b. Chi Ngân sách Nhà nước giai đoạn 1976-
2.3. Thực trạng Ngân sách Nhà nƣớc ở Việt Nam giai đoạn 1996-2005 1 Tình hình thu chi Ngân sách Nhà nƣớc giai đoạn 1996-
2.3.1. Tình hình thu - chi Ngân sách Nhà nƣớc giai đoạn 1996-2005 2.3.1.1. Tình hình thu Ngân sách Nhà nƣớc giai đoạn 1996-2005
*Về quy mô NSNN:
Cùng với nhịp độ phát triển kinh tế, đồng thời tiến hành cơ cấu lại nguồn thu trong nước, nguồn thu ngoài nước, thu theo ngành, theo thành phần kinh tế và các sắc thuế, quá trình cải cách thuế diễn ra một cách sâu sắc. Các cuộc cải cách này làm cho hệ thống thuế nước ta ngày càng hoàn chỉnh hơn, góp phần tích cực trong việc tăng quy mô và tỷ trọng thu NSNN trong thời gian qua.
Bảng 2.1: Tình hình động viên của NSNN từ năm 1996 đến 2005
Năm Tổng thu NSNN (tỷ đồng)
Thu NSNN/GDP (%)
Tỷ lệ động viên
qua thuế Tốc độ tăng
1991-1995 31.722 21,6 - - 1996 62.387 22,9 21,8 16,9 1997 65.352 20,8 19,4 4,8 1998 70.612 19,6 19,2 8,0 1999 78.489 19,6 18,6 11,2 2000 90.749 20,5 19,7 15,6 1996-2000 73.518 20,6 19,7 11,2 2001 103.888 21,6 20,4 14,5 2002 123.860 23,1 21,1 19,2 2003 152.272 24,8 21,5 22,9 2004 224.776 23.4 20,7 18,5 2005 224.110 26,7 21,7 16,6 2001-2005 165.781 26,0 22,0 18,3
Nguồn: Niên giám thống kê tài chính 2005
Thu NSNN/GDP giai đoạn 1991-1995 đạt 21,6%, cao hơn giai đoạn 1996-2000 (20,6%) nhưng thấp hơn giai đoạn 2001-2005 (26%). Sự tăng giảm
của thu ngân sách so với GDP trong giai đoạn 1996-2000 bắt nguồn từ cuộc khủng hoảng tài chính trong khu vực, ảnh hưởng đến kinh tế thế giới và khu vực, và cũng ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp ở Việt Nam, làm co hẹp lại nguồn thu NSNN.
Bước sang giai đoạn 2001-2005 tỷ lệ này đã có xu hướng tăng trở lại, với mức trên 20%GDP, đặc biệt thu ngân sách năm 2004 chiếm tới 31,4%, mức cao nhất kể từ nhiều năm qua.
Đồ thị 2.1: Thu Ngân sách Nhà nƣớc so với GDP giai đoạn 1996-2005
Nguồn: Niên giám Thống kê tài chính 2005
Xét về mặt tuyệt đối, tổng thu ngân sách không ngừng tăng lên, từ mức 62.387 tỷ đồng năm 1996 lên 224.100 tỷ đồng năm 2005 (tăng gần 4 lần), trong đó thu từ thuế, phí và lệ phí chiếm trên 90%, chứng tỏ kết quả tích cực của các cuộc cải cách thuế trong thời gian qua. Nhìn chung, các cuộc cải cách thuế đã góp phần thực hiện công bằng, bình đẳng giữa các thành phần trong nền kinh tế, giữa các tầng lớp dân cư, thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh, khuyến khích hợp tác đầu tư nước ngoài; các luật thuế được sửa đổi, bổ sung theo hướng mở rộng ưu đãi về thuế, góp phần khuyến khích đầu tư, xuất khẩu; từng bước đơn giản hoá
0 5 10 15 20 25 30 35 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
cách thuế bước 3 đã được thực hiện một cách toàn diện, triệt để và sâu sắc, luôn được điều chỉnh theo sự phát triển của nền kinh tế và ngày càng gần với thông lệ quốc tế, tạo điều kiện thuận lợi cho việc hoàn thiện hệ thống thuế hiện đại trong tương lai.
*Về tốc độ tăng thu:
Tốc độ tăng thu của giai đoạn sau cao hơn giai đoạn trước: 11,2% giai đoạn 1996-2000 lên 18,3% giai đoạn 2001-2005. Nhưng trong từng năm lại có sự tăng giảm khác nhau. Năm 1996, tốc độ tăng thu đạt mức cao nhất với 16,9% nhưng đến năm 1997 giảm đột ngột xuống còn 4,8%, đến năm 2000 tỷ lệ này có tăng lên đôi chút 15,6% nhưng vẫn thấp hơn năm 1996.
Trong giai đoạn 2001-2005, tốc độ tăng thu năm 2002 cao nhất với 22,9%, thấp nhất là năm 2001 với 14,5%.
Sự tăng lên, giảm xuống trong tốc độ tăng thu NSNN cho thấy, thu ngân sách chưa thực sự ổn định qua các năm, chưa thiết lập được mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế trong nền kinh tế.
*Về cơ cấu nguồn thu NSNN
Theo phân tích trên, quy mô thu ngân sách không ngừng tăng lên qua các năm. Để thấy rõ hơn, việc tăng lên như vậy bắt nguồn từ đâu, tác giả sẽ phân tích nguồn thu của NSNN. Nguồn thu của NSNN bao gồm các khoản chủ yếu sau đây:
i. Thu từ nội địa (không kể dầu thô)
ii. Thu từ dầu thô
iii. Thu từ hải quan (hoạt động XNK)
iv. Thu từ viện trợ không hoàn lại
Bảng 2.2: Cơ cấu nguồn thu Ngân sách Nhà nƣớc
Đơn vị: %
Chỉ tiêu 1996 1997 1998 1999 2000 1996-
2000
1.Thu nội địa 61,6 61,6 61,7 54,6 50,9 58,1
-Thu từ KTQD 27,7 25,9 26,7 23,1 21,7 25,0
-Thu từ thuế CTN-NQD 8,4 8,7 7,8 7,1 6,4 7,7
2.Thu từ dầu thô 11,7 13,5 12,2 15,9 25,9 15,9
3.Thu từ XNK 24,2 20,7 23,1 26,5 20,9 23,1
4.Viện trợ không hoàn lại 2,5 4,0 3,0 3,0 2,2 2,9
Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2001-
2005
1.Thu nội địa 50,7 49,6 51,7 46,5 51,4 50,0
-Thu từ KTQD 22,3 20,2 18,9 6,7 17,4 17,1
-Thu từ DN có vốn đầu tư nước ngoài
5,5 5,9 6,5 5,9 8,5 6,5
-Thu từ thuế CTN-NQD 6,5 6,3 6,8 21,6 7,6 9,7
2.Thu từ dầu thô 25,3 21,4 24,1 15,5 27,5 22,8
3.Thu từ XNK 22,1 25,5 22,2 9,6 17,0 19,3
4.Viện trợ không hoàn lại 1,9 1,8 1,9 1,3 1,0 1,6
Nguồn: Niên giám Thống kê tài chính 2005
Nhìn một cách tổng quát, nếu từ năm 1990 trở về trước, nguồn thu trong nước hàng năm của ngân sách chỉ đáp ứng được 80% chi tiêu dùng thường xuyên, số còn lại (20%) và toàn bộ chi đầu tư phát triển thuộc NSNN đều phải dựa vào bên ngoài, vay dân và phát hành thêm tiền để bù đắp thì từ năm 1991 trở đi đã có những biến đổi căn bản. Thu nội địa luôn chiếm tỷ trọng cao trong tổng thu NSNN, 58,1% giai đoạn 1996-2000, trong đó, thu từ khu vực kinh tế quốc doanh vẫn chiếm tỷ trọng lớn (25%); doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài là 5,4% và thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh là 7,7% tổng thu ngân sách giai đoạn này.
Với nguồn thu như vậy không những đã đáp ứng được chi thường xuyên mà còn dành ra một tỷ lệ tương đối cao, khoảng 27,2% để chi cho đầu tư phát triển và trả nợ, ngoài ra Nhà nước còn thực hiện một số chính sách như để lại khấu hao cơ bản, bỏ thu sử dụng vốn cho các doanh nghiệp, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp chủ động đầu tư trở lại. Bên cạnh đó, một loạt các chính sách khuyến khích đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh được ban hành và áp dụng chung cho các thành phần kinh tế (chính sách miễn giảm thuế đối với doanh nghiệp mới thành lập, chính sách miễn giảm thuế đối với các doanh nghiệp đầu
tư tại các vùng sâu, vùng xa, vùng khó khăn; khấu trừ hoặc hoàn thuế giá trị gia tăng đầu vào đối với các tài sản cố định mua sắm, xây dựng…), thực hiện hỗ trợ đầu tư từ nguồn tín dụng Nhà nước ưu đãi, hỗ trợ lãi suất sau đầu tư đối với những dự án thuộc lĩnh vực và vùng khuyến khích phát triển; hỗ trợ phát triển làng nghề, tạo việc làm cho người lao động…đã tạo điều kiện cho doanh nghiệp có khả năng tích tụ và tập trung vốn cho đầu tư phát triển sản xuất, cũng là đổi mới lớn trong chính sách động viên ngân sách giai đoạn này.
Bước sang giai đoạn 2001-2005, thu nội địa vẫn chiếm tỷ trọng cao trong tổng thu ngân sách, mặc dù tỷ lệ của nó có giảm hơn so với giai đoạn trước là 50%, trong đó: thu từ khu vực kinh tế quốc doanh đạt 17,1%; thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đạt 6,5% và từ thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh đạt 9,7%.
Cùng với thu từ nội địa, thu từ dầu thô cũng có xu hướng tăng, từ 25,3% lên 27,5%. Việc tăng tỷ lệ thu từ dầu thô trong tổng thu ngân sách có phải là một dấu hiệu tốt không khi đó là nguồn tài nguyên hữu hạn?
Như chúng ta đã biết, dầu khí là nguồn tài nguyên thiên nhiên nên việc khai thác sẽ có giới hạn, nếu quá lệ thuộc vào nó thì vô hình chúng đã tạo ra tính không chắc chắn trong nguồn thu NSNN. Mặt khác, hoạt động xuất khẩu dầu thô của chúng ta trong thời gian qua đang phải đối mặt với nhiều khó khăn, trở ngại, nhất là khi giá dầu thô thế giới thường xuyên biến động, việc khai thác còn phải dựa vào công nghệ nên nó tác động rất lớn đến quy mô thu ngân sách nếu nó chiếm tỷ trọng cao trong tổng thu NSNN và khi đó, NSNN trở nên rất nhạy cảm trước các đợt biến động giá dầu. Cũng như nhiều mặt hàng khác, dầu thô của Việt Nam vấp phải sự cạnh tranh quyết liệt về giá của nhiều nước, nhất là khu vực châu Phi. Khi giá dầu lên cao, các khách hàng tiêu thụ có xu hướng tìm các nguồn cung cấp khác để thay thế. Cũng do vậy, nên mới đây khách hàng Trung Quốc trước đây mua dầu của Việt Nam nay đã chuyển sang mua dầu của châu Phi. Mặc dù triển vọng phát triển dầu thô trong những năm tới khá lớn nhưng về lâu dài, nguồn thu không thể dựa vào xuất khẩu dầu thô.
Thu từ hoạt động xuất nhập khẩu chiếm khoảng 23,1% tổng thu ngân sách giai đoạn 1996-2000 và 19,3% giai đoạn 2001-2005. Đã có nhiều lo lắng rằng, thu ngân sách từ nguồn này sẽ giảm mạnh khi Việt Nam trở thành thành viên của Tổ chức thương mại thế giới WTO. Đây là mối quan tâm chính đáng, đặc biệt khi khó có thể cải thiện tính cạnh tranh trong một thời gian ngắn. Tuy nhiên, cần lưu ý một số điểm liên quan đến vấn đề này:
Thứ nhất, mặc dù thuế suất đã được cắt giảm theo lộ trình, song tổng kim ngạch xuất khẩu (nguồn để thu thuế) lại có xu hướng tăng.
Thứ hai, thuế giá trị gia tăng và thuế tiêu thụ đặc biệt đánh vào hàng nhập khẩu vẫn tiếp tục được áp dụng.
Thứ ba là quá trình hội nhập kinh tế sâu rộng hơn sẽ thúc đẩy kinh tế phát triển, làm tăng thu ngân sách từ các nguồn khác nhau như thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, khi GDP tăng lên thì tỷ trọng thu ngân sách từ thuế xuất nhập khẩu trong GDP có xu hướng giảm xuống, còn tỷ trọng thu từ các loại thuế khác sẽ tăng lên
Nói tóm lại, thu ngân sách giai đoạn 2001-2005 không những đảm bảo yêu cầu mới về tiêu dùng thường xuyên mà tiếp tục duy trì một tỷ lệ tương đối cao (khoảng 30%) để chi cho đầu tư phát triển. Mặt khác, quy mô NSNN có tăng lên đôi chút so với giai đoạn trước mặc dù Nhà nước có thực hiện chính sách động viên theo hướng giảm nhẹ sự đóng góp của các đơn vị cơ sở, thực hiện chính sách ưu đãi đầu tư, miễn giảm một số loại thuế: miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp, để lại toàn bộ thu sử dụng vốn (2.000 tỷ đồng/năm), hoàn thuế đầu vào, tăng ưu đãi thuế cho đầu tư, xuất khẩu; giảm thuế thu nhập doanh nghiệp từ 32% xuống còn 28%; bỏ thuế thu nhập bổ sung; bỏ thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài…vừa đảm bảo quy mô ngân sách và tạo điều kiện thuận lợi tích tụ tập trung vốn cho các đơn vị cơ sở. Điều đó có nghĩa là khoảng 75% dân số Việt Nam không phải nộp một thứ thuế trực tiếp nào. Thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh ngày càng chiếm tỷ trọng cao trong thu nội địa, cho thấy vai trò ngày càng quan trọng của
khu vực doanh nghiệp này cũng như ưu thế về khả năng đóng góp của nó cho NSNN, khẳng định tính đúng đắn trong đường lối phát triển kinh tế nhiều thành phần và chính sách phát triển doanh nghiệp vừa và nhỏ đang từng bước phát huy tác dụng trong nền kinh tế, biểu hiện qua sự đóng góp ngày càng tăng của thành phần kinh tế này đối với NSNN.
Tuy nhiên, thu từ khu vực kinh tế quốc doanh giai đoạn này mặc dù vẫn chiếm tỷ trọng cao trong tổng thu từ nội địa nhưng lại giảm so với giai đoạn 1996-2000, cho thấy hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các đối tượng này chưa cao.
2.3.1.2.Tình hình chi Ngân sách Nhà nƣớc giai đoạn 1996-2005
Cùng với quá trình cơ cấu lại hệ thống thu NSNN, hệ thống chi NSNN cũng được thay đổi căn bản, nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế nhanh chóng trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. NSNN được phân phối và sử dụng theo hướng kiên quyết cắt giảm những khoản chi mang tính bao cấp, đồng thời sử dụng tiết kiệm các khoản chi khác, ưu tiên vốn cho đầu tư phát triển, tiếp tục tập trung đầu tư cơ sở hạ tầng, đảm bảo thực hiện những dự án quan trọng của quốc gia, thực hiện cải cách chế độ tiền lương…
*Về quy mô chi NSNN:
Bảng 2.3: Quy mô và tỷ trọng chi NSNN
Năm Tổng chi %chi/GDP Tốc độ tăng chi
1996 70.538 25,9 12,5 1997 78.057 24,9 10,7 1998 81.995 22,7 5,0 1999 95.972 24,0 17,0 2000 108.961 24,7 13,5 1996-2000 87.105 24,4 11,7 2001 129.773 27,0 19,1 2002 148.208 27,7 14,2 2003 181.183 29,5 22,2
2004 248.615 34,8 37,2
2005 264.860 31,6 6,5
2001-2005 194.528 30,6 19,4
Nguồn: Niêm giám Thống kê tài chính năm 2005
Nhìn chung, chi NSNN có mức tăng mạnh trong 10 năm qua, chi NSNN giai đoạn 1996-2000 liên tục tăng với tốc độ 11,7% và không ngừng mở rộng về quy mô, giai đoạn này bình quân chiếm 24,4% GDP, tạo điều kiện để Nhà nước thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế và đảm bảo công bằng xã hội. Mặc dù có sự tăng lên về mặt tuyệt đối nhưng do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính trong khu vực nên tốc độ tăng chi NSNN trong giai đoạn này không được ổn định. Tốc độ tăng chi năm 1996 là 12,5%, giảm xuống 10,7% năm 1997, 5% năm 1998, sau đó lại đột ngột tăng lên 17% năm 1999 và lại giảm xuống 11,3% năm 2000. Như vậy có thể thấy, riêng năm 1998, tốc độ tăng chi là thấp nhất (5%). Nguyên nhân là do chúng ta phải thực hiện chủ trương tiết kiệm dự toán để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính trong khu vực nên nhiều khoản chi đã bị cắt giảm ngay từ khâu giao kế hoạch dự toán, tốc độ tăng chi NSNN chỉ thực sự tăng trở lại vào năm 1999 khi những tín hiệu phục hồi kinh tế bắt đầu xuất hiện trở lại.
Bước sang giai đoạn 2001-2005, nhờ nguồn động viên thu NSNN đạt khá nên tổng chi NSNN giai đoạn này đạt 194.528 tỷ đồng, cao hơn so với giai đoạn trước, đồng thời chi ngân sách vẫn chiếm tỷ trọng cao trong GDP (30,6%), tăng hơn 6% so với giai đoạn trước, với tốc độ tăng bình quân 19,4%. Tốc độ tăng trưởng chi tiêu cao tạo điều kiện thuận lợi cho chúng ta trong việc cơ cấu lại chi tiêu của mình như: đảm bảo phân bổ hiệu quả hơn giữa các loại hình chi tiêu (chi đầu tư và chi thường xuyên, chi lương và tiền công, …), đảm bảo phân bổ hiệu quả hơn giữa các ngành, lĩnh vực (giáo dục, y tế, giao thông vận tải…) và đảm bảo phân bổ công bằng, hướng về người nghèo nhiều hơn. Tình hình tài chính tốt đã giúp giảm tác động tiêu cực của việc thực hiện cơ cấu lại chi tiêu, mang lại cơ hội định hình lại chi tiêu theo hướng thực hiện các mục tiêu ưu tiên
mà không cần phải cắt giảm chi tiêu (theo giá trị tuyệt đối) trong bất kỳ lĩnh vực nào.
*Về cơ cấu chi NSNN
Nhìn chung, cơ cấu chi từ 1996 đến nay đã được cơ cấu lại theo chiều hướng tích cực: chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi trả nợ đều được chú trọng.
Bảng 2.4: Cơ cấu chi Ngân sách Nhà nƣớc
Đơn vị: %
Chỉ tiêu 1996 1997 1998 1999 2000 1996-2000
Tổng chi NSNN 100 100 100 100 100 100
1.Chi đầu tư phát triển 23.4 25,0 25,0 30,9 27,2 26,3
2.Chi thường xuyên 60,9 63,1 61,0 54,7 56,7 59,3
3.Chi nợ, trả viện trợ 15,2 11,9 13,0 14,2 12,2 13,3
4.Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính 0,5 - 0,1 0,2 0,8 0,32
Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2001-2005
Tổng chi NSNN 100 100 100 100 100 100