Chương 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO BẢO ĐẢMQUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO BẢO ĐẢM
4.3. Các giải pháp bảo đảm quyền tiếp cận nước sạch ở nông thôn
4.3.2. Nâng cao năng lực của các thiết chế tổ chức thực hiện
Để nâng cao hiệu quả thực hiện bảo đảm quyền cần thiết phải đổi mới cơ chế quản lý trong sử dụng tài nguyên và thực hiện các nội dung của quyền, tức nâng cao năng lực của thiết chế tổ chức thực hiện thông qua các giải pháp sau:
- Tài nguyên nước được quản lý thống nhất từ trung ương đến địa phương nhằm thực thi đồng bộ và hiệu quả các quy hoạch, kế hoạch, luật pháp, chính sách về môi trường và tài nguyên trong phạm vi toàn quốc.
Trước hết, phải củng cố và hoàn thiện phân cấp quản lý tài nguyên nước.
Phân cấp quản lý nhằm phát huy tiếng nói cũng như vai trò trách nhiệm, tính chủ động, sáng tạo và kịp thời của các địa phương, cộng đồng và người dân trong các quyết định được đưa ra trong bối cảnh cơ chế quản lý đang có nhiều thay đổi với sự chuyển mạnh từ chế độ quản lý hành chính sang hạch toán kinh tế và kinh doanh nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Có thể thấy rằng, các chính sách phân quyền trong quản lý tài nguyên nước đã không đạt được mục tiêu như mong muốn cho việc bảo tồn, nâng cao chất lượng nguồn nước, cải thiện chất lượng cuộc sống và sinh kế người dân dựa vào nguồn tài nguyên này. Do đó, cần thiết phải có những thay đổi trong chính sách, thực hiện phân quyền nhiều hơn và phân quyền ở mọi khía cạnh từ hành chính đến tài chính với phương châm “hãy để người địa phương quản lý tài nguyên của địa phương”, thực hiện được phương châm này sẽ góp phần thực thi hiệu quả chính sách của Nhà nước, do cán bộ và người dân địa phương sẽ giải quyết được hài hòa mối quan hệ giữa bảo vệ, phát triển tài nguyên nước với đặc trưng tự nhiên, văn hóa của địa phương. Chính sách cần tập trung nhiều hơn vào giải quyết quyền tiếp cận nguồn nước sạch của người dân thông qua các hình thức đồng tham gia quản lý, bảo vệ tài nguyên nước. Đặc biệt, cần thiết phải nâng cao vai trò của các tổ chức cộng đồng trong quản lý tài nguyên nước, bằng cách áp dụng các mô hình quản lý dựa vào kiến thức bản địa, khuyến khích sự tham gia tích cực của người dân vào các hoạt động bảo tồn tài nguyên nước thông qua các tổ chức cộng đồng.
Bên cạnh đó, có sự chồng chéo giữa các Bộ, ban ngành trong sử dụng, bảo vệ tài nguyên và môi trường nước. Mặc dù, đã có một số mô hình hiệu quả trong sử dụng, bảo vệ tài nguyên và môi trường nước ở nước ta, nhưng trên thực tế, sự hợp tác, phối hợp giữa các địa phương còn khá lỏng lẻo và chưa tạo thành cơ chế bắt buộc đối với các địa phương có chung nguồn tài nguyên. Việc thiếu nước, ô nhiễm nguồn nước vào mùa khô và hiện tượng lũ lụt gây hậu quả nghiêm trọng ở hạ lưu vẫn thường xuyên xảy ra. Các quy hoạch lưu vực sông, chia sẻ thông tin để cùng phối hợp trong hành động bảo vệ tài nguyên nước chưa được quan tâm.
Hoạt động của các Ủy ban bộc lộ nhiều hạn chế: Chưa thống nhất trong phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về lưu vực sông. Trong một thời gian khá dài, việc phân công quản lý nhà nước về BVMT nước mặt nói chung, môi trường nước lưu vực sông nói riêng, giữa một số Bộ, ngành có sự chồng chéo. Điều này đã gây ra rất nhiều khó khăn, tốn kém công sức và kinh phí của Nhà nước khi thực hiện công tác quản lý; đặc biệt đối với công tác cấp phép, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm... ở cấp Trung ương và địa phương. Do đó, cần phải quản lý lưu vực sông dựa trên cơ chế kinh doanh quyền sử dụng nước, chia sẻ phân bổ trách nhiệm sử dụng theo lưu vực giữa khu vực thượng nguồn và hạ nguồn, hạn chế quản lý theo đơn vị hành chính. Cần xây dựng các chính sách sử dụng tài nguyên khoa học, hợp lý cho từng vị trí lưu vực làm cơ sở cho thúc đẩy liên kết sử dụng tài nguyên, BVMT hiệu quả giữa các địa phương/vùng.
Ở cấp Trung ương, vẫn còn sự giao thoa, chồng chéo giữa Bộ TNMT với Bộ NNPTNT và một số Bộ, ngành khác. Đó là sự thiếu thống nhất trong chức năng quản lý Nhà nước đối với các LVS, trong đó bao gồm việc lập quy hoạch và quản lý môi trường nước LVS. Bộ TNMT quản lý thống nhất về môi trường nước, nhưng các Bộ chuyên ngành đang quản lý, khai thác, sử dụng nguồn nước cho các mục đích khác nhau, với lực lượng ngành dọc, như thủy nông, khai thác công trình thủy lợi, thủy điện, giao thông thủy nội địa. Giữa các đơn vị quản lý cũng còn thiếu sự phân định rõ ràng về trách nhiệm cụ thể và cơ chế phối hợp, như trong bảo đảm tiếp cận nước cho dân cư nông thôn lại giao cho Bộ NNPTNT chịu trách nhiệm thực thi.
Ngoài ra, cơ chế phối hợp liên tỉnh (trong cùng LVS) chưa khả thi. Nguyên nhân chính từ quy định luân phiên các Chủ tịch UBND tỉnh thuộc LVS giữ trách nhiệm Chủ tịch Ủy ban BVMT LVS theo nhiệm kỳ, dẫn đến thiếu những chỉ đạo có tầm ảnh hưởng lớn, tạo sự đồng thuận giữa các địa phương đối với các vấn đề liên vùng. Các tỉnh chưa có cơ chế về sử dụng, bảo vệ tài nguyên và môi trường nước lưu vực sông và các cơ chế phối hợp giữa các địa phương. Việc phân cấp quản lý chương trình nước sạch và VSMT nông thôn cần tăng thêm quyền chủ động cho các địa phương.
Theo báo cáo, tất cả các địa phương đã thành lập Ban chỉ đạo triển khai Chương trình có liên quan đến nước sạch nông thôn. Tuy nhiên, cơ chế hoạt động của Ban chỉ đạo còn mang nặng tính hình thức. Do Ban chỉ đạo là các thành viên kiêm nhiệm, đại diện của các Sở, ban ngành; bộ phận thường trực của Ban chỉ đạo không được giao đầy đủ quyền hạn nên các hoạt động của Ban chỉ đạo không được duy trì thường xuyên, chưa tạo được sự phối hợp chặt chẽ. Vì vậy, chưa kịp thời nắm bắt được khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện chương trình.
Trong thời gian tới, để bảo đảm tính hiệu quả trong triển khai các hoạt động liên quan đến bảo đảm quyền tiếp cận nước sạch nông thôn cần thiết phải:
- Có cơ quan đủ mạnh trong điều phối, hợp tác sử dụng tài nguyên, BVMT ở các địa phương. Một trong những giải pháp cần được xem xét, đó là việc kiện toàn mô hình tổ chức và hoạt động của các Ban chỉ đạo, tăng quyền hạn, tính trách nhiệm của các Ủy viên; thành lập cơ quan quản lý nhà nước chuyên trách về an ninh nước các cấp.
- Có các quy hoạch tài nguyên dài hạn dựa trên quan điểm tiếp cận tổng hợp, tránh điều chỉnh quy hoạch thường xuyên, không có tính dài hạn và mang tính địa phương, vùng, miền như hiện nay.
- Cần có cơ chế giám sát, kiểm tra tiến trình thực thi để bảo đảm tính hiệu quả của các quy hoạch.
- Tăng cường năng lực cho các cơ quan quản lý nhà nước trong thực thi chức năng, nhiệm vụ có liên quan đến cấp nước nông thôn, gồm: lập kế hoạch, mạng lưới cấp nước, điều tiết giá, các cơ chế giải quyết tranh chấp, thẩm định, …
- Cần tăng cường trách nhiệm giải trình, mức độ minh bạch để người dân có thể tiếp cận các số liệu về hiệu quả hoạt động.
- Cần phân cấp tổng hợp, kể cả nguồn lực, mục tiêu, nhiệm vụ. Tránh tình trạng cơ chế phân cấp như hiện hành, nguồn lực được phân cấp giao cho địa phương thực hiện. Trong khi đó, về mục tiêu, nhiệm vụ lại giao cho cơ quan quản lý chương trình chịu trách nhiệm quản lý và cơ chế bảo đảm giữa nguồn lực - mục tiêu không rõ dẫn đến hạn chế đó là: (i) cơ quan thực hiện chương trình trong quá trình phân bổ vốn không bảo đảm theo mục tiêu hướng dẫn; (ii) Bộ quản lý Chương trình có xu hướng can thiệp, phân bổ chi tiết làm cho địa phương thiếu đi sự linh hoạt, chủ động [15].
- Đối với các đơn vị cấp nước cần tăng quyền sở hữu và tham gia của người dân trong quản lý hệ thống nước (thu phí cấp nước theo hướng bảo đảm chi trả ít nhất cho chi phí vận hành, bảo dưỡng); tăng cường các đơn vị cấp nước tư nhân, các đối tác công tư. Tăng cường kiểm tra, giám sát các đơn vị được giao quản lý, sử dụng và khai thác công trình cấp nước sạch nông thôn tập trung theo Thông tư số 54/2013/TT-BTC, ngày 04/5/2013 nhằm bảo đảm được các nguyên tắc thực hiện thống nhất, công khai, minh bạch, phân cấp rõ thẩm quyền, trách nhiệm, tạo điều kiện và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp cho mọi cơ quan, tổ chức tham gia quản lý, sử dụng, khai thác công trình; đơn vị quản lý có trách nhiệm bảo đảm duy trì công trình hoạt động bền vững, có hiệu quả, thực hiện báo cáo, hạch toán đầy đủ; mọi hành vi vi phạm chế độ quản lý, sử dụng, khai thác công trình phải được xử lý kịp thời, nghiêm minh theo quy định của pháp luật.
Chẳng hạn: Các đơn vị cấp nước tập trung trên địa bàn thành phố Hải Phòng [74] cần bảo đảm các nhiệm vụ sau: Nhiệm vụ thứ nhất: Lập và triển khai thực hiện kế hoạch cấp nước an toàn các hệ thống cấp nước do đơn vị quản lý theo lộ trình được phê duyệt; tổ chức giám sát, đánh giá kết quả triển khai thực hiện cấp
nước an toàn; cập nhật, bổ sung kế hoạch giai đoạn sau; Thường xuyên kiểm tra chất lượng nước đầu vào, đầu ra và chủ động có giải pháp kịp thời bảo đảm chất lượng nước cấp; Nhiệm vụ thứ hai: Chủ động nghiên cứu, đề xuất các dự án đầu tư xây dựng, mở rộng và phát triển hệ thống cấp nước thuộc địa bàn được giao đối với các đơn vị có đủ điều kiện theo Quyết định số 07/2017/QĐ-UBND ngày 25/8/2017 của Ủy ban nhân dân thành phố về việc ban hành quy định điều kiện, tiêu chí lựa chọn các tổ chức, cá nhân thực hiện chương trình đầu tư, cải tạo, mở rộng dự án cấp nước sạch nông thôn; Nhiệm vụ thứ ba: Tổ chức phân công trực điều hành sản xuất, điều hành mạng lưới bảo đảm ổn định tình hình cấp nước trong địa bàn; vận hành nhà máy cấp nước đúng quy trình kỹ thuật quy định;
Nhiệm vụ thứ tư: Phối hợp chặt chẽ với chính quyền địa phương tổ chức tuyên truyền phổ biến, vận động nhân dân sử dụng nước tiết kiệm; Nhiệm vụ thứ năm:
Báo cáo định kỳ tình hình triển khai thực hiện bảo đảm cấp nước an toàn đến Ủy ban nhân dân xã, thị trấn, Ủy ban nhân dân huyện và Sở NNPTNT.
- Đào tạo, nâng cao năng lực quản lý cho cán bộ các cấp về quản lý tài nguyên, quản lý nguồn nước cấp; qua đó, là cơ sở để đưa các cơ sở pháp lý thành thực tiễn thực thi phù hợp nhất, bảo đảm tốt nhất trong thực hiện các quyền con người nói chung về tiếp cận tài nguyên và quyền tiếp cận tài nguyên nước nói riêng; đồng thời, là hợp phần quan trọng trong giải quyết mối quan hệ giữa bên cung cấp nguồn nước và bên sử dụng một cách hài hòa nhất; bảo đảm được quyền, lợi ích và trách nhiệm chính đáng theo quy định của pháp luật.
Để thực hiện hiệu quả việc bảo đảm quyền tiếp cận nước sạch ở nông thôn đòi hỏi sự phối hợp của các cơ quan theo ngành dọc và ngành ngang trên cơ sở triển khai tốt nhiệm vụ được giao. Cụ thể: đối với Chính phủ cần xây dựng tốt các quyết định bảo đảm quyền và lợi ích của dân cư về tiếp cận nước sạch; nâng cao chất lượng hoạt động lập quy, tránh tình trạng luật, pháp lệnh phải chờ nghị định, quyết định, thông tư; tạo điều kiện để công dân sử dụng quyền, thực hiện nghĩa vụ theo qui định của pháp luật; nâng cao hiệu quả của giải quyết khiếu nại, tố cáo; tăng cường công tác thanh, kiểm tra, chỉ đạo, điều hành các hoạt động bảo đảm các nội dung thực hiện quyền tiếp cận nước sạch. Đối với cơ quan quản lý địa phương cần đổi mới, nâng cao năng lực chỉ đạo, thực hiện, giám sát, kiểm
tra bảo đảm tính công khai, minh bạch, chịu trách nhiệm trước người dân và cơ quan Trung ương; đồng thời, tiếp thu ý kiến đóng góp và phản biện xã hội [28].
Tóm lại, phân cấp quản lý tài nguyên nước, quản lý chương trình nước sạch nông thôn hợp lý, phù hợp với mỗi giai đoạn phát triển kinh tế xã hội trên cơ sở phối hợp chặt chẽ giữa các cấp từ trung ương đến địa phương và đơn vị kinh tế cơ sở là điều kiện quan trọng để phát triển cân đối và hài hòa, cùng hỗ trợ, thúc đẩy nhau phát triển. Ngoài ra, hệ thống quản lý tài nguyên nước cần có môi trường chính sách, thể chế thông thoáng và hợp lý. Các vấn đề quan trọng nhất trong việc tạo môi trường chính sách thể chế là: giải quyết mối quan hệ sở hữu và quyền sử dụng tài nguyên nước; làm rõ trách nhiệm quản lý của các cấp các ngành; cơ chế quản lý phải tạo được quyền chủ động cho các doanh nghiệp, cộng đồng và người dân. Tăng cường cơ chế hợp tác giữa các chương trình cấp nước sạch và các chương trình xóa đói giảm nghèo. Tăng cường các hoạt động giám sát, đánh giá có sự tham gia của tất cả các bên liên quan.