Là khoản chi lớn trong NSNN và giữ một vị trí đặc biệt quan trọng trong việc thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng và phát triển.
Bảng 2.8: Quy mô và tỷ trọng chi đầu tƣ phát triển từ 1996-2005
Năm 1996 1997 1998 1999 2000 1996-2000 Tổng chi NSNN (tỷ đồng) 70.539 78.057 81.995 95.972 108.961 87.105 GDP (giá thực tế, tỷ đồng) 272.036 313.623 361.017 399.942 441.646 357.653 Chi ĐTPT (tỷ đồng) 16.479 19.482 20.514 29.697 29.624 23.159 Chi ĐTPT/Chi NSNN (%) 23,4 25,0 25,0 30,9 27,2 26,3 Chi ĐTPT/GDP (%) 6,1 6,2 5,7 7,4 6,7 6,5 2001 2002 2003 2004 2005 2001-2005 Tổng chi NSNN (tỷ đồng) 129.773 148.208 181.183 248.615 264.860 194.528 GDP (giá thực tế, tỷ đồng) 481.295 535.762 613.443 715.307 837.858 636.733 Chi ĐTPT (tỷ đồng) 40.236 45.218 59.629 66.115 71.958 56.631 ChiĐTPT/Chi NSNN (%) 31,0 30,5 32,9 26,6 27,2 29,6 Chi ĐTPT/GDP (%) 8,4 8,4 9,7 9,2 8,6 8,9
Chi đầu tư phát triển tăng từ 16.479 tỷ đồng (chiếm 23,4% tổng chi NSNN và 6,1% GDP) lên 29.624 tỷ đồng (chiếm 27,2% tổng chi NSNN và 6,7GDP) năm 2000, 40.236 tỷ đồng năm 2001 (chiếm 31,0% tổng chi NSNN và 8,4%GDP) và 71.958 tỷ đồng năm 2005 (chiếm 27,2% tổng chi NSNN và 8,6% GDP). Như vậy, chi đầu tư phát triển đã ngày càng tăng về quy mô và chiếm tỷ trong cao không những trong tổng chi NSNN mà còn chiếm tỷ trọng cao trong GDP.
Một xu hướng mới được hình thành mang tính tích cực, đó là chi đầu tư phát triển được đầu tư chủ yếu vào xây dựng cơ sở hạ tầng và những khu vực khó hoặc không thu hồi được vốn. Trong chi đầu tư phát triển, chi đầu tư xây dựng cơ bản chiếm tỷ trọng lớn, trong giai đoạn 1991-1995 chiếm bình quân 84,6% tổng chi đầu tư phát triển, từ năm 1996-2005 chiếm khoảng 90% tổng chi đầu tư phát triển. Đặc biệt trong năm 2001, vấn đề xử lý thủ tục giải ngân trì trệ trong các năm trước đã được cải thiện thông qua việc mạnh dạn cho phép tạm ứng ngay sau khi ký hợp đồng 50% vốn ghi trong kế hoạch, tạm ứng 80% kế hoạch vốn được thông báo nếu dự án là khả thi. Cùng với việc bố trí tỷ lệ đầu tư cao, cơ cấu đầu tư đã có sự chuyển biến theo hướng tập trung hơn cho các lĩnh vực ưu tiên, đó là: giao thông, thuỷ lợi, giáo dục và các công trình phúc lợi xã hội dành cho người nghèo. Trong những năm qua, khối lượng vốn đầu tư lớn đã tập trung vào một số công trình chủ yếu, quan trọng trong ngành, lĩnh vực và địa phương, đầu tư chuyển đổi mạnh cơ cấu sản xuất theo hướng hiệu quả và phát huy được lợi thế từng vùng, từng ngành, từng sản phẩm, tăng khả năng cạnh tranh của nền kinh tế….
Các khoản chi bao cấp cho DNNN giảm đáng kể, thông qua việc thực hiện chủ trương cổ phần hoá, chuyển các khoản cấp phát sang tín dụng đầu tư, mạnh dạn cắt giảm chi phí vốn lưu động, bù lỗ, bù chênh lệch giá, bán hàng theo giá cung cấp… Trước đây, bình quân các khoản chi bao cấp cho khu vực kinh tế quốc doanh chiếm 1/2 tổng số thu NSNN từ khu vực này nộp lên. Nhưng từ năm
1995 trở lại đây thì chi cấp vốn lưu động cho doanh nghiệp chỉ dao động trong khoảng 0,6-0,7% tổng chi NSNN.
Trong cam kết về DNNN, WTO không hạn chế hoạt động của DNNN mà chỉ yêu cầu các doanh nghiệp này hoạt động theo tiêu chí thương mại để đảm bảo quyền kinh doanh bình đẳng. Nhà nước không can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp vào hoạt động của DNNN mà chỉ được can thiệp bình đẳng với tư cách là thành viên góp vốn hoặc cổ đông. Với các cam kết này, những chính sách chi tiêu NSNN đối với khu vực này đã được sửa đổi căn bản cho phù hợp. Cụ thể: Nhà nước chấm dứt hoàn toàn việc cấp vốn đầu tư, vốn lưu động cho DNNN; bỏ quy định về ghi thu, ghi chi NSNN đối với DNNN; bãi bỏ Quỹ hỗ trợ xuất khẩu; thu hẹp danh mục ngành nghề, lĩnh vực kinh doanh được hưởng ưu đãi qua kênh tính dụng Nhà nước là Ngân hàng phát triển Việt Nam (trước đây là Quỹ hỗ trợ phát triển). Hoạt động bù lỗ qua giá đối với những doanh nghiệp thuộc lĩnh vực kinh doanh quan trọng đối với nền kinh tế (xăng dầu…) cũng sẽ được chấm dứt theo lộ trình đổi mới phương thức quản lý.
Mặc dù đã có những chuyển biến khá tích cực về cơ cấu và nội dung, song chi đầu tư phát triển trong thời gian vẫn còn những hạn chế cần sớm khắc phục:
Thứ nhất, chi đầu phát triển còn mang tính dàn trải, hiệu quả kém, biểu hiện rõ nhất trong lĩnh vực xây dựng cơ bản. Tình trạng này được tích tụ từ nhiều năm nay, gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, những lại chậm khắc phục.
Việc bố trí vốn đầu tư thuộc NSNN còn dàn trải, thiếu tập trung, số lượng các dự án năm sau cao hơn năm trước là điểm yếu được lặp đi lặp lại trong nhiều năm qua. Do đó, số dự án tích tụ lại quá lớn, vượt xa khả năng cân đối vốn của ngân sách và nền kinh tế nói chung. Năm 2001, tổng số dự án cả nước là 6.942 dự án, năm 2002: 7.641, tăng 672 dự án so với năm 2001; năm 2003 có 10.596 dự án, tăng 2.982 dự án so với năm 2002; năm 2004 có 12.355 dự án, tăng 1.759 dự án so với năm 2003. Số dự án tăng lên trong các năm chủ
yếu là các dự án thuộc nhóm B, C (do các Bộ, tỉnh, thành phố lựa chọn và bố trí vốn), năm 2002 tăng 684 dự án, năm 2003 tăng 2.969 dự án; năm 2004 chỉ tăng 1.708 dự án, thấp hơn số tăng của năm 2003, chủ yếu là các dựa án thuộc lĩnh vực xoá đói giảm nghèo do các địa phương quản lý. Đây là lĩnh vực được chú trọng đầu tư nhiều trong thời gian gần đây thông qua nhiêu chương trình mục tiêu, tuy nhiên các dự án lại có quy mô nhỏ3.
Hai là, tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư còn lớn. Theo kết quả thanh tra các dự án công trình do Thanh tra Nhà nước tiến hành cho thấy: năm 2002 đã thanh tra 17 dự án có tổng mức đầu tư là 9.385 tỷ đồng, trị giá vốn đầu tư được thanh tra là 6.407 tỷ đồng. Tổng số sai phạm tài chính phát hiện được là 871 tỷ đồng, chiếm khoảng 13,6% tổng số vốn đầu tư được thanh tra, kiểm tra.
Năm 2003 đã thanh tra 14 dự án với tổng mức đầu tư là 8.193 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn đầu tư được thanh tra là 6.450 tỷ đồng. Qua thanh tra đã phát hiện nhiều sai phạm kinh tế do làm trái với các quy định của Nhà nước về lãng phí vốn đầu tư trong quá trình thực hiện dự án, tổng sai phạm về kinh tế và lãng phí vốn đầu tư được phát hiện là 1.235 tỷ đồng, chiếm khoảng 19% số vốn được thanh tra, kiểm tra. Trong tổng số vốn được phát hiện có sai phạm về kinh tế, tài chính được Thanh tra Nhà nước kiến nghị thu hồi là 357 tỷ đồng, chiếm 5,5% tống số vốn được thanh tra.
Ba là, việc phân bổ chi đầu tư của ngân sách chưa hợp lý. Chi đầu tư phân bổ cho lĩnh vực nông nghiệp lại giảm mạnh từ 13,4% giai đoạn 1986-1990 xuống còn 8,7% giai đoạn 1991-1995 và 8,5% giai đoạn 1996-2000. Trong khi đó, các công trình xây dựng cơ bản cho lĩnh vực công nghiệp lại tăng mạnh, từ 25,7% giai đoạn 1986-1990 đã tăng lên 38,7% giai đoạn 1991-1995 và 40,2% giai đoạn 1996-2000, song lại chưa tính đến mục tiêu phát triển công nghệ, tăng năng suất lao động mà lại chạy theo số lượng nên hiệu quả đầu tư chậm phát huy. Mặt khác, hiện NSNN đang phải đảm nhận trên 50% tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển của toàn bộ nền kinh tế nên đã tạo sức ép lớn cho NSNN khi thực
hiện phân bổ kế hoạch chi tiêu. Hậu quả là chi NSNN bị dàn trải, thêm vào đó là công tác kiểm tra, giám sát lỏng lẻo đã dẫn đến tình trạng tham ô, thất thoát vốn đầu tư xây dựng cơ bản phố biến trong thời gian qua.
Cũng như nhiều nước đang phát triển khác, Việt Nam chưa chú ý đúng mức đến chi tiêu cho vận hành và bảo dưỡng. Hậu quả là trong một số ngành, theo ước tính, tỷ suất lợi nhuận của chi phí vận hành và bảo dưỡng cao hơn với việc đầu tư mới. Điều này thể hiện rõ trong lĩnh vực thuỷ lợi, ngành có khoảng 50% công trình quy mô lớn không mang lại hiệu quả do thiếu duy tu, bảo dưỡng. Tình hình tương tự cũng diễn ra trong ngành giao thông vận tải, với việc ngày càng có nhiều bẳng chứng về cuộc khủng hoảng về duy tu bảo dưỡng. Nếu mức chi tiêu hiện nay cho bảo dưỡng đường bộ được duy trì trong vòng hơn 10 năm nữa thì mạng lưới đường bộ của chúng ta sẽ xuống cấp nặng nề, với 34% đường rơi vào tình trạng hư hỏng. Tỷ lệ đường còn tốt sẽ giảm xuống dưới 10%. Kinh nghiệm thế giới cho thấy, nếu xem nhẹ bảo dưỡng đường bộ thì sẽ triệt tiêu tính hiệu quả, đường cuối cùng sẽ phải được cải tạo lại với chi phí lớn hơn nhiều lần so với chi phí dành cho vận hành và bảo dưỡng thường xuyên.
Bốn là, chi đầu tư phát triển mặc dù cải cách theo xu hướng giảm những khoản mang tính bao cấp không thuộc chức năng, nhiệm vụ của ngân sách cho khu vực các DNNN. Tuy nhiên, trên thực tế thời gian qua khoản chi đầu tư phát triển vẫn tồn tại phần lớn những nội dung chi bao cấp cho các DNNN làm ăn thua lỗ, kém hiệu quả, như: cấp vốn lưu động, gia hạn nợ đọng thuế hoặc khoanh nợ, đảo nợ, giảm nợ. Điều này về lâu dài không những có hại cho doanh nghiệp mà còn tạo gánh nặng cho NSNN.
Theo báo cáo của Quỹ hỗ trợ phát triển (nay là Ngân hàng phát triển Việt Nam), đến ngày 31 tháng 12 năm 2003 có 1.551 dự án có nợ quá hạn, đặc biệt là nợ kéo dài của các dự án thuộc chương trình đánh bắt cá xa bờ và chương trình mía đường. Do việc đầu tư ban đầu chưa được tính toán đầy đủ và quá trình thực hiện có những sai sót nên nhiều dự án đầu tư không có hiệu quả, việc hoàn trả nợ vay không đảm bảo. Nợ quá hạn và lãi treo của hai chương trình này
chiếm trên 40% nợ quá hạn và lãi treo của toàn bộ hệ thống Quỹ hỗ trợ phát triển. Chương trình đánh bắt cá xa bờ đến nay mới chỉ thu hồi được 15% vốn vay đến hạn trả. Đây chính là hậu quả của việc “đầu tư theo phong trào”, của “hội chứng đầu tư” đã kéo dài từ nhiều năm trước. Chúng ta đã chứng kiến sự ra đời của hàng loạt nhà máy bia, nhà máy xi măng lò đứng, nhà máy đường của những năm trước.
Đến năm 2000, Việt Nam đã đạt được mục tiêu sản xuất một triệu tấn đường. Cái giá phải trả cho thành quả này là khoản lỗ 2.048 tỷ đồng và 5.080 tỷ đồng nợ gốc và lãi vay để đầu tư của 36 nhà máy mía đường (tính đến cuối năm 2002). Chương trình một triệu tấn đường đã để lại cho Việt Nam bài học cay đắng “Tàu ở gần bờ, vốn trôi xa bờ”. Chuyện “mía đắng-đường chua” đang là một bài học đắt giá về kiểu đầu tư theo phong trào, thì tiếp đến chương trình vay vốn ưu đãi đánh bắt hải sản xa bờ đang làm cho chủ nợ nhức đầu vì khó có thể thu hồi nợ. Hai chủ nợ là Quỹ hỗ trợ phát triển và Ngân hàng đầu tư và phát triển đang “nhìn” hơn 1.3000 tỷ đồng của mình trôi xa khỏi bờ, còn những chiếc tài thì đang đắm tại bờ hoặc không đủ sức đi xa4.
Như vậy, do cách làm theo phong trào hoặc xem nhẹ các nguyên tắc kinh tế nên khi sai là sai đồng loạt, thất bại và thiệt hại lại mang tầm quốc gia. Và khi một thiệt hại đã mang tính đồng loạt thì việc lợi dụng tình thế để “tát nước theo mưa” nhằm chiếm dụng vốn Nhà nước đã cấp dễ vượt ra khỏi tầm kiểm soát của luật pháp.
Chi tiêu cho các dự án công nói chung, trong đó có một luồng rất lớn đi qua Quỹ hỗ trợ phát triển là một trong những nguyên nhân trực tiếp và quan trọng nhất của nạn tham nhũng, hối lộ ở nước ta hiện nay. Trong bối cảnh không có một cơ chế giám sát tốt, hoạt động triển khai dự án lại chủ yếu dựa vào nguyên tắc hành chính chứ không phải là nguyên tắc kinh tế, nguyên tắc thị trường, khi nguyên tắc “tiền đầu tư phải được hoàn trả lại đủ cho người đầu tư (là Nhà nước)” trên thực tế được hiểu ngầm không phải là nguyên tắc bắt buộc
thì số dự án công ngày càng tăng, nạn tham nhũng và hối lỗ ngày càng nghiêm trọng, càng trở thành một tất yếu không thể kiểm soát được, như thời gian vừa qua có vụ tham nhũng ở PMU 18, gian lận trong dự án cầu Văn Thánh, ở Thanh Hoá có tới 77% công trình xây dựng miền núi bị móc ruột, kết quả thanh tra 103 công trình xây dựng cơ bản ở miền núi trên địa bàn tỉnh và 6 dự án cho thấy tổng số tiền bị chiếm đoạt, thất thoát, lãng phí lên tới hơn 9,66 tỷ đồng. Tình trạng rút ruột các công trình phổ biến đến mức trong số 86 công trình thuộc Chương trình 135 và Trung tâm cụm xã thì có tới 82 công trình sai phạm với số tiền gần 35 tỷ đồng; 17 công trình thuỷ lợi thì không phát hiệu quả, 5 công trình mới đưa vào sử dụng đã hư hang, 11 hạng mục thi công thiếu hụt khối lượng; 6 dự án giao thông thì có tới 5 dự án bị rút ruột 5,9 tỷ đồng. Tính ra 77% công trình xây dựng miền núi sai phạm là một tỷ lệ quá lớn5.
Các dự án công chủ yếu được giao cho các DNNN thực hiện. Đây vừa là cách tài trợ, bao cấp cho DNNN, vừa là sự bao cấp chức năng hiểu theo nghĩa Nhà nước không cho các doanh nghiệp tư nhân cơ hội tham gia vào các dự án phát triển. Do vậy, tính cạnh tranh bị thu hẹp, trở nên không công bằng, môi trường đầu tư bị méo mó.
Từng có ví von Việt Nam hiện nay giống như một gia đình nghèo đông con và cha mẹ đang đứng trước hai sự lựa chọn. Giao hết tài sản cho người con giỏi nhất đi làm ăn, rổi sau đó trở về giúp những anh em khác làm giàu hoặc chi đều cho mỗi người một ít tiền và tất cả cùng nghèo6