5. Kết cấu của luận văn
1.1.7. Một số tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước các
án đầu tư bằng nguồn ngân sách
Hiệu quả là tiêu chí đánh giá mọi hoạt động nói chung và hoạt động QLNN nói riêng. Đánh giá hiệu quả QLNN các dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước là công việc khó khăn và phức tạp bởi lẽ, hoạt động QLNN là hoạt động mang tính đặc thù, hoạt động này không trực tiếp sáng tạo ra các giá trị vật chất nhưng bản thân nó có những ảnh hưởng nhất định đến quá trình sáng tạo ra giá trị vật chất, làm cho quá trình này nhiều khi được đánh giá chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phải định lượng. Bên cạnh đó, còn có nhiều yếu tố không thể định lượng một cách cụ thể, chính xác,
chẳng hạn như năng lực, uy tín, trình độ, kỹ năng, kinh nghiệm và khả năng am hiểu về các lĩnh vực xã hội cơ bản của chủ thể tiến hành hoạt động QLNN. Những yếu tố này có vai trò, tác dụng rất lớn đối với hoạt động QLNN nhưng không thể lượng hóa như các chỉ số khác.
Cũng như bất kỳ sự đánh giá một sự vật, hiện tượng nào đó, việc đánh giá hiệu quả hoạt động QLNN cùng cần có những tiêu chí nhất định. Việc xác định hệ thống tiêu chí là luận cứ khoa học bảo đảm cho việc đánh giá được khách quan, đúng đắn. Một số tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động QLNN dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước như sau
Thứ nhất, Đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế của địa phương.
QLNN các dự án đầu tư hợp lý sẽ góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư, từ đó tác động tích cực đến sự tăng trưởng và phát triển kinh tế. Quản lý dự án đầu tư liên quan trực tiếp đến các chính sách tập trung và phân bổ vốn trong nền kinh tế. Các chính sách, cơ chế huy động và phân bổ vốn hợp lý không chỉ góp phần làm tăng quy mô vốn trong nền kinh tế mà còn nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, gia tăng mức đóng góp của nhân tố vốn trong tốc độ tăng trưởng. Ngược lại các chủ trương, chính sách đầu tư không hợp lý, năng lực quản lý yếu kém có thể dẫn đến sự mất cân đối trong huy động các nguồn lực, hiệu quả và mức độ đóng góp của các nguồn lực không tương xứng với tiềm năng, dẫn đến tác động tiêu cực trong tăng trưởng kinh tế. Chẳng hạn, với chính sách bao cấp trong đầu tư (qua chế độ cấp phát vốn, tín dụng...) một mặt sẽ tạo ra khan hiếm và lãng phí vốn trong một số đối tượng được bao cấp, phân bổ vốn không hợp lý dẫn đến hiệu quả đầu tư không cao, do đó tác động tiêu cực đến tăng trưởng và phát triển kinh tế.
Chính sách đầu tư của một quốc gia, năng lực quản lý hoạt động đầu tư của các cấp, các yếu tố của môi trường đầu tư và yếu tố thể chế nền kinh tế thị trường có tác động mạnh đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư và các nguồn lực khác và sau cùng, tác động đến sự tăng trưởng và phát triển của nền kinh tế.
Thứ hai, những chuyển biến trong công tác chống thất thoát, lãng phí
trong đầu tư:
Vốn đầu tư thất thoát diễn ra từ khâu chuẩn bị dự án, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư đến khâu thực hiện đầu tư và xây dựng. Tình trạng đầu tư không theo quy hoạch được duyệt; khâu khảo sát nghiên cứu thiếu tính đồng bộ, không đầy đủ các chỉ tiêu, khả năng tài chính, nguồn nguyên liệu, bảo vệ môi trường, điều tra thăm dò thị trường không kỹ; chủ trương đầu tư không đúng khi xem xét, phê duyệt dự án đầu tư. Việc thẩm định và phê duyệt chỉ quan tâm tới tổng mức đầu tư, không quan tâm tới hiệu quả, điều kiện vận hành của dự án, nên nhiều dự án sau khi hoàn thành và đưa vào sử dụng không phát huy tác dụng gây lãng phí rất lớn.
Lãng phí, thất thoát, tiêu cực trong đầu tư và xây dựng đang là vấn đề nhức nhối, cả xã hội quan tâm, kéo dài nhiều năm với mức độ ngày càng trầm trọng mà đến nay vẫn chưa có biện pháp hữu hiệu để hạn chế.
Một số Bộ, ngành, địa phương khi xác định mức vốn đầu tư ít quan tâm đến việc tiết kiệm vốn đầu tư, sử dụng đơn giá, định mức trong tính toán cao hơn quy định, làm tăng khối lượng, tăng dự toán công trình. Nhiều dự án không làm đúng thiết kế, chủ đầu tư và bên thi công móc nối, thỏa thuận khai tăng khối lượng, điều chỉnh dự toán để rút tiền và vật tư từ công trình.
Ngoài ra, do năng lực quản lý điều hành kém của chủ đầu tư, các ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn cũng là nguyên nhân gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư.
Qua kiểm tra đã phát hiện tình trạng lãng phí và thất thoát vốn nhà nước diễn ra phổ biến ở nhiều công trình, nhiều dự án, nhiều lĩnh vực, nhiều cấp; tỷ lệ lãng phí và thất thoát của nhiều công trình có mức lãng phí và thất thoát cao. Đó là chưa tính đến những công trình đầu tư kém hiệu quả, công nghệ sản xuất lạc hậu, sản xuất ra những sản phẩm kém chất lượng, giá thành cao và không tiêu thụ được...
Nguyên nhân chính, tổng quát của hiện tượng lãng phí và thất thoát nằm ở chính những cơ chế kiểm soát hiện có, vừa cồng kềnh, vừa chồng chéo nhau, làm cho có quá nhiều người can thiệp vào công trình nhưng không thể xác định được trách nhiệm chính thuộc về ai, do đó không thể quản lý được hoặc quản lý rất kém hiệu quả.
Đặc biệt cơ chế không quy định rõ chủ thực sự của các công trình, nếu như có được một cơ chế đơn giản, không chồng chéo, trong đó mỗi khâu chỉ có một người chịu trách nhiệm toàn bộ trước pháp luật thì chắc chắn tình hình sẽ không tồi tệ như vậy. Do vậy chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư là tiêu chí rất quan trọng trong phản ánh hiệu quả QLNN dự án đầu tư, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay.
Thứ ba, những đảm bảo vệ chất lượng, tuổi thọ các công trình xây dựng đầu tư:
Chất lượng công trình xây dựng lâu nay vẫn là vấn đề được xã hội hết sức quan tâm, chú ý. Chất lượng công trình xây dựng càng trở nên nhạy cảm hơn, sau một số sự cố tại một vài công trình làm xôn xao dư luận.
Sự đổi mới công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng là cả một câu chuyện dài mà mục tiêu quan trọng là hướng tới sự thay đổi nhận thức của chính quyền, tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình đảm bảo chất lượng công trình xây dựng...Trước đây, nội hàm của quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình thì quản lý tiền vốn và tiến độ được đặt lên hàng đầu, sau đó mới đến chất lượng công trình. Nhưng từ khi Luật Xây dựng ban hành thì quản lý chất lượng công trình được đặt lên hàng đầu trong năm nội dung cơ bản của Quản lý dự án đầu tư xây dựng. Đây là một thay đổi rất quan trọng về luật pháp nhằm tạo ra sự thay đổi về nhận thức: chất lượng công trình xây dựng trước hết không chỉ mang đến sự hài lòng của người hưởng thụ công trình xây dựng mà còn đảm bảo cho sự bền vững, chất lượng công trình được quan tâm, coi trọng không chỉ mang lại lợi ích về kinh tế mà hơn thế là vì con
người. Và như vậy, chất lượng công trình xây dựng không chỉ như bảo đảm độ bền của công trình (hữu hình) mà còn đem lại các giá trị quan trọng khác (vô hình) như sự hài lòng của người sử dụng, sự thân thiện với môi trường, vẻ đẹp tổng thể của đất nước....Tất cả yếu tố đó của chất lượng công trình xây dựng góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống của con người.
Thứ tƣ, hiệu quả thực thi các quyết định QLNN:
Một hình thức hoạt động quan trọng của quản lý nhà nước là ban hành các quyết định QLNN nhằm đưa ra các chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng các quy tắc đó để giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội. Suy đến cùng, các quyết định QLNN chỉ thực sự có ý nghĩa khi được thực hiện một cách có hiệu quả trong đời sống xã hội. Việc thực hiện có hiệu quả các quyết định QLNN là yếu tố rất quan trọng để thực hiện khoa học, hợp lý, đúng lúc, kịp thời, đáp ứng những đòi hỏi, bức xúc của đời sống xã hội. Quá trình tổ chức thực hiện không hợp lý, không kịp thời không thể mang lại kết quả như mong muốn và hơn thế nữa có thể trực tiếp làm giảm sút uy quyền của cơ quan quản lý.
Thứ năm, tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động QLNN;
Thực chất hoạt động QLNN là tổ chức thực hiện pháp luật và các chủ trương, chính sách của chính quyền cấp trên vào cuộc sống. Đây là một chuỗi hoạt động kế tiếp nhau rất phức tạp từ khâu nắm bắt tình hình, lên kế hoạch hoạt động, tổ chức lực lượng, giao nhiệm vụ cho từng bộ phận, đến việc chỉ đạo thực hiện, điều hòa phối hợp hoạt động và kiểm tra tiến độ thực hiện. Suy đến cùng, là hoạt động để biến cái chung thành cái riêng, thậm chí là cái đơn nhất; là hoạt động thực hiện những quy định ở trạng thái tĩnh. Vì thế nó đòi hỏi chủ thể QLNN căn cứ vào tình hình, đặc điểm mà đề ra các biện pháp quản lý thích hợp. Hơn nữa, tính chủ động và sáng tạo còn được quy định bởi chính bản thân sự phức tạp, phong phú của đối tượng quản lý. Tiêu chí này được đánh giá thông qua số lượng các sáng kiến tạo bước phát triển đột phá cho các cấp quản lý.
Thứ sáu, tính kinh tế của các hoạt động QLNN:
Để đánh giá đầy đủ, chính xác hiệu quả hoạt động QLNN các dự án đầu tư , không thể không xem những chỉ số về tính kinh tế trong hoạt động quản lý. Đó là những chi phí tối thiểu hoặc có thể chấp nhận được về ngân sách, thời gian, lực lượng tham gia và những chi phí khác có liên quan đến hoạt động QLNN (có thể có những chi phí không dễ dàng lượng hóa). Tất cả những chi phí cho hoạt động QLNN ở cơ sở phát huy tác dụng ở mức cao nhất. Tính kinh tế trong hoạt động của QLNN đòi hỏi phải tính toán được trước những chi phí cho hoạt động QLNN và lựa chọn những phương án hoạt động ít tốn kém nhất.
1.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ XDCB bằng nguồn ngân sách của một số nƣớc trên thế giới
Để nâng cao chất lượng xây dựng, hiệu quả đầu tư, khắc phục tình trạng thất thoát, lãng phí, đặc biệt là đối với các hoạt động đầu tư xây dựng có sử dụng vốn nhà nước. Do đó, việc đưa ra các giải pháp tăng cường các quy định pháp luật để điều chỉnh hoạt động đầu tư xây dựng sử dụng các loại nguồn vốn khác nhau, bảo đảm cho các hoạt động đầu tư xây dựng được thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch và được kiểm soát chặt chẽ; tăng cường vai trò, trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng đối với toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng kết hợp với việc xác lập quan hệ bình đẳng, phân định rõ trách nhiệm giữa các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư xây dựng. Do vậy, công tác tăng cường quản lý các dự án đầu tư XDCB là vấn đề được nhiều quốc gia trên thế giới quan tâm.
- Tại Singapore quản lý rất chặt chẽ việc thực hiện các dự án đầu tư xây dựng. Ngay từ giai đoạn lập dự án, chủ đầu tư phải thỏa mãn các yêu cầu về quy hoạch xây dựng, an toàn, phòng, chống cháy nổ, giao thông, môi trường thì mới được cơ quan quản lý về xây dựng phê duyệt.
Ở Singapore không có đơn vị giám sát xây dựng hành nghề chuyên nghiệp. Giám sát xây dựng công trình là do một kiến trúc sư, kỹ sư chuyên ngành thực hiện. Họ nhận sự ủy quyền của Chủ đầu tư, thực hiện việc quản lý giám sát trong suốt quá trình thi công xây dựng công trình. Theo quy định của Chính phủ thì đối với cả 02 trường hợp Nhà nước đầu tư hoặc cá nhân đầu tư đều bắt buộc phải thực hiện việc giám sát. Do vậy, các chủ đầu tư phải mời kỹ sư tư vấn giám sát để giám sát công trình xây dựng.
Đặc biệt, Singapore yêu cầu rất nghiêm khắc về tư cách của kỹ sư giám sát. Họ nhất thiết phải là các kiến trúc sư và kỹ sư chuyên ngành đã đăng ký hành nghề ở các cơ quan có thẩm quyền do Nhà nước xác định. Chính phủ không cho phép các kiến trúc sư và kỹ sư chuyên nghiệp được đăng báo quảng cáo có tính thương mại, cũng không cho phép dùng bất cứ một phương thức mua chuộc nào để môi giới mời chào giao việc. Do đó, kỹ sư tư vấn giám sát thực tế chỉ nhờ vào danh dự uy tín và kinh nghiệm của các cá nhân để được các chủ đầu tư giao việc.
- Tại Trung Quốc, tất cả các dự án đầu tư công đều được quản lý rất chặt chẽ, phải nằm trong quy hoạch đã được duyệt mới được chuẩn bị đầu tư. Trung Quốc có Luật riêng về Quy hoạch. Ủy ban Phát triển và Cải cách nhà nước Trung Quốc là cơ quan đầu mối tổ chức thẩm định, tổng hợp, lập báo cáo thẩm định về các quy hoạch phát triển, trình Quốc Vụ viện (Chính phủ) phê duyệt; kiểm tra, tổng hợp kết quả thực hiện các quy hoạch đã được duyệt. Các Bộ, ngành, địa phương căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã được duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục các dự án đầu tư (bằng vốn của ngân sách nhà nước và vốn đầu tư của xã hội). Trung Quốc rất coi trọng khâu chủ trương đầu tư dự án. Tất cả các dự án đầu tư công đều phải lập Báo cáo đề xuất dự án (kể cả các dự án đã có trong quy hoạch đã được phê duyệt). Việc điều chỉnh dự án (mục tiêu, quy mô, tổng mức đầu tư) nằm
trong quy hoạch đã được phê duyệt phải được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch đó.
- Nước Pháp đã hình thành một hệ thống pháp luật tương đối nghiêm ngặt và hoàn chỉnh về quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB, đặc biệt là công tác giám sát và kiểm tra chất lượng công trình xây dựng. Ngày nay, nước Pháp có hàng chục công ty kiểm tra chất lượng công trình rất mạnh, đứng độc lập ngoài các tổ chức thi công xây dựng. Pháp luật của Cộng hòa Pháp quy định các công trình có trên 300 người hoạt động, độ cao hơn 28 m, nhịp rộng hơn 40 m, kết cấu cổng sân vườn ra trên 200 m và độ sâu của móng trên 30 m đều phải tiếp nhận việc kiểm tra giám sát chất lượng có tính bắt buộc và phải thuê một công ty kiểm tra chất lượng được Chính phủ công nhận để đảm đương phụ trách và kiểm tra chất lượng công trình.
Ngoài ra, tư tưởng quản lý chất lượng của nước Pháp là “ngăn ngừa là chính”. Do đó, để quản lý các công trình xây dựng, Pháp yêu cầu bảo hiểm bắt buộc đối với các công trình này. Các hãng bảo hiểm sẽ từ chối bảo hiểm khi công trình xây dựng không có đánh giá về chất lượng của các công ty kiểm tra được công nhận. Họ đưa ra các công việc và các giai đoạn bắt buộc phải kiểm tra để ngăn ngừa các nguy cơ có thể xảy ra chất lượng kém. Kinh phí chi cho kiểm tra chất lượng là 2% tổng giá thành. Tất cả các chủ thể tham gia xây dựng công trình bao gồm chủ đầu tư, thiết kế, thi công, kiểm tra chất lượng, sản xuất bán thành phẩm, tư vấn giám sát đều phải mua bảo hiểm nếu không mua sẽ bị cưỡng chế. Chế độ bảo hiểm bắt buộc đã buộc các bên tham gia phải nghiêm túc thực hiện quản lý, giám sát chất lượng vì lợi ích của