- Tổ chức thực hiện đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN của chính quyền
d. Về tiềm năng du lịch:
1.1.1. Khái niệm vốn đầu tư phát triển từ NSNN
1.1.1.1. Đầu tư phát triển
Đầu tư là một khái niệm rất rộng dùng để chỉ một hoạt động kinh tế của con người trong xã hội và được hiểu dưới nhiều góc độ khác nhau tuỳ thuộc vào nội dung và mục đích nghiên cứu. Tuy nhiên, về bản chất đầu tư là sự bỏ ra những nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho nhà đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được kết quả mong muốn. Xét về hình thức thực hiện thì đầu tư bao gồm: đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp.
Đầu tư phát triển là một phương thức của đầu tư trực tiếp nhằm duy trì và tạo ra năng lực mới trong sản xuất kinh doanh dịch vụ và sinh hoạt đời sống của xã hội. Tức là tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, đơn vị sản xuất và cung ứng dịch vụ. Đầu tư phát triển đóng vai trò rất quan trọng đối với tăng trưởng và phát triển của nền kinh tế tại mỗi quốc gia.
Đầu tư phát triển là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để xây dựng, sửa chữa nhà cửa và cấu trúc hạ tầng, mua sắm trang thiết bị và lắp đặt chúng trên nền bệ, bồi dưỡng đào tạo nguồn nhân lực, thực hiện chi phí thường xuyên gắn liền với sự hoạt động của các tài sản này nhằm duy trì tiềm lực hoạt động của các cơ sở đang tồn tại và tạo tiềm lực mới cho nền kinh tế xã hội, tạo việc làm và nâng cao đời sống của mọi
thành viên trong xã hội. Đầu tư phát triển tạo nền tảng ban đầu cho các hoạt động đầu tư khác. Các hình thức đầu tư gián tiếp không thể tồn tại và vận động nếu không có đầu tư phát triển.
Tuy nhiên, trong phạm vi đề tài này, tác giả sử dụng khái niệm chung nhất về đầu tư phát triển bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước là việc nhà nước sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của mình (ngân sách nhà nước) tiến hành thực hiện các hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội và một số lĩnh vực khác nhằm thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế
xã hội đất nước. Nhà nước có thể thực hiện đầu tư trực tiếp từ nguồn vốn
ngân sách nhà nước đối với các dự án như phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, đây là các dự án đòi hỏi nhà nước phải tham gia với tư cách là chủ đầu tư, theo dõi, quản lý từ quá trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và vận hành kết quả đầu tư. Tất nhiên, đối với một số dự án nhà nước có thể chuyển giao quyền quản lý, vận hành kết quả đầu tư cho các đối tượng khác không thuộc khu vực nhà nước, ví dụ: đấu thầu khai thác thu phí những con đường được đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước…
1.1.1.2. Vốn đầu tư phát triển
Vốn là một khái niệm rất rộng chỉ điều kiện để thực hiện một hoạt động nào đó trong xã hội và được phân chia thành nhiều loại khác nhau: vốn đầu tư, vốn nhân lực, vốn xã hội… trong đó vốn đầu tư là khái niệm cũng là yếu tố quan trọng nhất trong hầu hết các mô hình sản xuất, tăng trưởng và phát triển kinh tế cũng như yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất.
Vốn đầu tư phát triển là tiền tích luỹ của xã hội, các cơ sở sản xuất kinh doanh, tiền tiết kiện của nhân dân và tiền huy động từ các nguồn lực khác được đưa vào quá trình tái sản xuất xã hội nhằm duy trì tiềm lực hiện có và tạo ra tiềm lực lớn hơn cho sản xuất kinh doanh cũng như các hoạt động khác của xã hội. Nhìn chung, đặc điểm cơ bản của vốn đầu tư là luôn gắn với quyền sở hữu của một chủ thể nhất định tuy nhiên có thể tách rời quyền quản
lý và sử dụng; có chức năng sinh lời nhưng chỉ đạt được hiệu quả khi tích tụ được một khối lượng nhất định; có giá trị về mặt thời gian; đại diện cho một lượng giá trị nhất định.
Việc phân loại vốn đầu tư phát triển hiện nay chủ yếu chia theo nguồn hình thành và được chia làm 02 nhóm lớn là: vốn đầu tư phát triển trong nước và vốn đầu tư phát triển nước ngoài.
* Đối với vốn đầu tư phát triển trong nước gồm:
- Vốn ngân sách nhà nước
- Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước - Vốn đầu tư từ doanh nghiệp nhà nước - Nguồn vốn khu vực tư nhân
* Đối với vốn đầu tư phát triển nước ngoài gồm:
- Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI)
- Vốn tài trợ, viện trợ của các chính phủ, tổ chức quốc tế (ODA). 1.1.1.3. Vốn đầu tư phát triển từ NSNN
Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước là bộ phận vốn đầu tư rất quan trọng phục vụ trực tiếp cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội quốc gia, chủ yếu đầu tư trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh, hỗ trợ cho các dự án công cộng và thực hiện các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, đầu tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không đủ khả năng đầu tư hoặc không muốn đầu tư.
Xét trong vị trí tương quan đối với các loại vốn đầu tư phát triển khác như vốn tín dụng phát triển của nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, vốn ODA, khu vực tư nhân, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài thì vốn đầu tư phát triển từ NSNN đóng vai trò rất quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, nhất là đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam.
Tuy nhiên, vốn đầu tư phát triển từ NSNN có nhiều đặc điểm khác biệt về bản chất so với các nguồn vốn khác, như:
- Quyền sở hữu, quyền quản lý và quyền sử dụng bị tách biệt. Nhà nước nắm quyền sở hữu nhưng quyền quản lý được thực hiện thông qua các Bộ, ngành và chủ đầu tư được trao quyền sử dụng vốn.
- Gồm nhiều loại khác nhau, theo đó là cơ chế quản lý sử dụng cũng khác nhau và rất phức tạp, như: vốn trái phiếu Chính phủ, vốn ODA, vốn thuộc trung ương quản lý, vốn thuộc địa phương quản lý, vốn chương trình mục tiêu quốc gia…;
- Vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước luôn hướng tới những lợi ích chung, lợi ích công cộng;
- Vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước chịu sự quản lý, chi phối của nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều địa phương từ khâu huy động vốn, lập kế hoạch dự toán, giải ngân đến thanh quyết toán vốn đầu tư và được thực hiện trên quy mô rộng lớn.
- Việc đo lường hiệu quả chủ yếu dựa trên các chỉ tiêu kinh tế xã hội và các thước đo định tính vì vốn ngân sách nhà nước hầu hết là tập trung đầu tư vào các lĩnh vực không có khả năng thu hồi vốn.
- Phạm vi của cơ chế quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước là rất rộng, từ khâu lập quy hoạch, thẩm định dự án đầu tư đến khâu thiết kế kỹ thuật, lập dự toán, tổ chức đấu thầu, ký kết hợp đồng kinh tế, triển khai thực hiện đầu tư... việc thất thoát, lãng phí vốn có thể xảy ra ở bất cứ khâu nào nếu ở đó cơ chế quản lý bị buông lỏng hoặc không chặt chẽ.
Rõ ràng, với những đặc điểm như trên, vốn ngân sách nhà nước là đối tượng rất “nhạy cảm”, dễ bị “tổn thương” trong quá trình quản lý sử dụng, luôn ẩn chứa những nguy cơ thất thoát, lãng phí, không hiệu quả.
1.1.2. Phân loại vốn đầu tư phát triển từ NSNN
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Ngân sách nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Ngân sách nhà nước được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau trong đó quan trọng nhất là thuế, thuế là nguồn thu chủ yếu của nhà nước. Hiện nay, các nguồn tài trợ, hỗ trợ phát triển chính thức và vay nợ nước ngoài cũng được coi là một bộ phận cấu thành của Ngân sách nhà nước. Nhà nước thực hiện chi từ ngân sách nhằm đảm bảo sự vận hành của bộ máy nhà nước (chi thường xuyên) và thực hiện các kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế xã hội đất nước (chi đầu tư phát triển).
Như vậy, vốn đầu tư phát triển từ NSNN là một bộ phận cấu thành của NSNN và được chia thành 03 loại:
- Vốn đầu tư Xây dựng cơ bản (XDCB).
- Vốn đầu tư cho hoạt động bảo trì, duy tu, bảo dưỡng công trình. - Vốn đầu tư cho Chương trình mục tiêu quốc gia.
1.2. Đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn NSNN
1.2.1. Khái niệm đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN
1.2.1.1. Khái niệm và đặc điểm
Xây dựng cơ bản là các hoạt động cụ thể để tạo ra sản phẩm là những công trình có quy mô, trình độ kỹ thuật và năng lực sản xuất hoặc năng lực phục vụ nhất định. Xây dựng cơ bản là quá trình đổi mới, tái sản xuất đơn giản và mở rộng các tài sản cố định của các ngành sản xuất vật chất cũng như phi sản xuất vật chất nhằm tạo ra cơ sở vật chất kĩ thuật cho nền kinh tế quốc dân. Xây dựng cơ bản được thực hiện dưới các phương thức:xây dựng mới, xây dựng lại, khôi phục, mở rộng và nâng cấp tài sản cố định.
Đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động bỏ vốn để tạo ra các tài sản cố định đưa vào hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội nhằm thu được các lợi ích khác nhau.
Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân là một bộ phận của đầu tư phát triển. Đây chính là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tài sản cố định trong nền kinh tế. Do vậy đầu tư xây dựng cơ bản là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nền kinh tế nói chung và của các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng. Đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực KTXH, nhằm thu đựơc lợi ích với nhiều hình thức khác nhau. Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân được thông qua nhiều hình thức xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hoá hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế.
Đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn NSNN là việc nhà nước sử dụng quỹ tiền tệ tập chung lớn nhất của mình tiến hành thực hiện các hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội và một số lĩnh vực khác nhằm thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội đất nước.
Nhà nước có thể thực hiện đầu tư trực tiếp từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đối với các dự án như phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội. Đây là dự án đòi hỏi nhà nước phải tham gia với tư cách là chủ đầu tư, theo dõi, quản lý từ quá trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và vận hành kết quả đầu tư. Tuy nhiên, đối với một số dự án nhà nước có thể chuyển giao quyền quản lý, vận hành kết quả đầu tư cho các đối tượng khác không thuộc khu vực nhà nước, ví dụ như: đấu thầu khai thác thu phí những cây cầu được đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước…
So với đầu tư XDCB từ các nguồn vốn khác, đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN có một số đặc điểm khác biệt sau:
- Về lĩnh vực đầu tư: chủ yếu đầu tư trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng kinh tế kỹ thuật của đất nước, những lĩnh vực không có khả năng thu hồi vốn hoặc lĩnh vực mà khu vực tư nhân không muốn đầu tư, không đủ khả năng thực hiện đầu tư hoặc không được phép đầu tư theo quy định của pháp luật.
- Về bộ máy quản lý: chịu sự quản lý, giám sát chặt chẽ của hệ thống các cơ quan từ trung ương đến địa phương như cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư, tài chính, xây dựng, thanh tra, kiểm toán, kho bạc...
- Về cơ chế quản lý: thực hiện quản lý theo quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, quy hoạch xây dựng và hệ thống các tiêu chuẩn, định mức kinh tễ kỹ thuật. Bên cạnh việc chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng của nhà nước thì còn chịu sự giám sát của các tổ chức đoàn thể xã hội, giám sát cộng đồng.
- Về thẩm quyền quyết định: dự án đầu tư XDCB từ NSNN bắt buộc phải
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt trước khi thực hiện. Trong nhiều trường hợp, theo quy định về phân cấp, chủ đầu tư và người ra quyết định đầu tư là hai chủ thể khác nhau.
- Về tổ chức thực hiện: thực hiện theo một quy trình chặt chẽ, khép kín đối với mọi khía cạnh của hoạt động đầu tư. Đối với việc sử dụng vốn đầu tư thì việc quản lý bắt đầu từ khâu thiết kế dự toán, lập dự toán cho đến phân bổ, giải ngân, thanh toán, quyết toán và thanh, kiểm tra, kiểm toán việc sử dụng vốn.
1.2.2. Phân loại đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN
1.2.2.1. Theo thẩm quyền quyết định hoặc cấp giấy phép đầu tư:
Để tiến hành quản lý và phân cấp quản lý, tuỳ theo tính chất của dự án và quy mô đầu tư, các dự án đầu tư XDCN được chia thành các nhóm khác nhau. Có 2 tiêu thức dùng để phân nhóm: Dự án thuộc ngành kinh tế nào? Dự án có tổng mức đầu tư lớn hay nhỏ? Do đó, nếu theo quy mô và tính chất thì dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN được chia thành 04 nhóm:
- Dự án quan trọng, đặc biệt cấp quốc gia; - Dự án có quy mô lớn (Dự án nhóm A); - Dự án có quy mô vừa (Dự án nhóm B);
- Dự án có quy mô trung bình và nhỏ (Dự án nhóm C).
Theo đó, cấp có thẩm quyền quyết định về chủ trương đầu tư cho đến ra quyết định đầu tư đối với mỗi nhóm là khác nhau. Ví dụ, đối với Dự án quan trọng, đặc biệt cấp quốc gia thì do Quốc hội xem xét, quyết định về chủ trương đầu tư và Chính phủ sẽ là cơ quan ra quyết định đầu tư.
1.2.2.2. Theo nguồn vốn
Đầu tư XDCB từ NSNN nếu chia theo nguồn vốn tài trợ cho việc thực hiện dự án thì có thể phân loại như sau:
- Đầu tư XDCB bằng nguồn vốn được cấp trực tiếp từ NSNN theo kế hoạch đầu tư xây dựng hàng năm.
- Đầu tư XDCB bằng nguồn vốn trái phiếu chính phủ. - Đầu tư XDCB bằng nguồn vốn viện trợ, tài trợ
- Đầu tư XDCB bằng nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia. - Đầu tư XDCB bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển của nhà nước. 1.2.2.3. Theo cấp quản lý hành chính.
Nếu xét theo cấp quản lý hành chính và đơn vị dự toán trong hệ thống quản lý ngân sách nhà nước thì đầu tư XDCB từ NSNN được chia làm 03 nhóm:
- Đầu tư XDCB bằng NSNN trung ương
- Đầu tư XDCB bằng NSNN địa phương (gồm: cấp tỉnh, cấp huyện).
1.2.3. Quy trình thực hiện đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN
Xét theo góc độ chu kỳ dự án đầu tư thì quy trình thực hiện đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN bao gồm 03 giai đoạn: Chuẩn bị Đầu tư, Thực