theo Hiến pháp, pháp luật, đưa pháp luật thuế vào cuộc sống. Tuy vậy, công tác phổ biến, giáo dục pháp luật thuế ở tỉnh Thanh Hóa so với yêu cầu thì vẫn chưa được đầu tư đúng mức, chưa nhận thức được hết vị trí, vai trò của công tác này trong việc bảo đảm hiệu lực thực tế của các văn bản pháp luật thuế đã được ban hành. Chưa có chương trình, kế hoạch phù hợp dẫn đến thông tin thường thiếu tính hệ thống, không liên tục, việc tuyên truyền thường mang tính phong trào không thường xuyên, chưa có được một cơ chế, các hình thức và biện pháp phong phú, thiết