Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN TRÁCH
2.1.1. Khái niệm trách nhiệm chính trị của người đứng đầu chính quyền cơ sở
2.1.1.1. Chính quyền cơ sở
Chính quyền cơ sở là cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền địa phương, chính quyền cơ sở thông qua hoạt động cung ứng dịch vụ công để thực hiện QLNN ở cơ sở về các mặt chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội, văn hoá, y tế, giáo dục, thi hành pháp luật... theo quy định của pháp luật. Mặt khác, là cấp gần dân nhất, chính quyền cấp cơ sở là nơi trực tiếp giải quyết các nhu cầu thiết thực hàng ngày của người dân như: khai sinh, khai tử, đăng ký kết hôn, chứng thực… Đây là những công việc thiết thực, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống hàng ngày của người dân.
Trong điều kiện đẩy mạnh CNH, HĐH đất nước, đổi mới hệ thống chính trị thích ứng với những đổi thay của đời sống chính trị thế giới nói chung và tương tác đến tầng sâu nhất của thể chế là cấp cơ sở. Cần phải nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động của cơ quan nhà nước các cấp; phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu chính quyền cơ sở với trách nhiệm tập thể quản lý họ.
Trong bối cảnh hiện nay chúng ta đã và đang thực hiện sự phân cấp quản lý hành chính nhà nước mạnh mẽ cho địa phương, cơ sở; trong điều kiện ấy, vai trò của người đứng đầu ngày cần được phát huy nhằm tăng cường thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu, gia tăng tính kiến tạo khi thực hiện quyền quyết định những vấn đề cụ thể của cơ sở theo quy định của pháp luật.
Hiện nay ở Việt Nam, cơ quan HĐND và UBND xã, phường là chính quyền ở cấp cơ sở. Hội đồng nhân dân cấp xã, phường là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân
dân, của cử tri; HĐND thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương bằng việc ban hành các Nghị quyết tại các kỳ họp trên tất cả các lĩnh vực từ kinh tế đến văn hóa - xã hội và an ninh - quốc phòng và trong phạm vi thẩm quyền theo quy định pháp luật. Chất lượng Nghị quyết của HĐND phụ thuộc lớn vào sự điều hòa, phối hợp trong quá trình chuẩn bị dự thảo nghị quyết, định hướng và điều hành thảo luận Nghị quyết của Thường trực HĐND. Ủy ban nhân dân xã phường là do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND cấp xã hoạt động thông qua các phiên họp tập thể của UBND; sự chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch UBND.
Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND cấp xã phải thể hiện vai trò quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các mặt, các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương; đồng thời, cũng là cơ quan quản lý việc chấp hành, thực hiện các quyết định, chỉ đạo của HĐND cấp xã và UBND cấp huyện gắn với các chủ trương của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước.Tất cả thành viên đứng đầu như chủ tịch HĐND do nhân dân bầu ra và chủ tịch UBND là do phê chuẩn theo luật định; chịu trách nhiệm trước đa số người dân xã phường và các cơ quan nhà nước cấp trên đối với các quyết định của mình. Đây là mô hình chính quyền cơ sở hoạt động theo nguyên tắc đại diện chế độ dân cử và quản lý công, phù hợp với bản chất nhà nước, hình thức nhà nước đơn nhất, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở Việt Nam.
Ở đây, chủ tịch HĐND xã phường là đại biểu dân cử, có nhiệm vụ quyết định chính sách, giám sát hoạt động của UBND xã phường. Chủ tịch UBND xã, phường chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản cấp trên và nghị quyết HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, phát triển văn hóa, giáo dục; củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn cơ sở.
Chính quyền cơ sở có các đặc điểm sau:
Thứ nhất, chính quyền cấp cơ sở là cấp thấp nhất trong bộ máy hành chính nhà nước là nơi tiếp xúc trực tiếp với đa số người dân, gắn bó mật
thiết với đời sống sinh hoạt hàng ngày như cơm ăn, áo mặc, học tập, vệ sinh môi trường… Vậy, môi trường chính trị - xã hội của chính quyền cơ sở là hình ảnh thu nhỏ của một xã hội ở địa phương, các hoạt động của đời sống chính trị - xã hội đều được diễn ra ở cấp cơ sở; các chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước đều được tổ chức và thực hiện ở cấp cơ sở. Theo chiều ngược lại, ở đây kiểm tra sự đúng đắn của đường lối, chính sách, chủ trương, pháp luật của Đảng và Nhà nước trong thực tế, biết được mức độ,tính chất tính hiệu lực, hiệu quả như thế nào. Đời sống chính trị- xã hội ở đây thể hiện mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, là nơi đóng góp cho Đảng, Nhà nước những kinh nghiệm và bài học quí báu làm luận cứ cho việc xây dựng, bổ sung, sửa đổi chính sách, pháp luật một cách đúng đắn, thực tiễn và khoa học một cách gián tiếp hay trực tiếp nhất.
Hoạt động của chính quyền cơ sở có ảnh hưởng lớn tới uy tín của Đảng và Nhà nước đối với nhân dân - hình thành niềm tin chính trị là vô cùng quan trọng. Người dân cơ sở với điều kiện của mình đánh giá uy tín của Đảng và nhà nước thông qua việc chính quyền cơ sở giải quyết các công việc hằng ngày của dân, khả năng đáp ứng các nhu cầu dân sinh, dân chủ của nhân dân.
Thể chế hay quyền lực nhà nước có phát huy được vai trò lãnh đạo, tổ chức, đoàn kết nhân dân thực hiện thắng lợi các mục tiêu xây dựng kinh tế - xã hội của địa phương hay không tuỳ thuộc rất lớn vào chính quyền cấp cơ sở.
Thứ hai, tổ chức bộ máy ở cơ sở không giống như ở các đơn vị hành chính cấp trên, nơi có có các cơ quan tư pháp (VKSND, TAND, các phòng ban chuyên môn), ở cơ sở chỉ có HĐND và UBND thực hiện chức năng QLNN ở cơ sở mà lại nơi có quan hệ trực tiếp giữa chính quyền với nhân dân. Vậy gia tăng tính quyền lực nhà nước ở HĐND xã phường - HĐND cơ sở phải thực sự là đại biểu cho nhân dân ở cơ sở, UBND xã phường là cơ quan chấp hành của HĐND cấp cơ sở để xử lý kịp thời những yêu cầu hàng ngày của nhân dân.
Thứ ba, chính quyền cấp cơ sở trực tiếp giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội, những đáp ứng những nhu cầu của người dân. Tuy là cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền nhà nước những cũng có công tác QLNN giống
các cấp trên như thông qua hoạt động cung ứng dịch vụ công để thực hiện QLNN ở cơ sở về các mặt chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội, văn hoá, y tế, giáo dục, thi hành pháp luật... theo quy định của pháp luật nhưng chính quyền cấp cơ sở cũng trực tiếp giải quyết các nhu cầu thiết thực hàng ngày của người dân khác cấp trên như: khai sinh, khai tử, đăng ký kết hôn, chứng thực… Đây là những công việc thiết thực, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống hàng ngày của người dân.
Điểm lưu ý, chính quyền cơ sở cũng là một môi trường xã hội đa dạng cùng với các thiết chế xã hội, trong điều kiện kinh tế xã hội ngày càng phát triển thì đây là một quyền lực mềm, chính đáng khi tạo ra sự phát triển cho xã hội bởi chính yêu cầu đa dạng và vi mô, tồn tại song song và tương tác chặt chẽ với chính quyền cơ sở, như các hội nghề nghiệp, các doanh nghiệp, công ty, tập đoàn đóng trên địa bàn xã phường; thiết chế khối xóm tự quản; tập tục lễ hội; hương ước…; là môi trường trực tiếp phát huy quyền làm chủ của nhân dân, khai thác tiềm năng và thế mạnh của địa phương trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố an ninh quốc phòng, tạo điều kiện và giúp đỡ, tư vấn chính quyền cơ sở giúp người dân địa phương xây dựng cuộc sống phát triển bền vững.
2.1.1.2. Trách nhiệm chính trị của người đứng đầu
* Trách nhiệm chính trị và nguồn gốc của trách nhiệm chính trị
- Trách nhiệm là gì? Theo từ điển Việt Nam Witkionary thì trách nhiệm là điều phải làm, phải gánh vác và phải nhận lấy về mình. Trách nhiệm trong tiếng Việt được hiểu theo hai nghĩa: (1). Sự ràng buộc về phần việc giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, phải đảm nhận những việc được giao; (2). Sự ràng buộc về mặt kết quả khi thực hiện đối với lời nói, hành vi của mình, bảo đảm đúng đắn, nếu sai trái hay kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả.
- Chính trị theo từ điển bách khoa toàn thư mở Wikipedia (Politics) là hoạt động trong lĩnh vực quan hệ giữa các giai cấp, cũng như các dân tộc và các quốc gia với vấn đề giành, giữ, tổ chức và sử dụng quyền lực Nhà nước;
sự tham gia của nhân dân vào công việc của Nhà nước và xã hội, hoạt động
chính trị thực tiễn của giai cấp, các đảng phái chính trị, các nhà nước nhằm tìm kiếm những khả năng thực hiện đường lối và những mục tiêu đã đề ra nhằm thỏa mãn lợi ích.
- Kết quả nghiên cứu quyền lực chính trị là cơ sở cho nghiên cứu trách nhiệm chính trị. Các quá trình chính trị, chính sách công, văn hóa chính trị, kỹ thuật - công nghệ, nghệ thuật chính trị, con người chính trị và chính trị quốc tế, thủ lĩnh chính trị, cá nhân chính trị, từ quyền lực đến quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước; từ quan niệm, khái niệm, phân loại đến chức năng, kết cấu và đặc trưng của quyền lực chính trị; từ phương thức thực thi đến nhân tố bảo đảm thực thi và kiểm soát quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước và con người với tính cách chủ thể của quyền lực chính trị; từ việc tổ chức và thực thi quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước ở một số nước trên thế giới hiện nay đến việc tổ chức và thực thi quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay;
từ những vấn đề có tính truyền thống của quyền lực chính trị đến những vấn đề mới của quyền lực chính trị trong xã hội hiện đại, v.v... Quyền lực chính trị là thứ quyền lực quan trọng nhất trong đời sống xã hội, nếu sử dụng tốt thì đem lại lợi ích cho cộng đồng ngược lại khi cá nhân được ủy quyền không thực hiện tốt thì đem lại nguy hại khôn lường cho cộng đồng. Trách nhiệm chính trị đặt ra việc kiểm soát quyền lực chính trị đó như thế nào và chủ yếu bằng chính phương thức gì phát huy được trách nhiệm chính trị của chính cá nhân người phụ trách, trách nhiệm chính trị đặt ra khắc phục được mặt trái của quyền lực, làm quyền lực được người dân ủy quyền không bị tha hóa hay lợi dụng. Trách nhiệm chính trị chính là kiểm soát quyền lực chính trị bằng chính thể chế, bằng chính các quy định, bằng chính công luận hay dư luận, bằng chính đạo đức hay truyền thống văn hóa tập quán, thông lệ truyền thống, công luận…
- Trách nhiệm chính trị phát huy tốt khi có một thể chế tốt, vậy thế nào là thể chế tốt, mỗi quốc gia là một đặc điểm thể chế khác nhau, trên cách nhìn nhận nhân quả thực chất là mối tương thích đầy tiến bộ và khoa học giữa thể chế. Thể chế sẽ tạo ra một trách nhiệm chính trị tương xứng, ngược lại thể chế chính là đối tượng trong quá trình thực hiện trách nhiệm chính trị, dù phạm vi
của thể chế có tập quyền hay tản quyền, phân cấp hay phân quyền thì cách tiếp cận nhân quả là vô cùng khách quan, khoa học. Cách tiếp cận chính sách và cách tiếp cận hệ thống, cấu trúc chức năng chính là quá trình nghiên cứu chính sách, các quy định và việc thi hành nó trong vấn đề là trách nhiệm chính trị.
Trách nhiệm chính trị phải được đặt trong chỉnh thể và mối tương tác của toàn bộ hệ thống, trong đó các nguồn lực trong xã hội không kém phần quan trọng khi so với thể chế để chi phối đến nội hàm trách nhiệm chính trị.
- Nguồn gốc của trách nhiệm chính trị xuất phát từ đâu?
Theo lý thuyết ủy quyền chính trị truyền thống của chế độ đại nghị, nghị viện được xem là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của toàn thể nhân dân của một nhà nước. Nhân dân là người mang chủ quyền nhưng không có điều kiện để thực hiện quyền lực của mình một cách trực tiếp nên đã ủy quyền cho Nghị viện thay mặt mình thực hiện quyền lực, tức là người ủy quyền cho phép người được ủy quyền đại diện cho ý chí, mục tiêu, nhiệm vụ, cho phép được có quyền ra quyết định về những vấn đề thuộc quyền hạn của mình. Phương thức ủy quyền từ nhân dân đối với đại biểu của mình, thông qua hai hình thức là ủy quyền chỉ mệnh: trực tiếp người dân giao quyền và ủy quyền tự do: tức là người dân giao quyền thông qua cấp trung gian; ủy quyền chỉ mệnh có sự khoa học, tiến bộ và dân chủ hơn rất nhiều so với ủy quyền tự do, vì ủy quyền tự do thì sau khi đắc cử và trong suốt nhiệm kỳ được ủy quyền, hoàn toàn tự do trong mọi quyết định có liên quan đến nhiệm vụ đại biểu; cử tri lựa chọn cá nhân này hay cá nhân kia làm người đại diện cho mình thì ý chí của cử tri đã bị hạn chế, bởi vậy cử tri không thể hoặc là khó có thể gây ảnh hưởng tới vị thế của người trúng cử. Hệ quả với đời sống chính trị không thể bị cử tri bãi nhiệm trong suốt nhiệm kỳ của mình ngay cả khi các đại biểu của dân không thực hiện theo chương trình tranh cử mà mình đã vạch ra để vận động nhân dân bầu cử cho mình. Chế tài duy nhất trong các trường hợp đó là sẽ không được tái cử trong kỳ bầu cử kế tiếp, nhưng đó là một chế tài chính trị chứ không phải là một chế tài pháp lý. Phương thức ủy quyền chỉ mệnh có tính dân chủ hơn vì người dân có thể tham gia sâu hơn vào các quyết
định của cơ quan đại diện. Trên thực tiễn, việc áp dụng phương thức ủy quyền chỉ mệnh không còn bị áp dụng một cách triệt để và cứng nhắc.
Từ việc ủy quyền lên đại biểu của mình tức người dân giao luôn trách nhiệm chính trị đối với người đại diện, trách nhiệm chính trị tức là trách nhiệm trước dân, trước những ý chí nguyện vọng mà người dân ủy thác thông qua quyền lực mà người đứng đầu nắm, chế độ ủy quyền thành công. Trước hết, phải được tiến hành một cách có ý thức từ 2 phía: người uỷ quyền và người được uỷ quyền.
Người uỷ quyền phải rất hiểu biết bản thân và đối tượng được ủy quyền làm đại diện cho mình thì mới thực hiện được sự uỷ quyền. Đối tượng được uỷ quyền phải xác định được trách nhiệm khi được giao quyền và phải thấy rõ những giới hạn trong quyền lực của mình để không vượt qua giới hạn đó. Người uỷ quyền một mặt đòi hỏi hệ thống chỉ huy phải rõ ràng, nhưng không nên đòi hỏi sự tuân thủ máy móc của người được uỷ quyền, phải cho họ được linh hoạt giải quyết công việc, thậm chí được phép điều chỉnh, sửa đổi nội dung công việc khi cần thiết.
Trong quá trình tương tác giữa bên ủy quyền và bên được ủy quyền, để ràng buộc những lợi ích, hiện thực hóa những mục tiêu, ý chí, nguyện vọng, lợi ích của mình, quyền lực gốc từ phía người dân đã xuất hiện trách nhiệm chính trị, tức là yêu cầu bắt buộc đại biểu (người đại diện) phải có nghĩa vụ và bổn phận thực hiện những nhiệm vụ mà người dân giao phó, đó là đường lối, cương lĩnh, Điều lệ, nghị quyết, chỉ thị, quy định, quy chế, chính sách, pháp luật vv…
nếu không thực hiện được thì phải gánh chịu hậu quả và chế tài chính trị xử phạt.
Cách hiểu cơ bản nhất thì trách nhiệm chính trị chính là những điều phải làm, những hậu quả phải gánh chịu khi thực hiện công việc hay hiện thực hóa quyền lực, mục tiêu và lợi ích của nhà nước, của giai cấp, xã hội và nhân dân giao phó.
- Cần phân biệt trách nhiệm chính trị với các dạng trách nhiệm. Mặc dù để thực hiện giải pháp về trách nhiệm chính trị thì cần đồng bộ thực hiện các trách nhiệm khác nhưng trách nhiệm chính trị có nội hàm lý luận hoàn toàn khác các dạng trách nhiệm. Ở đây chúng ta dễ nhầm lẫn trách nhiệm chính trị với trách nhiệm pháp lý. Mặc dù hai khái niệm này đều liên quan đến các vấn đề căn cốt