2.3.1. Chính sách quản lý nguồn vốn ODA Nhật Bản tại Quảng Ninh
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng chỉ rõ “Tiếp tục tranh thủ nguồn vốn ODA. Đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn các công trình, các dự án đã được ký kết; xây dựng chiến lược thu hút và sử dụng vốn ODA, tập trung vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng kỹ thuật ở các trung tâm kinh tế và các vùng có điều kiện kinh tế, xã hội khó khăn”. Cùng với đó, để triển khai thực hiện Quyết định số 106/QĐ-TTg ngày 19/01/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Định hướng thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và các khoản vốn vay ưu đãi khác của các nhà tài trợ thời kỳ 2011-2015, tỉnh Quảng Ninh xác định tiếp tục tranh thủ nguồn vốn ODA và các nguồn vốn vay ưu đãi khác cho phát triển đồng bộ, bền vững, hiện đại đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế xã hội.
Trong thời gian tới, tỉnh Quảng Ninh vẫn tiếp tục tập trung nguồn vốn ODA trong đó có ODA Nhật Bản cho xây dựng cơ sở hạ tầng và bảo vệ môi trường để phục vụ cho mục đích phát triển toàn diện hơn nữa tỉnh trong tương lai.
Nhằm quản lý tốt hơn nguồn vốn ODA nói chung và ODA Nhật Bản nói riêng, Chính Phủ Việt Nam đã không ngừng hoàn thiện khung pháp lý về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Kể từ khi nối lại quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế đến nay, Chính Phủ Việt Nam đã ban hành các Nghị định cơ bản về quản lý nguồn vốn ODA. Đó là:
-Nghị định 20/CP ngày 15/3/1994
-Nghị định 87/1997/NĐ-CP ngày 5/8/1997
-Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 04/5/2001
-Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006.
-Gần đây nhất, Chính phủ ban hành Nghị định 38/NĐ-CP ngày
23/4/2013 có hiệu lực từ ngày 06/06/2013 về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ
phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Các Nghị định sau ban hành đều được hoàn thiện trên cơ sở thực tiễn thực hiện nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu ngày càng cao của quan hệ hợp tác phát triển và tiến tới hài hòa gần hơn với các quy định của các nhà tài trợ.
Bên cạnh đó, Chính phủ cũng ban hành các quy định hướng dẫn về các chính sách thuế, chính sách quản lý tài chính, chính sách quản lý xây dựng của các bộ ngành liên quan để trong quá trình sử dụng vốn có thể điều chỉnh áp dụng cho phù hợp với tình hình thực tế như:
-Thông tư 108/2007/TT-BTC, ngày 07 tháng 9 năm 2007 về việc
Hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
-Thông tư 123/2007/TT-BTC ngày 23 tháng 10 năm 2007 về việc
hướng dẫn thực hiện chính sách thuế và ưu đãi thuế đối với các chương trình , dự án sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
-Quyết định 12/2008/QĐ-BXD, ngày 26 tháng 09 năm 2008 về việc
Ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức
(ODA) của Bộ Xây dựng
-Quyết định 119/2009/QĐ-TTg, ngày 01 tháng 10 năm 2009 về việc
ban hành Quy chế Chuyên gia nước ngoài thực hiện các chương trình, dự án ODA,…
Về cơ bản các quyết định này được ban hành áp dụng cho từng trường hợp cụ thể và ít nhiều đã mang lại những sự hướng dẫn chi tiết cụ thể và hữu ích cho các trường hợp sử dụng vốn ODA nói chung và Nhật Bản nói riêng.
Ngoài việc tuân thủ các quy định chung về ODA của Chính phủ thì tỉnh Quảng Ninh cũng có những quyết định điều chỉnh cho riêng tỉnh, xác định thu hút và quản lý nguồn vốn ODA của Nhật Bản là chiến lược, lâu dài và đúng
đắn trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn, với quan điểm “Coi trọng phát huy
tối đa nội lực và thu hút mạnh mẽ ngoại lực, trong đó nội lực là cơ bản, chiến lược, lâu dài, ngoại lực là trọng tâm, đột phá”
Trên thực tế các dự án ODA nói chung và dự án ODA trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh nói riêng còn phải chịu sự điều chỉnh của Luật Đất đai, Luật xây dựng, Luật tái định cư, Luật quy hoạch đô thị, Luật Môi trường… nhưng các luật này chưa có các quy định cụ thể về các vấn đề liên quan như giải phóng mặt bằng, công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu thi công, vấn đề quy hoạch đô thị… nên ảnh hưởng lớn đến việc quản lý nguồn vốn ODA. Sự ảnh hưởng lẫn nhau của các bộ luật này cũng góp phần làm cho chính sách quản lý nguồn vốn ODA thêm phần phức tạp, tình hình thực hiện các dự án trở nên khó khăn.
Đối với công tác giải phóng mặt bằng cho các dự án ODA, đặc biệt là dự án xây dựng cơ sở hạ tầng vẫn còn nhiều khó khăn. Ví dụ như theo Văn bản 1665/TTg-CN ngày 17/10/2009 của Thủ tướng Chính phủ, đối với các dự án hạ tầng giao thông, công tác giải phóng mặt bằng được tách thành các tiểu dự án độc lập và giao UBND tỉnh, thành phố, địa phương có dự án đi qua tổ
chức thực hiện, sau đó bàn giao cho chủ đầu tư mặt bằng sạch để triển khai xây dựng công trình. Vấn đề ở chỗ, dù trách nhiệm đã được phân định rõ, nhưng hiện không có bất kỳ văn bản nào quy định rằng, nếu địa phương không hoàn thành tiến độ bàn giao mặt bằng thì phải chịu trách nhiệm ra sao và nếu có phát sinh “kinh phí hỗ trợ” đền bù cho các bên liên quan, thì ai là người phải chịu trách nhiệm.
Bên cạnh đó, dù yêu cầu hình thành sẵn quỹ đất tái định cư phục vụ di dời các hộ dân bị ảnh hưởng được quy định trong Nghị định số 69/2009/NĐ-
CP về việc Quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất,
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, nhưng trên thực tế, chỉ khi nào dự án được duyệt, tỉnh mới bắt đầu triển khai thực hiện công tác tái định cư. Đây là lý do khiến mặt bằng thường chạy sau các gói thầu xây lắp, biến tiến độ mà chủ đầu tư đề ra thành các kế hoạch ảo. Việc chậm tiến độ giải ngân và việc sử dụng không hiệu quả đồng vốn được tài trợ là điều khó tránh khỏi.
Bên cạnh đó sự thiếu hòa hợp giữa các quy định về giải phóng mặt bằng của Việt Nam với các đối tác nước ngoài cũng ảnh hưởng rất lớn đến tình hình thi công và chuẩn bị kinh phí cho các dự án. Đó là việc các dự án ở tỉnh Quảng Ninh thỏa thuận ký kết vay vốn với các nhà tài trợ và với các nhà thầu ngoại mà không có sự tư vấn của luật sư để các điều khoản trong hợp đồng ký kết được chặt chẽ hơn, dẫn đến tình trạng phía Việt Nam luôn phải chịu thất thế trong việc thực hiện không đúng hợp đồng đưa ra. Vô hình trung, nguồn vốn ODA Nhật Bản đầu tư xây dựng công trình này đã không được hiệu quả, mà thành phố lại còn phải trích ngân sách đền bù cho đối tác. Tất cả là vì công tác đền bù giải phóng mặt bằng không được giải quyết triệt để.
Công tác đấu thầu và chọn nhà thầu thi công cũng là một trong những vấn đề còn nhiều hạn chế hiện nay. Hiện nay chỉ có nguồn vốn ODA của Nhật Bản cho phép tất cả các nhà thầu trong nước có quyền tham gia đấu thầu. Thực tế, một số dự án của Quảng Ninh hiện nay có vốn ODA của Nhật Bản, chủ yếu các nhà thầu ngoại trúng thầu thi công. Đây cũng là một phần trong các điều kiện mà bên phía đối tác cung cấp vốn đưa ra khi đầu tư ODA vào
Việt Nam. Việc hài hòa thủ tục giữa Việt Nam và nhà tài trợ Nhật Bản trong công tác đầu thầu và chọn nhà thầu thi công cũng rất quan trọng bởi nếu nhà thầu nội được thi công sẽ tạo ra rất nhiều công ăn việc làm trong nước, hơn nữa việc quản lý nhà thầu nội thi công cũng sẽ dễ dàng hơn.
Trên thực tế, một số dự án vay vốn của Nhật Bản, công tác lập kế hoạch, phê duyệt đấu thầu…phải trình lên các Bộ ngành liên quan mất gần 2 năm mới xong, sau đó còn phải trình sang JICA để xin thư không phản đối rồi mới bắt đầu tiến hành triển khai các bước tiếp theo. Như vậy là để được phê duyệt, triển khai đấu thầu một dự án đầu tư của nước nhà, chúng ta phải mất rất nhiều thời gian và đệ trình lên rất nhiều cơ quan quản lý mới xong.
Một điểm có thể nhận thấy nữa là, các quyết định đã ban hành chỉ áp dụng cho nguồn vốn vay ODA mà bỏ qua nguồn vốn vay ưu đãi. Không chỉ vậy, khu vực kinh tế ngoài nhà nước chưa tiếp cận, tham gia nguồn vốn ODA này mặc dù trong điều 9, nghị định 38/2013/NĐ-CP đã có quy định cho khu vực tư nhân tiếp cận vốn ODA và vốn vay ưu đãi. Có thể coi đây là một trong những vấn đề rất đáng quan tâm bởi khu vực kinh tế tư nhân là một bộ phận khá đông đảo và có năng lực, nếu được tham gia nguồn vốn này thì có thể sẽ phát huy nhiều hơn hiệu quả sử dụng vốn và tránh được tình trạng thất thoát lãng phí nguồn vốn này.
Thực tế sử dụng ODA trên thế giới đã cho thấy, nguồn vốn này sẽ có hiệu quả nếu biết phát huy cao độ tính tự chủ và có sự phối hợp quản lý chặt chẽ. Nó không phải luôn luôn có hiệu quả đối với bất kỳ quốc gia hoặc bất kỳ lĩnh vực nào và có thể để lại gánh nặng nợ nần, khó trả. Vì vậy đối với Việt Nam nói chung và Quảng Ninh nói riêng, việc nâng cao khả năng quản lý và sử dụng ODA hiện đang là một vấn đề bức xúc, cần có những giải pháp toàn diện và phù hợp với tình hình thực tế của địa phương.
Nhìn một cách tổng thể, chính sách quản lý nguồn vốn ODA Nhật Bản của Quảng Ninh trong những năm qua được thực hiện theo đúng chủ trương của Đảng và Nhà nước và hướng sử dụng là ưu tiên nguồn lực này để hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh
tế và cải thiện đời sống nhân dân.
2.3.2. Bộ máy quản lý nguồn vốn ODA Nhật Bản tại Quảng Ninh
Cùng với nỗ lực hoàn thiện thể chế, bộ máy quản lý Nhà nước về ODA đã không ngừng được cải tiến và đạt được nhiều tiến bộ. Nếu như trong giai đoạn đầu của quá trình tiếp nhận ODA, quản lý Nhà nước theo mô hình tập trung nhiều ở cấp trung ương thì nay theo mô hình phân cấp mạnh mẽ và gắn với trách nhiệm cụ thể để các Bộ, ngành và địa phương phát huy tính chủ động và nâng cao trách nhiệm từ khâu xây dựng dự án, thực hiện dự án, khai thác và vận hành các sản phẩm đầu ra cũng như cụ thể rõ ràng chức năng và nhiệm vụ ở từng cấp quản lý ODA. Mặc dù vậy, tình trạng phân cấp cho cấp cơ quan chủ quản là UBND tỉnh Quảng Ninh, Bộ KH&ĐT theo hướng gắn liền giữa quyền với nhiệm vụ, đặc biệt cơ quan chủ quản được phép phê duyệt một số khoản ODA là chưa có, thẩm quyền này là thuộc Chính phủ.
Những dự án ODA Nhật Bản thuộc quản lí của UBND tỉnh Quảng Ninh, UBND tỉnh chịu trách nhiệm trước chính phủ về việc quản lí và sử dụng ODA. Trên tinh thần này, thành phố đã giao cho Sở Kế hoạch & Đầu tư Quảng Ninh là cơ quan đầu mối trong lĩnh vực hoạt động kinh tế đối ngoại nói chung, trong đó có quản lý ODA, có nhiệm vụ giúp UBND tỉnh thống nhất các chương trình dự án hợp tác, viện trợ kinh tế nước ngoài, trình UBND tỉnh và các ngành có liên quan, theo dõi, kiểm tra các đơn vị thực hiện các khoản viện trợ kinh tế theo đúng các dự án đã đề ra.
Trong những năm qua, Sở KH&ĐT Quảng Ninh đã cố gắng hoàn thành nhiệm vụ của mình, đã hướng dẫn các chủ dự án trong việc lập hồ sơ, đàm phán kí kết hợp đồng, triển khai thực hiện dự án. Thông qua báo cáo hàng tháng, hàng quí của chủ đầu tư các công trình sử dụng vốn ODA, Sở nắm vững tiến độ thực hiện cũng như nắm được các khó khăn nảy sinh trong quá trình thực hiện, do đó giúp UBND tỉnh nắm bắt kịp thời và chỉ đạo sát sao.
Một bộ phận nữa liên quan đến quản lý nguồn vốn ODA Nhật Bản tại Quảng Ninh đó là Bộ Tài Chính. Đây là cơ quan liên quan đến việc kiểm soát
chi và làm các thủ tục cấp phát vốn cho các dự án, tập trung ở Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại. Cục này còn có chức năng giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính thống nhất quản lý nhà nước về vay, trả nợ của Chính phủ, của chính quyền địa phương, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ nước ngoài của quốc gia; quản lý nhà nước về tài chính đối với các nguồn viện trợ, tài trợ quốc tế cho Chính phủ Việt Nam, các khoản viện trợ, tài trợ của Chính phủ Việt Nam cho nước ngoài. Chính vì vậy mà khối lượng công việc là rất lớn, hồ sơ cấp phát vốn của các dự án liên quan đến nguồn vốn ODA là rất nhiều, không chỉ liên quan đến vốn ODA Nhật Bản ở Quảng Ninh mà còn ở các địa phương khác, khi chuyển lên sẽ ảnh hưởng rất nhiều đến công tác giải ngân nguồn vốn cho các dự án tại Quảng Ninh.
Có thể thấy các dự án ODA Nhật Bản tại Quảng Ninh có rất nhiều cấp thẩm quyền tham gia. Cơ quan chủ quản là UBND tỉnh Quảng Ninh có quyền quyết định phê duyệt, đầu tư đối với dự án, theo dõi tình hình thực hiện các chương trình, dự án và chỉ đạo trực tiếp đối với các Chủ dự án và các Ban quản lý dự án. Tuy nhiên để có thể giải quyết một vấn đề phát sinh thì từ cấp Ban quan lý dự án thì phải trình lên các cấp cao hơn rất là nhiều, giữa các cấp cao này (các Bộ) còn phải xin ý kiến trao đổi lẫn nhau mới có thể đưa ra được một quyết định cuối cùng phù hợp với tất cả các Bộ. Sự chồng chéo là điều không thể tránh khỏi ở đây.
Trong những năm qua, bộ máy quản lý ODA Nhật Bản của tỉnh Quảng Ninh đã có bước chuyển biến mạnh, UBND tỉnh đã chỉ đạo tập trung, phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ và tăng cường đôn đốc kiểm tra nhằm đẩy nhanh tiến độ triển khai thực hiện. Sở KH&ĐT Quảng Ninh đóng vai trò là cơ quan đầu mối, quản lý chung về các dự án ODA, bố trí vốn đối ứng và tổng hợp các báo cáo từ ban quản lý các dự án ODA Nhật Bản để trình UBND tỉnh. Nhưng trên thực tế, đa phần các cơ quan này vẫn chủ yếu lo làm thế nào để thu hút được vốn ODA với những điều kiện thuận lợi nhất cho Quảng Ninh. Còn trọng trách thực hiện, giám sát và thẩm định hiệu quả dự án, tiến độ thi công phần lớn được phó thác cho Chủ đầu tư, mà đại diện là các ban
quản lý dự án.
Các ban quản lý dự án thường được thành lập theo quyết định của cơ quan chủ quản (các Bộ hoặc UBND thành phố) ngay sau khi văn kiện chương trình dự án ODA được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Cơ quan này có toàn quyền thay mặt chủ dự án thực hiện các quyền hạn và nhiệm vụ được giao từ khi bắt đầu thực hiện cho đến khi kết thúc dự án, kể cả các việc quyết toán,