5. Kết cấu của luận văn
1.3.3. Quản lý chi Ngân sách Nhà nước
1.3.3.1.Chi ngân sách
Nguồn vốn chi từ ngân sách nhà nước chiếm khoảng 20% trong tổng nguồn vốn đầu tư phát triển của đất nước ta, tuy nhiên nó lại đóng vai trò rất quan trọng bởi nó là công cụ để Nhà nước ta thực hiện các quy hoạch, các chích sách cũng như định hướng đường lối phát triển, bảo vệ an ninh quốc phòng cho toàn đất nước. Chi ngân sách nhà nước gồm:
- Chi đầu tư phát triển: Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; Chi bổ sung dự trữ nhà nước; Chi đầu tư phát triển thuộc các Chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước; Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật.
- Chi thường xuyên: Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác; Các hoạt động sự nghiệp kinh tế; Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; Hoạt động của các cơ quan nhà nước;
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
Hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam; Hoạt động của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; Phần chi thường xuyên thuộc các Chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước; Hỗ trợ Quỹ Bảo hiểm xã hội; Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội; Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật.
- Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay.
- Chi viện trợ của ngân sách trung ương cho các Chính phủ và tổ chức ngoài nước.
- Chi cho vay của ngân sách trung ương.
- Chi trả gốc và lãi các khoản huy động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng theo quy định tại Khoản 3 Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước.
- Chi bổ sung Quỹ dự trữ tài chính theo quy định tại Điều 58 của Nghị định này.
- Chi bổ sung ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới.
- Chi chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách năm trước sang ngân sách năm sau.
1.3.3.2.Quản lý chi NSNN
Quản lý chi ngân sách nhà nước là việc đề xuất các chính sách trong việc chi ngân sách, lập kế hoạch, tổ chức, điều hành chi ngân sách và kiểm tra mọi khoản chi tiêu từ ngân sách. Các nội quản lý chi ngân sách bao gồm:
+ Ban hành các chính sách, chế độ và định mức về chi ngân sách. + Tổ chức điều hành chi ngân sách nhà nước.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
1.4. Nhân tố ảnh hƣởng tới công tác quản lý Ngân sách Nhà nƣớc
Nhân tố về thể chế tài chính.
Thể chế tài chính quy định phạm vi, đối tượng thu, chi của các cấp chính quyền; quy định, chế định việc phân công, phân cấp nhiệm vụ chi, quản lý chi của các cấp chính quyền; quy định quy trình, nội dung lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý thu, chi ngân sách, sử dụng quỹ ngân sách. Thể chế tài chính quy định, chế định những nguyên tắc, chế độ, định mức chi tiêu. Do vậy, nói đến nhân tố ảnh hưởng đến quản lý thu, chi ngân sách trước hết phải nói đến thể chế tài chính. Vì nó chính là những văn bản của Nhà nước có tính quy phạm pháp luật chi phối mọi quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý thu, chi ngân sách. Thực tế cho thấy nhân tố về thể chế tài chính có ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả quản lý thu chi ngân sách trên một lãnh thổ địa bàn nhất định, do vậy đòi hỏi phải ban hành những thể chế tài chính đúng đắn phù hợp mới tạo điều kiện cho công tác nói trên đạt được hiệu quả.
Nhân tố về bộ máy và cán bộ
Khi nói đến cơ cấu tổ chức một bộ máy quản lý thu, chi ngân sách người ta thường đề cập đến quy mô nhân sự của nó và trong sự thiết lập ấy chính là cơ cấu tổ chức bộ máy và cán bộ quản lý thu, chi ngân sách và các mối quan hệ giữa cấp trên và cấp dưới, giữa các bộ phận trong quá trình thực hiện chức năng này. Hay nói cách khác, điều quan trọng hơn cả là phải thiết lập cụ thể rõ ràng, thông suốt các “mối quan hệ ngang” và các “mối quan hệ dọc”. Sự thiết lập ấy được biểu hiện thông qua qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp, các bộ phận trong tổ chức bộ máy và cán bộ quản lý thu chi ngân sách. Quy định chức năng nhiệm vụ của bộ máy và cán bộ quản lý thu, chi theo chức năng trách nhiệm quyền hạn giữa bộ phận này với bộ
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
phận khác, giữa cấp trên với cấp dưới trong quá trình phân công phân cấp quản lý đó. Nếu việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp thành phố không rõ ràng, cụ thể thì dễ xảy ra tình trạng hoặc thiếu trách nhiệm, hoặc lạm quyền trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý thu, chi ngân sách. Nếu bộ máy và cán bộ năng lực trình độ thấp thì sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý thu, chi ngân sách. Do đó tổ chức bộ máy và cán bộ là nhân tố rất quan trọng trong quá trình tổ chức quản lý thu, chi ngân sách.
Nhân tố về trình độ phát triển kinh tế và mức thu nhập
Việc quản lý thu, chi ngân sách luôn chịu ảnh hưởng của nhân tố về trình độ phát triển kinh tế và mức thu nhập của người dân trên địa bàn. Khi trình độ kinh tế phát triển và mức thu nhập bình quân của người dân tăng lên, không chỉ tạo điều kiện thuận lợi cho việc huy động nguồn ngân sách và sử dụng có hiệu quả, mà nó còn đòi hỏi các chính sách, chế độ, định mức kinh tế - tài chính, mức chi tiêu ngân sách phải thay đổi phù hợp với sự phát triển kinh tế và mức thu nhập, mức sống của người dân. Do đó, ở nước ta cũng như các nước trên thế giới, người ta luôn quan tâm chú trọng đến nhân tố này, trong qúa trình quản lý hoạch định của chính sách thu chi NSNN.
Thực tế cho thấy, khi trình độ phát triển kinh tế và mức thu nhập bình quân trên địa bàn còn thấp cũng như ý thức về sử dụng các khoản chi chưa được đúng mức còn có tư tưởng ỷ lại Nhà nước thì sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý chi NSNN. Khi chúng ta thực hiện tốt những vấn đề thu ngân sách trong đó có nhiều nhân tố tác động nhưng trình độ mức sống của người dân ngày càng nâng cao thì việc thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước có thể rất dễ dàng. Trường hợp nếu trình độ và mức sống còn thấp thì việc thu thuế cũng rất khó khăn.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
- Thu nhập GDP bình quân đầu người: Đây là nhân tố quyết định đến mức động viên của NSNN.
- Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế: Đây là chi tiêu phản ánh hiệu quả của đầu tư phát triển kinh tế, tỉ suất này càng lớn thì nguồn tài chính càng lớn, do đó thu NSNN phụ thuộc vào mức độ trang trải các khoản chi phí của nhà nước.
- Tiềm năng về tài nguyên thiên nhiên: Đây là yếu tố làm tăng thu nguồn NSNN, ảnh hưởng đến việc năng cao tỉ suất thu NSNN.
- Mô hình tổ chức bộ máy của nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ.
- Môi trường kinh tế - xã hội.
1.5. Kinh nghiệm về quản lý Ngân sách Nhà nƣớc trên thế giới và ở Việt Nam
1.5.1. Kinh nghiệm về quản lý chi Ngân sách Nhà nước ở Hàn Quốc
Tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí là nguyên tắc căn bản trong quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước của nhiều nước trên thế giới. Tại Hàn Quốc, từ năm 1961, Luật Quản lý tài chính đã có những quy định để điều chỉnh vấn đề này. Đến nay, Luật Quản lý tài chính của Hàn Quốc đã được sửa đổi, bổ sung 25 lần nhằm cụ thể hóa hơn các quy định, đảm bảo tính công khai, minh bạch, đồng thời tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát của các cơ quan chức năng để nâng cao hiệu quả thực thi Luật.
Các văn bản hướng dẫn triển khai của Chính phủ, của Bộ Tài chính Hàn Quốc đã đưa ra các quy định cụ thể nhằm kiểm soát ngay từ khâu phân bổ ngân sách đảm bảo tập trung, không dàn trải. Theo đó, việc bố trí ngân sách cho hoạt động của các cơ quan nhà nước phải gắn với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị. Công tác lập dự toán kinh phí hàng năm được xác định là khâu quan trọng. Các cơ quan, đơn vị phải căn cứ vào hệ thống định mức chi tiêu quy định tại Luật Quản lý ngân sách và các khoản trợ cấp,
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
đồng thời được Bộ Tài chính phối hợp với các bộ, ngành xây dựng dự toán cho cơ quan, đơn vị mình. Bộ Tài chính có trách nhiệm thẩm tra, thủ trưởng các cơ quan, đơn vị sử dụng kinh phí NSNN có trách nhiệm giải trình để làm rõ từng nội dung, đồng thời chịu trách nhiệm cá nhân trong khâu tổ chức thực hiện dự toán bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả.
Đối với việc bố trí kinh phí NSNN cho các chương trình, dự án, cơ quan, đơn vị chủ trì thực hiện phải thuyết minh làm rõ mục tiêu, lợi ích về kinh tế - xã hội và những tác động ảnh hưởng đến các vấn đề khác có liên quan để có căn cứ bố trí kinh phí thực hiện. Việc giám sát thực hiện được chú trọng đến công tác giải ngân để đảm bảo theo đúng kế hoạch, hàng năm có đánh giá kết quả của chương trình, dự án so với mục tiêu đã đề ra. Trường hợp giải ngân chậm hoặc kết quả không đạt được mục tiêu sẽ thực hiện cắt giảm kinh phí, thậm chí dừng thực hiện chương trình, dự án kém hiệu quả. Theo kinh nghiệm của Hàn Quốc thì nếu kiểm soát tốt việc thực hiện các chương trình, dự án như trên, ngoài ý nghĩa tiết kiệm còn chống được tình trạng lãng phí kinh phí NSNN.
Ngoài ra, trong tổ chức thực hiện, việc tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị đồng thời có chế tài xử lý triệt để các hành vi vi phạm trong thực hiện quy trình lập, phân bổ, quản lý, sử dụng NSNN là giải pháp quan trọng cho việc tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí.
Các giải pháp cụ thể
Để đạt được mục tiêu tiết kiệm, hiệu quả trong chi NSNN, Hàn Quốc đã có các giải pháp cụ thể như sau:
Một là, đưa tiết kiệm thành chế định pháp lý để đảm bảo tính hiệu quả trong thực hiện. Tuy nhiên, trong từng thời kỳ, từng giai đoạn cụ thể sẽ căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội để đưa ra các mục tiêu, chỉ tiêu tiết kiệm khác nhau.
Hai là, Bộ Tài chính Hàn Quốc phối hợp với các cơ quan chuyên môn xây dựng hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ quy định tại Luật Quản lý
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
ngân sách và Các khoản trợ cấp. Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm cụ thể hóa các định mức, tiêu chuẩn, chế độ để thực hiện tại cơ quan, đơn vị mình. Trường hợp chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng vẫn đảm bảo thực hiện được nhiệm vụ được xem là tiết kiệm; trường hợp chi vượt hoặc chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng không đảm bảo thực hiện được nhiệm vụ được xem là lãng phí. Đây chính là căn cứ để các cơ quan chức năng thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát việc thực hiện chi tiêu ngân sách.
Ba là, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá, chấm điểm các hoạt động của cơ quan nhà nước, theo đó hàng năm sẽ đánh giá, chấm điểm đối với từng chương trình, dự án để xem xét tính hiệu quả và việc chi tiêu kinh phí NSNN cho các hoạt động.
Đối với các dự án lớn, sử dụng nhiều vốn NSNN, sẽ thành lập Ban quản lý dự án; với những dự án có tính đặc thù về kỹ thuật, công nghệ (công nghệ thông tin, kiến trúc, xây dựng,...) sẽ có những yêu cầu về giám sát việc sử dụng vốn riêng. Công tác giám sát việc quản lý, sử dụng NSNN của các dự án này căn cứ vào tính hợp lý, hợp lệ của các khoản chi tiêu, mức chi tiêu trước đó cũng như định mức, tiêu chuẩn, chế độ theo quy định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Bốn là, xây dựng hệ thống kế toán ngân sách thực hiện trên máy tính (DBAS) cho phép theo dõi quá trình chi tiêu ngân sách của tất cả các đơn vị sử dụng ngân sách từ trung ương tới địa phương theo thời gian. Như vậy, có thể quản lý chi tiêu ngân sách một cách hiệu quả, trên cơ sở đó đưa ra các phân tích và điều hành chính sách hợp lý, tức thời.
Năm là, cơ quan tài chính và cơ quan Kiểm tra và Kiểm toán quốc gia (BAI) thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán thường xuyên, liên tục. Với khẩu hiệu “Kiểm tra, kiểm toán công bằng, xã hội công bằng”, BAI có quyền
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
lực rất lớn trong công tác kiểm tra, kiểm toán không chỉ đối với các khoản chi tiêu ngân sách mà cả đối với các hoạt động của đơn vị sử dụng NSNN. Các mô hình toán kinh tế, hệ thống phần mềm quản trị và rất nhiều các kênh thông tin khác nhau, cho phép cơ quan này hoạt động thực sự hiệu quả (riêng trong năm 2011 đã phát hiện và xử lý 1.710 vụ việc vi phạm liên quan đến sử dụng NSNN không hiệu quả, gây lãng phí).
Ngoài ra, việc sử dụng NSNN ở Hàn Quốc còn bị giám sát bởi Ủy ban Ngân sách của Nghị viện (NABO). Đây là cơ quan có chức năng tư vấn cho Nghị viện trong quá trình xem xét lập dự toán, cung cấp thông tin cho đại biểu Quốc hội để thực hiện giám sát việc sử dụng NSNN. Theo quy định của pháp luật, NABO có quyền yêu cầu các thành viên Chính phủ, các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách và chính quyền các địa phương cung cấp thông tin và thực hiện giải trình việc sử dụng NSNN khi có nghi vấn về sự kém hiệu quả, lãng phí trong sử dụng kinh phí NSNN. Khi phát hiện có sai phạm hoặc sự bất hợp lý trong dự toán ngân sách và chi tiêu ngân sách, cơ quan này có quyền kiến nghị việc cắt giảm hoặc dừng chi tiêu, đồng thời công khai thông