3.2.1.1. Hoàn thiện môi trƣờng pháp lý
Việc hoàn thiện môi trường pháp lý cho việc thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA là hết sức quan trọng, tạo động lực, hành lang thuận lợi để nguồn vốn này phát huy hiệu quả. Không chỉ riêng cấp tỉnh mà các cơ quan cấp trung ương cần giải quyết các vấn đề về cơ chế chính sách, điều phối giữa các bộ, ngành ở trung ương với nhau, giữa trung ương với tỉnh, quy chế cho vay lại, các chính sách thuế… cần cụ thể hơn. Trên cơ sở những vấn đề đang tồn tại trong hệ thống văn bản pháp quy về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA, hướng hoàn thiện cần được tiến hành theo các giác độ sau:
nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi, lấy ý kiến góp ý của các Bộ, ban ngành để hoàn thiện Dự thảo Nghị định mới thay thế Nghị định 131/2006/NĐ-CP và các thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị định mới này. Ví dụ như: liên quan đến việc đảm bảo nguyên tắc cân đối các nguồn vốn nhằm đạt hiệu quả kinh tế xã hội cao, bền vững và an toàn, dù đã có các quy định hướng tới việc đảm bảo cân đối nguồn này song hầu hết tất cả các quy định này (trừ điều 11 chứa quy định mang tính nguyên tắc) đều chỉ đề cập một cách gián tiếp tới trách nhiệm cân đối nguồn vốn thông qua cơ chế làm việc tập thể giữa Cơ quan quản lý nhà nước về vốn ODA, cơ quan chủ quản và nhà tài trợ (cơ chế “lấy ý kiến”, “trao đổi”, “ý kiến thống nhất”, “phối hợp”). Không có quy tắc hay tiêu chí nào trong việc cân đối, phân bổ các nguồn vốn giữa các lĩnh vực ưu tiên (trừ điều 13.1 có đề cập nhưng rất chung chung và không có giới hạn pháp lý nào về nội dung). Bởi vậy, cần bổ sung các tiêu chí lựa chọn đối tượng được phân bổ nguồn vốn cho tất cả các khâu, từ danh mục đề xuất tới các chương trình, dự án cụ thể. Đồng thời, cơ chế phân công trách nhiệm trong việc xem xét và quyết định lựa chọn đối tượng được phân bổ nguồn vốn ODA.
- Trước đây, khối doanh nghiệp ngoài nhà nước chưa được có cơ hội để tiếp nhận trực tiếp nguồn vốn vay ODA này, điều này vô hình trung bỏ qua một lực lượng rất tiềm năng có năng lực trong công tác thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA hiệu quả. Ngoài ra điều này còn tạo ra sự “độc quyền” của việc sử dụng nguồn vốn vay ODA nên tính hiệu quả sử dụng vốn không phải lúc nào cũng được đặt lên hàng đầu.
Quan điểm tăng cường sự tham gia của khối tư nhân vào việc sử dụng nguồn vốn ODA là cách tiếp cận đúng và thích hợp trong hoàn cảnh vai trò của khối tư nhân trong các hoạt động đầu tư phát triển của Việt Nam đang ngày càng được khẳng định. Tuy nhiên, các quy định về vấn đề này mới chỉ giới hạn trong việc liệt kê các hình thức tiếp cận vốn vay ODA, chưa có các điều kiện để khu vực tư nhân tham gia tương ứng với từng hình thức. Do đó, cần có các quy định cụ thể, rõ ràng về vấn đề này.
- Bên cạnh đó, cần sớm phê duyệt Khung chính sách tái định cư, phê duyệt kế hoạch đấu thầu và tổ chức đấu thầu dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá cho thực hiện chương trình, dự án. Điều này là rất quan trọng bởi chính vì sự mâu thuẫn lẫn nhau giữa các chính sách, quyết định mà dẫn đến sự chậm trễ rất nhiều trong công tác chuẩn bị và triển khai các dự án ODA nói chung và ODA Nhật Bản nói riêng của tỉnh Quảng Ninh. Ngoài ra sự không hòa hợp với nhà tài trợ về công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu cũng cần phải được Sở kế hoạch và Đầu tư Quảng Ninh làm việc kỹ càng hơn nữa nhằm tạo ra một tiếng nói chung giữa Quảng Ninh và nhà tài trợ Nhật Bản.
- Ban hành hướng dẫn về phân bổ, quản lý, thực hiện và giám sát việc giải ngân vốn đối ứng cấp phát từ ngân sách cho các chương trình dự án ODA, vốn vay ưu đãi, trong đó có chính sách ưu tiên đối với từng ngành, lĩnh vực và địa bàn khó khăn.
Hiện nay lĩnh vực chủ yếu của Quảng Ninh về các chương trình ODA là tập trung vào phát triển cơ sở hạ tầng và môi trường. Với lượng vốn vay lớn và nguồn vốn đối ứng từ ngân sách cũng không nhỏ, phải có sự quản lý chặt chẽ, hướng dẫn phân bổ nguồn vốn đối ứng hợp lý, đúng nhu cầu cần thiết thì mới có thể tạo điều kiện cho các dự án vận hành được một cách tốt nhất, tránh tình trạng có dự án thì thừa vốn nhưng không triển khai thi công, một số dự án đang rất gấp rút về tiến độ và nhu cầu thì lại không có vốn đối ứng.
3.2.1.2. Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với việc sử dụng ODA
Cơ chế tài chính cần được điều chỉnh để đảm bảo quá trình giải ngân vốn ODA Nhật Bản được hiệu quả. Chính phủ giao Bộ Tài chính phối hợp với Bộ KH&ĐT, cơ quan chủ quản và các cơ quan liên quan trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt cơ chế tài chính trong nước áp dụng đối với các chương trình, dự án có sử dụng ODA vốn vay và vốn ưu đãi trước khi ký kết điều ước quốc tế cụ thể về ODA và vốn vay ưu đãi. Điều này sẽ tạo ra một quy trình quản lý tài chính được áp dụng rộng rãi, phổ biến và phù hợp với các nhà thầu trong công tác tạm ứng cũng như thanh toán các khối lượng hoàn thành các dự án.
Đồng thời, tùy từng địa phương, dự án mà chính phủ nên áp dụng những quy chế phù hợp, rõ ràng về phân bổ ODA theo hình thức cấp phát, quy chế về lãi suất cho vay lại…
Nhìn từ kinh nghiệm của các nước, có thể thấy cơ chế thẩm định giá, định mức chi tiêu, quy chế thu hồi vốn trực tiếp và hoàn trả theo từng giai đoạn. Có cơ chế thực chi với dự án ODA, quy định bắt buộc đánh giá chương trình sau khi đã hoàn thành để xác định khả năng trả nợ, tránh sử dụng lãng phí, phân bổ vốn không hiệu quả, gây gánh nặng nợ. Cần phải xác định rằng vốn ODA là nguồn vốn có tính chất ưu đãi nhưng không phải là vốn cho không.
3.2.1.3. Tăng cƣờng công tác giải ngân nguồn vốn cho dự án
- Các cơ quan quản lý nhà nước về ODA và vốn vay ưu đãi phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chủ quản, chủ dự án và nhà tài trợ tổ chức kiểm điểm định kỳ công tác chuẩn bị và thực hiện chương trình và dự án, đưa ra giải pháp đẩy nhanh tiến độ ký kết và nâng cao tỷ lệ giải ngân. Công tác chuẩn bị thực hiện chương trình dự án mà thuận lợi và chính xác thì quá trình triển khai sau này của các dự án sẽ không còn vướng mắc nhiều, qua đó không còn bị chậm tiến độ thi công và lượng vốn giải ngân theo đó cũng tăng cao hơn.
- Các cơ quan chủ quản tăng cường công tác chỉ đạo và hỗ trợ các chủ dự án giải quyết kịp thời các khó khăn vướng mắc của các chương trình, dự án ODA, vốn vay ưu đãi để có thể đẩy nhanh tiến độ giải ngân nguồn vốn. Báo cáo kịp thời và chính xác lên Sở KH&ĐT Quảng Ninh và Tổ công tác ODA của Chính phủ để có thể đưa ra phương án xử lý các vướng mắc một cách nhanh chóng và phù hợp nhất, tránh tình trạng để lâu các phát sinh sẽ gây ra những thiệt hại to lớn.
- Tiếp tục thực hiện Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ, là những nguồn vốn đối ứng để góp phần tích cực hơn trong việc đẩy nhanh tiến độ thực hiện các chương trình, dự án trọng điểm và đưa các công trình
ODA hoàn thành sử dụng sớm nhất có thể. Tránh tình trạng thiếu vốn đối ứng làm chậm giải ngân vốn ODA cho các dự án, ảnh hưởng đến tiến độ cũng như chất lượng công trình.
Để tạo chuyển biến lớn trong công tác giải ngân, các bộ, ngành và địa phương có nhiều chương trình, dự án ODA trên địa bàn Quảng Ninh cần tăng cường hơn nữa công tác giám sát, chỉ đạo các chủ dự án thực hiện đúng tiến độ đề ra, xử lý kịp thời các khó khăn, vướng mắc thuộc thẩm quyền. Mặt khác, các bộ, ngành và địa phương cần sử dụng có hiệu quả hơn vốn đối ứng ứng trước kế hoạch hàng năm để đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân vốn ODA và vốn vay ưu đãi.
Việc bố trí vốn đối ứng ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân và thực hiện các dự án ODA. Vốn đối ứng cần được tính toán, xác định rõ ngay từ khi bắt đầu để đảm bảo tính khả thi của dự án. Bởi vậy, cần xây dựng cơ chế tạo nguồn vốn dự phòng trong ngân sách nhà nước riêng cho các dự án ODA, đáp ứng kịp thời nguồn vốn cho việc chuẩn bị dự án, giảm bớt tính bị động trong điều hành vốn đối ứng.
Cần ban hành hướng dẫn về phân bổ, quản lý, thực hiện và giám sát việc giải ngân vốn đối ứng cấp phát từ ngân sách cho các chương trình dự án ODA, vốn vay ưu đãi, trong đó có chính sách ưu tiên đối với từng ngành, lĩnh vực và địa bàn khó khăn.
Nhà nước chỉ bố trí vốn đối ứng cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Tỉnh Quảng Ninh cần có phương án bố trí vốn đối ứng chắc chắn trước khi trước khi đưa vào kế hoạch sử dụng vốn ODA. Đồng thời, nên có quy định về mức chi tiêu vốn đối ứng cho các dự án ODA hợp lý để đảm bảo đồng bộ.
3.2.1.4. Hài hòa các thủ tục theo hƣớng đồng bộ quy trình giữa Chính phủ và nhà tài trợ.
Thực tế cho thấy, có sự khác biệt về quy trình thẩm định dự án ODA của Việt Nam với các nhà tài trợ nói chung và nhà tài trợ Nhật Bản nói riêng. Sự
thiếu tương thích về hình thức các báo cáo phục vụ phê duyệt dự án, quy trình thủ tục… gây nên tình trạng dự án phải trải qua nhiều khâu hoặc chưa đáp ứng đúng yêu cầu của nhà tài trợ. Chính phủ cần điều chỉnh thủ tục theo hướng phù hợp dần với từng nhà tài trợ, đặc biệt là nhà tài trợ Nhật Bản. Đồng thời, do các chính sách ODA trong nước cần phải được liên tục cập nhật, điều chỉnh sao cho phù hợp với tình hình Việt Nam và quốc tế. Cần rà soát lại các định mức, xóa bỏ các định mức lạc hậu, đảm bảo tính khoa học, hợp lí để giảm sự khác biệt giữa trong và ngoài nước. Phải xem xét và định hướng chính sách dựa trên nhu cầu nhận viện trợ của các địa phương với chính sách và mục tiêu viện trợ ODA của Nhật Bản.
Thực chất vốn ODA là sự ưu đãi của đối tác nước ngoài hoặc các tổ chức quốc tế dành cho các nước có nền kinh tế kém phát triển hơn, vì thế Việt Nam nói chung và tỉnh Quảng Ninh nói riêng cũng có thể mạnh dạn đề nghị sửa đổi, bổ sung các điều khoản không hợp lý và đi ngược lại lợi ích của quốc gia và địa phương khi có vấn đề phát sinh trong thực tế thu hút và quản lý vốn ODA.
Hơn nữa, khi cung cấp ODA, mỗi nhà tài trợ đều có quy trình và thủ tục nhiều khi mang tính toàn cầu, trong đó có Nhật Bản, liệu các nhà tài trợ có sẵn lòng thay đổi một số chi tiết trong quy trình và thủ tục ODA toàn cầu của mình để hài hòa với Việt Nam không. Bởi vậy, Sở KH&ĐT Quảng Ninh cần có đánh giá tổng kết những vấn đề mà nhà tài trợ Nhật Bản đã thay đổi một số quy trình và thủ tục để hài hòa với Việt Nam trong thời gian qua cũng như những vấn đề còn bất cập cần tiếp tục tinh giản và hài hòa giữa Việt Nam và nhà tài trợ Nhật Bản.
3.2.1.5. Tăng cƣờng tính công khai, minh bạch trong thu hút và quản lý vốn ODA Nhật Bản
Đẩy mạnh công tác cải cách hành chính, công khai minh bạch trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư và có sự quy định rõ trách nhiệm của các sở, ban, ngành, UBND các huyện, các chủ đầu tư trong việc thẩm tra, thẩm định và
đầu tư Nhật Bản. Theo đánh giá của các doanh nghiệp Nhật Bản tham gia đoàn khảo sát môi trường đầu tư tại tỉnh Quảng Ninh (ngày 16-17/1/2014), tỉnh Quảng Ninh phải làm rõ các nguồn vốn cho các kế hoạch phát triển và nguồn
tài chính, “vốn ODA hay vốn của doanh nghiệp tư nhân phải được làm rõ ngay
từ đầu”.
Các cơ chế, thủ tục cần tạo điều kiện đủ thông tin và đảm bảo tính minh bạch trong xét duyệt các dự án ODA từ các tỉnh. Các cơ quan tham mưu cần tham mưu để chính phủ công khai hóa quy hoạch huy động và sử dụng vốn ODA. Đặc biệt là đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương. Đồng thời, trong tổng thể quy hoạch vốn ODA Nhật, chính phủ cũng cần cân đối giữa quy hoạch chung với khuyến khích để các tỉnh phát huy tính năng động, tự chủ trong công tác thu hút đầu tư. Khắc phục tình trạng khi tỉnh đã làm việc với nhà tài trợ, thu hút và nhận được sự đồng ý cấp vốn ODA từ nhà tài trợ nhưng vẫn bị động chờ được xét duyệt trong danh sách ngắn của chính phủ trong thời gian quá dài, hay tình trạng vốn thỏa thuận huy động được cho dự án này khi cấp trên xét duyệt lại ưu tiên chuyển vốn cho dự án khác.
Mặt khác, cần có cơ chế cụ thể và xử phạt nghiêm túc, thích đáng các trường hợp vi phạm hoạt động về giám sát, kiểm tra, đánh giá dự án ODA, tạo điều kiện cho các cơ quan chủ quản tổng hợp số liệu báo cá, thống kê, kiểm tra đánh giá dự án. Kịp thời khắc phục, loại bỏ những sai phạm ảnh hưởng đến chất lượng dự án và quá trình giải ngân, tránh thất thoát, lãng phí.
3.2.1.6. Tăng cƣờng các chính sách hỗ trợ cho các nhà đầu tƣ Nhật Bản
Cần xác định rõ việc thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và thu hút viện trợ ODA có mối quan hệ mật thiết với nhau. Do đó, các chính sách thu hút đầu tư cần quan tâm đến sự hỗ trợ lẫn nhau từ biện pháp, chính sách thu hút 2 nguồn vốn này.
Bên cạnh các chính sách tăng cường thu hút ODA từ Nhật Bản, các chính sách thu hút FDI Nhật Bản cũng cần được quan tâm và phối hợp hài hòa với chính sách ODA. Điển hình như các chính sách thuế, thuế thu nhập,
cấp phép đầu tư… là các chính sách được các nhà đầu tư Nhật Bản hết sức quan tâm. Cần tạo điều kiện thủ tục chính sách đơn giản, giảm bớt cồng kềnh, rườm rà để tăng sức hút cho môi trường đầu tư của tỉnh Quảng Ninh nói riêng và cả nước nói chung.
3.2.2. Nhóm giải pháp tăng cƣờng năng lực thu hút và quản lý vốn ODA Nhật Bản của các cấp quản lý
3.2.2.1. Tăng cƣờng sự phối hợp chặt chẽ trong công tác thu hút và quản lý ODA của các ban ngành ở địa phƣơng
Để có cơ sở vận động Chính phủ Nhật Bản tiếp tục trợ giúp ODA cho Quảng Ninh, trước tiên, Quảng Ninh cần lấy hiệu quả quản lý, sử dụng của các dự án ODA của Nhật Bản đã và đang triển khai để thuyết phục, vận động các cơ quan chức năng của Việt Nam của Nhật Bản tiếp tục xem xét, hỗ trợ, cấp vốn ODA cho Quảng Ninh. Trong thời kỳ đổi mới hiện nay, các ngành,