Chương 2 KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC THÔNG QUA
2.1.3. Phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước
2.1.3.1. Lý thuyết phân quyền về kiểm soát quyền lực nhà nước
Tư tưởng về kiểm soát quyền lực nhà nước cũng xa xưa như chính quyền lực nhà nước vậy. Nhưng phải chờ đến khi xu thế chống lại nhà nước quân chủ chuyên chế bùng nổ ở phương Tây mà đỉnh cao là sự ra đời của học thuyết về phân chia quyền lực nhà nước ra đời thì tư tưởng này mới đạt đến tầm cao mới đó là tư tưởng phân quyền, dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực.
Các nhà tư tưởng thời kỳ khai sáng như Locke, Montesquieu cho đến Mill, Madison đều cho rằng quyền lực chỉ có thể kiểm soát bằng quyền lực, và sự phân lập quyền lực là một phương thức để hạn chế, kiểm soát quyền lực. Quyền lực nhà nước được phân chia thành ba nhánh: lập pháp, hành pháp, tư pháp, độc lập và tương tác với nhau, tạo nên cơ chế đối trọng, kiểm chế lẫn nhau. Ông chỉ rõ nguy cơ của sự không phân lập quyền lực "Nếu quyền lập pháp và quyền hành pháp đều nằm trong tay một người hay một viện nguyên lão thì sẽ không còn gì là tự do nữa vì chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân; quan toà sẽ là người làm ra luật.
Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp" [49, tr.100). Montesquieu đã từng nói "Kinh nghiệm hàng thế kỷ cho thấy rõ ràng khi nắm quyền trong tay, bất kỳ người nào cũng có thiên hướng lạm dụng nó, và người đó còn đi theo hướng ấy cho tới lúc chưa đạt đến giới hạn". Vì vậy phân chia quyền lực nhằm giảm thiểu sự lạm dụng ấy. Khi thẩm quyền được phân chia và xác định rõ ràng, cử tri sẽ dễ dàng hơn trong việc xác định ai là người có lỗi đối với những hành động không đúng của nhà nước. Cơ chế kiềm chế đối trọng giữa các nhánh quyền lực cũng được các học giả tư sản này đề cập đến như một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước. Cơ chế này đảm bảo không một nhánh quyền lực nào, ngay cả trong lĩnh vực của mình không thể không bị kiểm soát, giám sát, không thể hành động một cách chuyên chế. Cơ chế này được thiết kế không phải vì mục đích hoạt động thông suốt, nhanh chóng của bộ máy nhà nước mà để đảm bảo quyền lực được thực hiện đúng mục đích, không bị lạm dụng. Sự an toàn phải trả giá bằng sự kém linh hoạt. Ví dụ, ở các quốc gia có hình thức chính thể cộng hoà tổng thống, mà điển hình là Hoa Kỳ, Tổng thống không thể gián tán được Nghị viện nhưng Nghị viện cũng không thể phế truất tổng
thống (ngoài trường hợp đàn hạch). Tổng thống có quyền phủ quyết một đạo luật do Nghị viện đã thông qua, nhưng Nghị viện có thể vượt qua sự phủ quyết này bằng cách bỏ phiếu lại với 2/3 tổng số phiếu nghị sĩ. Sự giám sát đối với tính hợp hiến trong các hoạt động của các cơ quan nhà nước được trao cho Toà án tối cao Mỹ, nhưng việc bổ nhiệm các thành viên của Toà án tối cao do Tổng thống tiến hành với sự đồng ý của Thượng viện.
Sự ra đời của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong bộ máy nhà nước gắn liền với sự hình thành và phát triển của lý thuyết phân quyền, tạo ra sự kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực ngay bên trong bộ máy nhà nước. Theo lý thuyết này, quyền lực nhà nước được chia làm ba quyền độc lập: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Cơ chế phân quyền và đối trọng quyền lực được thể hiện ra là:
Lập pháp ban hành luật, giám sát việc thực hiện luật do nó ban hành và truy tố những cán bộ quan chức hành pháp khi họ vi phạm trách nhiệm
Hành pháp có nhiệm vụ thực thi pháp luật, ngăn chặn những dự định tuỳ tiện của cơ quan lập pháp.
Sự độc lập của cơ quan tư pháp và các quan toà nhằm bảo vệ công dân khỏi sự xâm hại của những cơ quan lập pháp và hành vi tuỳ tiện của cơ quan hành pháp.
Trong cơ chế kiềm chế đối trọng, kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan quyền lực nhà nước. Luận án đi sâu nghiên cứu chức năng kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp.
2.1.3.2. Kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan lập pháp
Các hoạt động có tính chất kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp được thông qua các hình thức, cơ chế cụ thể. Quốc hội sẽ hạn chế việc Chính phủ, cơ quan tư pháp hoạt động vượt quá quyền hạn do Hiến pháp quy định, nhằm bảo vệ trật tự pháp luật, bảo vệ quyền công dân và quyền tham chính của các tổ chức
chính trị xã hội khác. Sự kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp đối với hai nhánh quyền lực nhà nước còn lại được ghi nhận ở nhiều quốc gia, trên một cơ sở lý luận sau "Cơ quan đại biểu cho dân nên chỉ nên làm ra luật, và xem xét người ta thực hiện luật như thế nào. Điều này thì có thể làm tốt và không ai có thể làm tốt hơn là cơ quan đại biểu của dân" [84, tr.111]. Sau khi tiến hành các hoạt động lập pháp, vai trò cơ bản của cơ quan lập pháp là xem xét các đạo luật đó có được thực thi hiệu quả hay không và liệu trên thực tế các đạo luật có định rõ và giải quyết được những vấn đề như dự định của các nhà soạn thảo hay không [20]. Kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp đối với các cơ quan nhà nước khác được thực hiện dưới những hình thức sau:
Thông qua hoạt động của cơ quan thanh tra quốc hội (nghị viện).
Thanh tra quốc hội ban đầu có tên là thanh tra công lý, xuất hiện từ năm 1809. Sau chiến tranh thế giới thứ hai, thiết chế thanh tra được chấp nhận ở một số quốc gia ở Bắc Âu. Thanh tra quốc hội có nhiệm vụ chủ yếu là điều tra sự bất bình và khiếu nại của công chúng về sự bất công, tham nhũng, xét xử oan sai của các cơ quan hành chính nhà nước ở cả trung ương và địa phương. Thanh tra quốc hội vừa có thể hành động trên sự phản ánh, khiếu nại của người dân hoặc dựa vào ý kiến riêng của mình mà tiến hành các cuộc điều tra tìm sự thật. Ở những nước như Đan Mạch, Na Uy, Thanh tra Quốc hội không có thẩm quyền khởi kiện hay truy tố, hoạt động của họ chỉ nhằm theo dõi chính quyền và không liên quan đến trách nhiệm pháp lý của cá nhân quan chức. Trong khi đó, thanh tra quốc hội ở các nước như Thuỵ Điển, Phần Lan có quyền đưa ra các hình thức truy cứu trách nhiệm pháp lý các bộ trường. Hiện nay có khoảng hơn 80 nước trên thế giới có thanh tra nghị viện và kiểm toán nghị viện. Đây là thiết chế có vai trò quan trọng giúp nghị viện giám sát hoạt động của chính phủ. Thanh tra Nghị viện có thể tiến hành thanh tra bất cứ nhân vật cao cấp nào trong bộ máy nhà nước khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật.
Chức năng giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước là một trong ba chức năng quan trọng của quốc hội nước ta. Tuy nhiên, từ trước đến nay, mặc dù có nhiều cố gắng nhưng quốc hội vẫn chưa làm tốt chức năng này do thiếu thiết chế quan trọng là thanh tra quốc hội. Thanh tra quốc hội là cơ quan của quốc hội có chức năng tiếp nhận và tổ chức điều tra, báo cáo cho quốc hội theo đơn thư khiếu nại và tố cáo của bất kỳ công dân nào về tham nhũng cũng như các hành vi vi phạm pháp luật khác của Chính phủ và các cơ quan công quyền. Thanh tra Quốc hội có thể đưa ra những ý kiến, kiến nghị nhưng không có quyền đưa ra những quyết định có tính bắt buộc thi hành. Tuy vậy, dựa trên uy thế của mình, những ý kiến, kiến nghị của Thanh tra Quốc hội sẽ được thực hiện trong thực tiễn.
Giám sát tính hợp pháp, hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là hình thức giám sát đặc biệt của Quốc hội, thông qua đó, Quốc hội tiến hành các hoạt động xem xét, kiểm tra, phát hiện, bàn bạc, thảo luận, kiến nghị, đình chỉ hoặc huỷ bỏ những văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước ban hành có dấu hiệu trái Hiến Pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
Theo quy định của nhiều nước như Canada, Pháp, Bắc Âu thì Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền hệ thống hoá và hợp nhất các văn bản pháp luật.
Quốc hội có quyền quy định cụ thể việc sửa đổi, bổ sung hay huỷ bỏ các văn bản dưới luật có nội dung trái với những quy định trong các đạo luật do Quốc hội ban hành. Ở một số nước, đây không phải là chức năng đặc thù của Quốc hội mà giao cho toàn án tối cao.
Hình thức xét báo cáo của Quốc hội là tổng hợp các hoạt động do Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội tiến hành như đọc báo cáo bằng văn bản, nghe báo cáo trực tiếp của các nhân có thẩm quyền hoặc đại diện cơ quan chịu trách nhiệm báo cáo trước Quốc hội tại phiên họp toàn thể, thảo luận
theo nhóm, tổ hoặc tại hội trường, tiến hành phân tích, đánh giá kết quả hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát. Xem xét báo cáo là hoạt động giám sát do Quốc hội thực hiện thông qua việc nghe báo cáo, thảo luận, phân tích, đánh giá kết quả hoạt động của đối tượng bị giám sát. Xem xét báo cáo là một hình thức giám sát quan trọng được sử dụng ở hầu hết các quốc hội trên thế giới. Tuy nhiên, mức độ sử dụng hình thức giám sát này ở các nước khác nhau không giống nhau, tuỳ thuộc vào từng chính thể. Ở Việt Nam, Quốc hội thực hiện hình thức giám sát thông qua việc xem xét báo cáo công tác không chỉ của cơ quan thực thi quyền hành pháp (Chính phủ) mà áp dụng đối với báo cáo công tác của các cơ quan: Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Thông qua việc xét báo cáo của các cơ quan nhà nước, Quốc hội đã nắm được những thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời và toàn diện về các mặt, hoạt động của các cơ quan nhà nước, cùng với thảo luận, phân tích báo cáo, Quốc hội có cơ sở để nhận định, đánh giá về tình hình thi hành Hiến pháp, giám sát việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Thông qua việc xem xét báo cáo, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đưa ra được những kết luận yêu cầu Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các cơ quan hữu quan có biện pháp khắc phục những hạn chế, nhược điểm trong hoạt động của mình.
Thông qua các Đoàn giám sát của Quốc hội.
Ở Việt Nam, đây là hình thức giám sát hữu hiệu của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Khi đoàn giám sát tiến hành hoạt động giám sát thì đoàn phải đưa ra các yêu cầu rõ ràng, cụ thể để các cơ quan, đơn vị, tổ chức bị giám sát cung cấp thông tin, tài liệu trung thực, có liên quan đến mục đích
giám sát. Như vậy, thông qua việc sử dụng hình thức tổ chức các đoàn đi giám sát tại địa phương, đại biểu Quốc hội nắm được tình hình thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước ở địa phương, nắm được tâm tư, nguyện vọng, thái độ của nhân dân địa phương đối với hoạt động của cơ quan nhà nước ở địa phương để từ đó có kết luận khách quan, chính xác về sự việc mà đoàn giám sát đã thực hiện. Ở một số nước Bắc Âu, cơ quan Thanh tra của Quốc hội cũng có quyền thành lập các đoàn kiểm tra, xem xét tình hình thực tế, làm cơ sở cho việc xây dựng các thuyết trình, báo cáo, đưa ra các kiến nghị.
Thông qua hoạt động chất vấn chính phủ và các thành viên chính phủ.
Một trong những đặc điểm của chất vấn là hình thức này sẽ dẫn đến cuộc thảo luận chung ở Nghị viện. Ở các nước thuộc chính thể đại nghị hoặc hỗn hợp, hình thức chất vấn có thể dẫn đến việc đặt vấn đề ủng hộ hay phản đối hoạt động của chính phủ. Thậm chí có thể có việc đưa ra Nghị quyết bất tín nhiệm và dẫn đến sự từ chức của chính phủ hay từng thành viên chính phủ.
"Bất kỳ sự chất vấn nào cũng có thể là lý do đưa ra nghị quyết, qua đó các thành viên nghị viện phản ánh quan điểm của mình (Phần 2, Điều 111, Hiến pháp Tây Ban Nha).
Thông qua các cuộc điều tra, điều trần trước Quốc hội.
Ví dụ ở Mỹ, Quốc hội có quyền điều tra. Nếu Quốc hội hay một uỷ ban của Quốc hội nhận thấy có vấn đề nào đó đã được Chính phủ thực hiện không đúng thì Quốc hội sẽ tiến hành điều tra. Quốc hội có thể điều tra bất cứ vấn đề nào nếu họ nghi ngờ. Những cuộc điều tra, điều trần được tiến hành nhằm thu thập thông tin về sự cần thiết đối với việc soạn thảo các văn bản luật mới, thẩm định tính hiệu lực của các văn bản đã được thông qua, tìm hiểu phẩm chất và kết quả hoạt động của các thành viên trong Chính phủ, là cơ sở cho việc buộc tội một thành viên nào đó. Hoạt động này có thể dẫn đến sự từ chức bất đắc dĩ của Nguyên thủ quốc gia như đã từng xảy ra vào năm 1974, khi hoạt động điều tra của Uỷ ban pháp luật Hạ viện Mỹ dẫn tới sự từ chức của
Tổng thống Mỹ Nixon Các viện của Nghị viện đưa ra quy định về mục đích thành lập uỷ ban và đối tượng điều tra. Trong khuôn khổ đó, các uỷ ban có quyền hạn khá rộng lớn Họ có quyền triệu người làm chứng (thậm chí cả Tổng thống Mỹ), trong đó có sự có mặt của người làm chứng là bắt buộc. Uỷ ban có quyền yêu cầu trình những tài liệu cần thiết, kiểm tra những địa điểm cần thiết… Sau khi hoàn tất công việc của mình, Uỷ ban sẽ trình báo cáo lên các viện của Nghị viện để cơ quan đó đưa ra quyết định thích hợp. Các báo cáo và kết luận của Uỷ ban điều tra không có ý nghĩa như những văn bản của các cơ quan toà án.
Thông qua hình thức bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ.
Ý nghĩa của hình thức giám sát này của Quốc hội đối với Chính phủ chính lả ở chỗ Chính phủ phải chịu trách nhiệm về những động thái của mình, đảm bảo rằng chúng sẽ không gây ra những hệ quả có hại nào cho người dân, còn khi những hệ quả như vậy xảy ra thì phải có biện pháp tương ứng. Hình thức này có hiệu quả gián tiếp hơn cả hệ quả trực tiếp, nó luôn treo lơ lửng, có tác dụng răn đe, nhắc nhở, buộc Chính phủ phải thận trọng, có trách nhiệm trong hoạt động của mình. Tác động tâm lý đó còn lớn hơn tác động trực tiếp của nó. Mục đích của cơ chế này không phải là đánh đổ Chính phủ mà là kiểm soát quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ.
Ở Việt Nam, bỏ phiếu tín nhiệm được Quốc hội thực hiện đối với những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn nhằm mục đích làm cơ sở cho việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức cá nhân đó. Ở nước ta, mục đích của cơ chế này là để quy trách nhiệm cá nhân. Nó nhằm đảm bảo rằng một chính sách, động thái nào đó của các thành viên Chính phủ phải được xem xét, cân nhắc trước khi đưa ra thực hiện để không xảy ra hậu quả tiêu cực nào làm tổn hại đến nền kinh tế và lợi ích của người dân. Còn nếu hậu quả như vậy xảy ra thì sẽ có cơ chế xem xét lại mức độ tín nhiệm.