Chương 3 THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM QUYỀN TIẾP CẬN NƯỚC SẠCH ỞTHỰC TRẠNG BẢO ĐẢM QUYỀN TIẾP CẬN NƯỚC SẠCH Ở
3.2. Phương thức bảo đảm quyền tiếp cận nước sạch ở nông thôn tại các tỉnh đồng bằng Sông Hồng
3.2.1. Bảo đảm quyền tiếp cận nước sạch ở nông thôn thông qua cơ sở pháp lý
thừa nhận nguyên tắc người gây thiệt hại môi trường phải khắc phục hậu quả, bồi
thường thiệt hại. Đây là nguyên tắc thể hiện rõ nét nhất biện pháp kinh tế trong BVMT, dùng lợi ích kinh tế tác động vào chính hành vi của các chủ thể theo hướng có lợi cho môi trường. Hiến pháp đã tái khẳng định quan điểm quản lý thống nhất các loại tài nguyên do Nhà nước đại diện chủ sở hữu tại Điều 53 rằng các loại tài nguyên là tài sản công, thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Ngoài ra, Nghị quyết 41 – NQ/TW- văn kiện quan trọng, trực tiếp chỉ đạo công tác BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã nhấn mạnh, đối với vùng nông thôn cần: Phát triển các hình thức cung cấp nước sạch nhằm giải quyết cơ bản nước sinh hoạt cho nhân dân ở tất cả các vùng nông thôn trong cả nước; bảo vệ chất lượng các nguồn nước. Cùng với Quyết định số 622/QĐ-TTg, ngày 10/5/2017 về việc ban hành Kế hoạch hành động quốc gia thực hiện Chương trình nghị sự 2030 vì sự PTBV, nhấn mạnh mục tiêu bảo đảm không ai bị bỏ lại phía sau là những cơ sở để xây dựng và hoàn thiện các chính sách liên quan đến bảo đảm quyền được tiếp cận nước sạch ở nông thôn Việt Nam.
3.2.1.1. Hệ thống quy phạm pháp luật quy định chung về bảo đảm quyền tiếp cận nước sạch ở nông thôn
Hiện nay có khoảng 34 Luật và 21 Pháp lệnh có nội dung liên quan tới công tác BVMT và có hơn 90 Nghị định của Chính phủ, hơn 50 Quyết định và 30 Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, cùng nhiều thông tư, chỉ thị, quyết định của các Bộ, ngành đã ban hành có nội dung liên quan trực tiếp tới công tác BVMT và bảo vệ nguồn nước – điều kiện thực hiện các nội dung bảo đảm QTCNS, nhất là bảo đảm được tính bền vững về nguồn nước, cơ sở thực hiện các tiêu chí về bảo đảm số lượng, chất lượng nước cấp cho dân cư nông thôn. Một số văn bản quan trọng, có tác động trực tiếp:
(i) Các bộ luật có liên quan
Luật Tài nguyên nước, 2012 [43]: Hành lang pháp lý quan trọng trong các hoạt động quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên, nước, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra thuộc lãnh thổ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đạo luật này là một trong những văn bản quy phạm mang tính phổ quát cho công tác liên quan đến nước, trong đó có công tác bảo
đảm quyền tiếp cận nước sạch của người dân với nguyên tắc bảo đảm thống nhất quản lý theo lưu vực, theo nguồn nước, kết hợp với quản lý theo địa bàn hành chính; Khai thác, sử dụng phải tiết kiệm, an toàn, có hiệu quả; gắn với khả năng nguồn nước, có các biện pháp bảo đảm đời sống dân cư ... Các nguyên tắc trên là những quy định và tính chất bắt buộc đối với các hoạt động quản lý, bảo vệ, sử dụng tài nguyên nước trong cả nước, là cơ sở phương pháp luận cho việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên nước.
Luật quy định cụ thể một số nội dung có liên quan đến cấp nước sinh hoạt, ưu tiên về số lượng, chất lượng nước cho sinh hoạt, sản xuất nông nghiệp góp phần bảo đảm an ninh lương thực và các nhu cầu thiết yếu khác của người dân (Điều 54). Điều 32 quy định cụ thể các qui định về bảo vệ chất lượng nguồn nước sinh hoạt, theo đó, UBND các cấp có trách nhiệm xác định và công bố vùng bảo hộ vệ sinh khu vực lấy nước sinh hoạt trong phạm vi địa phương theo quy định;
Tổ chức công bố thông tin chất lượng nguồn nước sinh hoạt, cảnh báo hiện tượng bất thường về chất lượng của nguồn nước sinh hoạt đối với các nguồn nước trên địa bàn. Điều 45 quy định cụ thể về công tác khai thác, sử dụng tài nguyên nước cho sinh hoạt, theo đó: Nhà nước ưu tiên khai thác, sử dụng tài nguyên nước cho sinh hoạt bằng các biện pháp phù hợp; UBND các cấp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm bảo đảm nước sinh hoạt để không xảy ra tình trạng thiều nước; Tổ chức, cá nhân được cấp nước sinh hoạt có trách nhiệm tham gia đóng góp công sức, tài chính cho việc bảo vệ nguồn nước, khai thác, xử lý nước phục vụ cho sinh hoạt theo quy định của pháp luật. Đồng thời, khi có tranh chấp về khai thác, sử dụng nước, các đối tượng có quyền khiếu nại đến UBND cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại Toà án theo quy định của pháp luật (Điều 76).
Luật Thủy lợi, 2017 [45] được Quốc hội thông qua ngày 19/6/2017, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2018; quy định các hoạt động liên quan đến công tác thủy lợi theo nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên nước; chủ động tạo nguồn nước phục vụ các yêu cầu sản xuất, sinh hoạt theo hệ thống công trình; bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của các đối tượng trong hoạt động thủy lợi; đối tượng sử dụng sản phẩm, dịch vụ thủy lợi phải trả tiền theo quy định. Một trong những quy định của Điều 26:
Khi xảy ra thiên tai, các công trình thủy lợi phải bảo đảm ưu tiên
cấp nước cho sinh hoạt, nhu cầu thiết yếu của sản xuất nông nghiệp. Ngoài ra, Chương VIII quy định chi tiết về quyền, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong hoạt động thủy lợi; đối tượng sử dụng có quyền khiếu nại, khởi kiện và bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật.
Các bộ luật nêu trên đã thể hiện tính hệ thống và toàn diện, tạo điều kiện cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế có điều kiện tham gia đóng góp vào các hoạt động quản lý, khai thác, bảo vệ và sử dụng nước; Nhà nước xác định rõ trách nhiệm đầu tư trực tiếp vào những khâu then chốt trong công tác quản lý, bảo vệ và phát triển tài nguyên nước, nguồn nước cấp. Đặc biệt, từ 02 luật trên đã khẳng định bảo đảm nội dung về QTCNS:
- Về khả năng tiếp cận: Các Bộ luật đều khẳng định tính ưu tiên cao nhất trong khai thác, sử dụng nguồn nước là đáp ứng cho nhu cầu sinh hoạt theo lưu vực, theo nguồn cấp; tất cả mọi người dân đều có quyền tiếp cận nước nhưng phải trả tiền theo quy luật kinh tế thị trường; đồng thời, có chính sách hỗ trợ các khu vực khó khăn, đối tượng yếu thế. Người dân được cung cấp đầy đủ thông tin về nguồn nước.
- Về chất lượng: Bảo đảm chất lượng nguồn nước cấp, không có hành vi gây suy thoái nguồn nước.
- Tính bền vững: Bảo đảm nguồn nước được khai thác, sử dụng hiệu quả, tiết kiệm; cả bên cung cấp và bên sử dụng có quyền khởi kiện, khiếu nại theo quy định của pháp luật.
(ii) Các chiến lược, chương trình mục tiêu quốc gia
Để cụ thể hóa, triển khai một số vấn đề ưu tiên quốc gia, Chính phủ đã ban hành các Chiến lược, CTMTQG, trong đó có những chương trình bao hàm cả nội dung về bảo đảm tiếp cận nước sạch ở khu vực nông thôn. Cụ thể:
CTMTQG về xây dựng nông thôn mới [60] là một chương trình tổng thể về phát triển KTXH, chính trị và an ninh quốc phòng với 11 nội dung thành phần;
trong đó, nội dung số 9 của nội dung thành phần số 2 – Phát triển hạ tầng KTXH quy định: Hoàn chỉnh các công trình bảo đảm cung cấp nước sinh hoạt cho người dân. Đến năm 2020, có 95% dân số nông thôn được sử dụng nước HVS, trong đó 60% sử dụng nước sạch đạt quy chuẩn của Bộ Y tế. Bộ NNPTNT[5] đã thể chế
hóa nội dung này tại Khoản 1, Điều 5- Hoàn chỉnh các công trình bảo đảm cung cấp nước sinh hoạt cho người dân theo đúng tiêu chí về tính bền vững của công trình và thực hiện nội dung tiêu chí số 17.1 (tỷ lệ hộ được sử dụng nước HVS và nước sạch) theo quy định tại Quyết định số 1980/QĐ-TTg ngày 17/10/2016 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Bộ tiêu chí quốc gia về xã nông thôn mới giai đoạn 2016-2020. CTMTQG về giảm nghèo [61] với các mục tiêu giảm nghèo bền vững, tăng khả năng tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ bản; trong đó có tiếp cận nước sinh hoạt với chỉ tiêu cần đạt được đến năm 2020 là 75% hộ gia đình được sử dụng nước sinh hoạt HVS. Chương trình quốc gia bảo đảm cấp nước an toàn [53] với mục tiêu tổng quát: Thực hiện bảo đảm cấp nước an toàn nhằm quản lý rủi ro và khắc phục sự cố có thể xảy ra từ nguồn nước, cơ sở xử lý nước và hệ thống truyền dẫn, phân phối nước đến khách hàng sử dụng; bảo đảm cung cấp nước liên tục, đủ lượng nước, duy trì đủ áp lực, chất lượng nước không gây hại sức khỏe con người. Huy động nguồn lực để triển khai các hoạt động cấp nước an toàn nhằm đạt được mục tiêu cụ thể cho từng giai đoạn; phấn đấu đến năm 2025, tỷ lệ dân cư được cung cấp nước sạch, HVS đạt 95-100%; tỷ lệ hệ thống cấp nước được lập và thực hiện kế hoạch cấp nước an toàn đạt 50%.
Chiến lược quốc gia về cấp nước sạch và VSMT nông thôn [54] với phương châm: Phát huy nội lực của dân cư nông thôn, dựa vào nhu cầu, trên cơ sở đẩy mạnh xã hội hoá trong đầu tư, xây dựng và quản lý, đồng thời tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước trong các dịch vụ cung cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn.
Người sử dụng góp phần quyết định mô hình cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn phù hợp với khả năng cung cấp tài chính, tổ chức thực hiện và quản lý công trình.
Nhà nước đóng vai trò hướng dẫn và trợ cấp cho các gia đình thuộc diện chính sách, cho người nghèo, vùng dân tộc ít người và một số vùng đặc biệt khó khăn khác. Hình thành thị trường nước sạch và dịch vụ vệ sinh nông thôn theo định hướng của Nhà nước. Mục tiêu đến năm 2020: tất cả dân cư nông thôn sử dụng nước sạch đạt tiêu chuẩn quốc gia với số lượng ít nhất 60 lít/người/ngày theo nguyên tắc cơ bản là PTBV, phù hợp với điều kiện tự nhiên KTXH từng vùng bảo đảm hoạt động lâu dài của hệ thống cung cấp nước sạch, vệ sinh nông thôn.
Từng bước hiện thực hóa Chiến lược quốc gia về cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn đến năm 2020, cải thiện điều kiện cung cấp nước sạch, góp phần nâng cao sức khỏe và chất lượng sống cho người dân nông thôn. Chính phủ đã ban hành các CTMTQG phù hợp với bối cảnh từng giai đoạn; trở thành công cụ chủ yếu thực hiện Chiến lược. Cụ thể: (i) CTMTQG giai đoạn 2001-2005 góp phần cung cấp nước sinh hoạt cho khoảng 62% dân cư nông thôn; (ii) CTMTQG giai đoạn 2006-2010 với kết quả 80% dân cư nông thôn được sử dụng nước HVS; trong đó, 40% dân cư sử dụng nước sạch đạt QCVN về chất lượng nước sinh hoạt với số lượng 60 lít nước/người/ngày. Mặc dù, không đạt được mục tiêu của chương trình (tỷ lệ dân số tiếp cận nước HVS thấp hơn 5% và đạt QCVN thấp hơn 10%.) nhưng kết quả chương trình đã góp phần tăng tỷ lệ dân cư nông thôn được sử dụng nước HVS tăng gấp hai lần so với năm 1990, đạt mức 80% so với mức 30% năm 1990 và góp phần thực hiện MDGs thứ 7, bảo đảm sự bền vững của môi trường [14];
(iii) CTMTQG giai đoạn 2012-2015 với kết quả thực hiện: Số dân nông thôn được sử dụng nước HVS đạt khoảng 86%, trong đó 45% đạt QCVN [15]; (iv) Chương trình cấp NSVSMT nông thôn trong những giai đoạn 2016-2020 được lồng ghép trong CTMTQG xây dựng nông thôn mới để tiếp tục thực hiện (Nội dung 9); tại Khoản 2, Điều 5 – Phát triển hạ tầng KTXH, Thông tư 05/2017/TT-BNNPTNT, ngày 01/3/2017 tiếp tục khẳng định: Hoàn chỉnh các công trình bảo đảm cung cấp nước sinh hoạt cho người dân nhằm đạt được nội dung tiêu chí số 17.1 của Bộ tiêu chí quốc gia về xã nông thôn mới giai đoạn 2016-2020 với ≥ 95% số hộ được sử dụng nước HVS và ≥60% số hộ được sử dụng nước sạch [62]. Năm 2017, tỷ lệ dân số nông thôn được cấp nước qua hệ thống cấp nước tập trung đạt khoảng 43,5%; số công trình hoạt động bền vững đạt 33,5% (Bảng 1; Bảng 2, Phụ lục).
Từ những phân tích trên, cho thấy: Đảng, Nhà nước luôn quan tâm đến vấn đề nước sạch nông thôn nhằm thực hiện mục tiêu cải thiện điều kiện sống và sức khỏe thông qua triển khai các chiến lược, CTMTQG đang triển khai trên địa bàn nông thôn. Kết quả triển khai là cơ sở quan trọng trong thực hiện các cam kết quốc tế về QCN trong lĩnh vực bảo đảm QTCNS của người dân và góp phần PTBV đất nước. Theo đó, đã cụ thể hóa việc bảo đảm các nội dung về quyền, như:
- Về khả năng tiếp cận: Tiếp cận dễ dàng; giá cả phù hợp với những đối tượng yếu thế có chính sách hỗ trợ, trợ cấp;
-Chất lượng: Nước sử dụng phải bảo đảm các tiêu chuẩn của Bộ Y tế;
-Số lượng: Tối thiểu 60 lít/người/ngày;
-Tính bền vững: Các công trình cấp nước phải bảo đảm cung cấp liên tục, đủ lượng nước theo các hình thức đầu tư đa dạng, đối với vùng đồng bằng ưu tiên các hình thức xã hội hóa, đối tác công tư; đối với các đối tượng yếu thế có kế hoạch đầu tư công trình hợp lý. Áp dụng mô hình cấp nước phù hợp với khả năng cung cấp, hỗ trợ tài chính.
Trên cơ sở, CTMTQG các địa phương vùng ĐBSH đã phê duyệt quy hoạch, kế hoạch thực thi cấp nước sạch phù hợp với điều kiện cụ thể nhưng phải bảo đảm các yêu cầu chung liên quan đến nội dung bảo đảm QTCNS nông thôn.
3.2.1.2. Hệ thống văn bản pháp luật bảo đảm quyền tiếp cận nước sạch thông qua lợi ích kinh tế
Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật thông qua các biện pháp kinh tế nhằm mục đích tăng cường ý thức trách nhiệm trong sử dụng nguồn nước, hướng đến mục tiêu sử dụng hợp lý, hiệu quả và hài hòa với môi trường;
bảo đảm mối quan hệ hài hòa giữa nhà cung cấp và người sử dụng; đồng thời bảo đảm nguồn tài chính ổn định trong duy trì, cải thiện, nâng cao chất lượng và khả năng tiếp cận trên cơ sở xác định giá, phí, thuế phù hợp; qua đó, bảo đảm thực thi hiệu quả các nội dung của quyền tiếp cận nước sạch. Một số văn bản đang có hiệu lực thi hành: Nghị định số 117/2007/NĐ-CP do Chính phủ ban hành ngày 11/7/2007 về “Sản xuất, cung cấp và tiêu thụ nước sạch”; Nghị định 124/2011/NĐ-CP, ngày 28/11/2011 đã tạo ra khung pháp lý điều chỉnh các hoạt động trong lĩnh vực sản xuất, cung cấp và tiêu thụ nước sạch theo hệ thống cấp nước tập trung hoàn chỉnh trên phạm vi toàn quốc, trong đó có khu vực nông thôn.
- Thuế tài nguyên nước được quy định tại Thông tư số 44/2017/TT-BTC ngày 12/05/2017 của Bộ Tài chính và Thông tư số 05/2020/TT-BTC, ngày 20/01/2020 với khung giá tính thuế khác nhau, phụ thuộc vào nguồn nước cấp. Cụ thể: đối với nước mặt trong khung giá 2.000-6000đ/m3; nước dưới đất trong khung giá 3.000-9.000đ/m3 (Bảng 3, Phụ lục). Căn cứ Khung giá này, UBND cấp tỉnh ban hành Bảng giá tính thuế tài nguyên áp dụng tại địa phương bảo đảm một số nguyên tắc về mã tài nguyên; giá tính thuế tài nguyên phải lớn hơn hoặc bằng
mức giá tối thiểu của nhóm, loại tài nguyên tương ứng; Chẳng hạn: các địa phương ĐBSH đã ban hành khung tính thuế với các mức giá khác nhau nhưng đều bảo đảm nguyên tắc chung; trong đó: Địa phương tính thuế với mức giá cao nhất là Quảng Ninh, Hà Nội; tiếp đến là Vĩnh Phúc và Hà Nam với đơn giá đều cao hơn mức giá quy định tối thiểu từ 1,5 đến 5 lần đối với nước mặt và từ 1,7 đến 3,4 lần đối với nước dưới đất; đặc biệt tỉnh Quảng Ninh mức giá khai thác tài nguyên nước có sự điều chỉnh đáng kể (năm 2017: quy định 2.000đ/m3 đối với nước mặt và 3.000đ/m3 đối với nước ngầm; năm 2019 tăng lên 10.300đ/m3 cho cả hai loại nước); các địa phương khác chủ yếu tính mức giá tối thiểu theo quy định. Giá tính thuế tài nguyên sẽ được các công ty cấp nước tính trong giá bán nước cung cấp tới từng hộ gia đình (Bảng 4, Phụ lục).
- Giá nước sinh hoạt nông thôn được qui định tại Thông tư số 75/2012/TTLT-BTC- BXD-BNNPTNT, ngày 15/5/2012 về Hướng dẫn nguyên tắc, phương pháp xác định và thẩm quyền quyết định giá tiêu thụ nước sạch với nguyên tắc [7]: Giá tiêu thụ nước sạch phải được tính đúng, tính đủ chi phí theo chuỗi giá trị sản phẩm để các đơn vị cấp nước duy trì và phát triển theo quy định của pháp luật; phù hợp điều kiện kinh tế xã hội, thu nhập của người dân; bảo đảm quyền lợi hợp pháp của các bên. Giá tiêu thụ nước sạch không phân biệt đối tượng sử dụng nhưng được xác định cho từng mục đích sử dụng nước khác nhau như: nước dùng cho sinh hoạt của dân cư (có xét đến chính sách hỗ trợ cho các đối tượng yếu thế); cho sản xuất, … Giá nước được tính theo mức giá lũy kế khác nhau, sử dụng càng nhiều giá thành càng cao với phương pháp xác định giá nước dùng cho sinh hoạt của dân cư được chia thành các mức giá (Điều
7) với hệ số tối đa so với bình quân từ 0,8 (mức từ 1m3-10m3 đầu tiên/hộ/tháng) đến 2,5 (mức trên 30m3/hộ/tháng); mức giá sinh hoạt trong khung từ 2.000đ/m3 – 11.000đ/m3 (Bảng 5, Phụ lục).
Căn cứ các quy định tại Thông tư, UBND cấp tỉnh phê duyệt phương án giá nước sạch do đơn vị cấp nước trình và ban hành biểu giá nước sạch sinh hoạt cụ thể trên địa bàn của tỉnh phù hợp với khung giá do Bộ Tài chính ban hành và phù hợp với điều kiện thực tế của tỉnh, khả năng chi trả của người dân và phải nằm trong khung giá hoặc giới hạn giá do Nhà nước quy định (Bảng 6, Phụ lục). Cụ thể: