Chương 2 KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC THÔNG QUA
2.1.4. Kinh nghiệm thực hiện hoạt động chất vấn của Quốc hội một
2.1.4.1. Mục đích của chất vấn
Chất vấn là hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước hữu hiệu của quốc hội đối với các nhánh quyền lực còn lại. Mục đích của chất vấn là kiểm tra năng lực của quan chức trong việc nắm bắt và điều chỉnh lĩnh vực được phân công, từ đó quốc hội tỏ thái độ tín nhiệm hoặc không tín nhiệm, buộc những người đứng đầu các nhánh quyền lực phải hoạt động có trách nhiệm hơn để nâng cao hiệu quả hoặc buộc phải từ chức nếu hoạt động không hiệu quả.
Chính vì vậy, quốc hội nhiều nước, nhất là quốc hội của các nước theo mô hình của Anh thường không cho biết trước các câu hỏi chất vấn. Một vị Bộ trưởng nắm vững câu hỏi sẽ phải trả lời lưu loát các câu hỏi đặt ra, ngược lại, uy tín sẽ bị giảm sút. Chính vì thế, không ít bộ trưởng dùng thủ thuật gợi ý trước cho các đại biểu cùng đảng về câu hỏi. Thông qua đó, các vị Bộ trưởng này có cơ hội để biểu dương thành tích và phô diễn tài năng của mình.
2.1.4.2. Về hình thức chất vấn
Thông thường, quốc hội các nước đều thực hiện hai hình thức là chất
vấn bằng miệng và chất vấn bằng văn bản. Ở nước Cộng hoà Liên bang Đức, có sự phân biệt rất rõ chất vấn nào thì trả lời bằng văn bản, chất vấn nào trả lời bằng miệng. Những chất vấn trả lời bằng miệng được gọi là những chất vấn lớn. Những chất vấn lớn là những chất vấn được đưa ra khi thảo luận các chương trình của Chính phủ và khi thảo luận các dự án quan trọng như ngân sách nhà nước, chính sách đối ngoại... Việc trả lời những chất vấn này được thảo luận ở nghị trường. Những chất vấn trả lời bằng văn bản là những chất vấn nhỏ. Chất vấn nhỏ không phải là những vấn đề chính trị lớn, mà thường là những vấn đề hành chính cụ thể. Chất vấn nhỏ được bộ trưởng có thẩm quyền trả lời bằng văn bản. Văn bản trả lời được in thành ấn phẩm của Quốc hội Liên bang. Khác với chất vấn lớn, kết thúc buổi chất vấn nhỏ không có hoạt động thảo luận tại phiên họp toàn thể của Quốc hội. Các vấn đề được hỏi (chất vấn) là những vấn đề thời sự, được chuyển tới Chính phủ bằng văn bản.
Chính phủ có thể trả lời bằng miệng với những câu hỏi tại chỗ, những câu trả lời này được phát lại trên truyền hình, hoặc trả lời bằng văn bản đăng trên Công báo. Đây là cơ chế hữu ích để nghị sĩ và dân chúng nắm được thông tin của Chính phủ. Năm 1992, 1993 có 757 câu hỏi miệng được đặt ra cho Chính phủ tại Quốc hội, trong nhiệm kỳ 1988 - 1993 có 67.914 câu hỏi viết gửi tới Chính phủ và Chính phủ đã trả lời được 601.163 câu [33, tr.74].
2.1.4.3. Về thủ tục chất vấn
Thủ tục lựa chọn vấn đề được đưa ra chất vấn ở quốc hội một số nước được quy định rất chặt chẽ nhằm tránh những yêu cầu chất vấn không thoả đáng. Nghị viện nhiều nước còn quy định các yêu cầu chất vấn phải thu nhận được một lượng nhất định các chữ ký đồng tình của các nghị sĩ. Chẳng hạn, điều 153 Nội quy Quốc hội Cộng hoà Pháp quy định các yêu cầu chất vấn phải thu nhận được số chữ ký của ít nhất một phần mười tổng số thành viên của Quốc hội. Ở Nhật Bản, cách thức xác nhận những câu hỏi chất vấn của đại biểu Quốc hội với Chính phủ của Quốc hội cũng khá cụ thể, trong trường
hợp có một số nghị sĩ đưa ra sự phản bác liên quan đến câu hỏi của một nghị sĩ khác mà câu hỏi đó không được chủ toạ xác nhận để đưa ra chất vấn thì chủ toạ phải đưa câu chất vấn đó ra biểu quyết tại nghị viện không cần phải tranh luận gì thêm. Vấn đề đó được ghi vào biên bản cuộc họp, trong đó trình bày vấn đề mà nghị sĩ hoặc nghị viện không chấp nhận (điều 74, Luật Quốc hội Nhật Bản). Đây là một thủ tục được coi là khá chặt chẽ và khách quan, công bằng đối với tất cả những câu hỏi chất vấn được các nghị sĩ đặt ra. Quốc hội nhiều nước cũng có những quy định khá chặt chẽ về những lĩnh vực mà đại biểu quốc hội được đặt câu hỏi chất vấn. Cụ thể như, chỉ được đặt câu hỏi có liên quan trực tiếp đến lĩnh vực mà bộ trưởng có trách nhiệm quản lý, không được đặt những câu hỏi về những vấn đề là đối tượng của hoạt động xét xử, không được đặt những câu hỏi mang tính chỉ trích cá nhân, không được yêu cầu bộ trưởng bình luận về các bài báo, giải thích luật hay tính hợp pháp của một hành động nào đó cho dù là hành động của một viên chức chính phủ, đại biểu quốc hội cũng không được nhắc lại câu hỏi có cùng nội dung trong vòng 3 tháng. Nếu Bộ trưởng từ chối trả lời một câu hỏi thì câu hỏi đó không được nhắc lại cho đến kỳ họp sau của Quốc hội...
Về thủ tục xác định thời gian trả lời chất vấn bằng văn bản ở quốc hội một số nước cũng khá chặt chẽ. Ví dụ, ở Nhật Bản, khi có vấn đề chất vấn, các thành viên của cả hai viện phải đệ trình câu hỏi bằng văn bản đến chủ tịch hạ viện và chủ tịch thượng viện. Những câu hỏi đó sau khi được chủ tịch hạ viện và chủ tịch thượng viện phê chuẩn sẽ được gửi đến nội các. Nội các có nghĩa vụ trả lời các câu hỏi trong vòng 7 ngày kể từ ngày nhận được câu hỏi đó. Trong điều kiện nội các chưa có đủ điều kiện và khả năng để trả lời câu hỏi chất vấn đúng thời gian như quy định thì phải nêu được lý do tại sao và thời gian chính xác việc trả lời sẽ được hoàn tất. Trong một số trường hợp khẩn cấp, các câu trả lời ngay trong phòng họp dưới sự đồng ý của cả hai viện. Để xác định thời gian tiến hành chất vấn, rất nhiều nước đi theo hướng quy định văn
phòng nghị viện và chính phủ sẽ thảo luận để đi đến một thoả thuận. Thời điểm này thường được xác định làm sao nghị viện vẫn có thời gian chất vấn, còn các thành viên của chính phủ cũng có đủ thời gian chuẩn bị câu hỏi.
Để tránh trường hợp thủ tướng vá các thành viên của chính phủ không muốn trả lời chất vấn, ngoài việc uy tín chính trị của thủ tướng hoặc các thành viên của chính phủ sẽ bị giảm sút, một số nước còn quy định, nếu chính phủ không trả lời chất vấn trong một thời gian nhất định thì với yêu cầu của một lượng nghị sĩ nhất định, nghị viện đơn phương xác định thời gian chất vấn và thông báo cho chính phủ biết.
2.1.4.4. Về thời gian chất vấn
Ở một số nước, do Quốc hội họp thường xuyên nên hàng tuần, quốc hội thường dành một ngày hoặc một số ngày cố định với thời lượng 1 -2 giờ/ngày cho việc trả lời chất vấn. Điều 48 Hiến pháp 1958 nước Pháp quy định Quốc hội phải dành ít nhất một buổi làm việc trên một tuần để ưu tiên cho những câu hỏi của các thành viên Nghị viện và việc trả lời của Chính phủ.
Theo truyền thống của nhiều nghị viện, tại cuộc chất vấn, cá nhân nghị sĩ có câu hỏi chất vấn được phép trình bày chất vấn của mình và thủ tướng hoặc các thành viên chính phủ bị chất vấn trả lời câu hỏi chất vấn trong một khoảng thời gian nhất định (nhiều nhất là 15 phút). Sau đó, các nghị sĩ có quyền đặt câu hỏi phụ đối với vấn đề chất vấn. Câu hỏi phụ này được nghị sĩgửi lên chủ toạ của phiên chất vấn và người bị chất vấn phải trả lời ngay câu hỏi. Thông thường, nội quy nghị viện các nước giới hạn cho thời gian trả lời của mỗi câu hỏi phụ là 10 phút. Trong khi đó, nội quy kỳ họp của một số nước ấn định thời gian phát biểu không qua 5 phút và cho phép kéo dài thêm 2 đến 5 phút. Ngoài ra, còn quy định không hạn chế thời gian phát biểu cho một số nhân vật có địa vị hoặc vai trò đặc biệt trong bộ máy nhà nước như chủ tịch quốc hội, thủ tướng chính phủ… Ở Thụy Điển, trong các buổi chất chủ, các đại biểu có 1 giờ đồng hồ để đặt câu hỏi bằng lời đối với các bộ
trưởng tham gia. Thông thường, trong 1 giờ đồng hồ này có 5 bộ trường được các đại biểu Quốc hội chất vấn và cứ khoảng 3 tuần 1 lần Thủ tướng phải đăng đàn để trả lời chất vấn.
2.1.4.5. Về vấn đề hậu chất vấn
Ở các nước thuộc chính thể đại nghị hoặc hỗn hợp, hình thức chất vấn có thể dẫn đến việc đặt vấn đề ủng hộ hay phản đối hoạt động của chính phủ.
Thậm chí có thể có việc đưa ra Nghị quyết bất tín nhiệm và dẫn đến sự từ chức của chính phủ. "Bất kỳ sự chất vấn nào cũng có thể là lý do đưa ra nghị quyết, qua đó các viện phản ánh quan điểm của mình (phần 2, điều 111, hiến pháp Tây Ban Nha). Ở một số nước, việc chất vấn có thể dẫn đến việc quốc hội biểu quyết thông qua kiến nghị đưa ra thảo luận tại quốc hội về trách nhiệm của một quan chức nào đó. Và cao hơn nữa, một số nước quy định khi kiến nghị thu được một số lượng chữ ký nhất định thì vị quan chức này phải điều trần trước quốc hội và có thể bị cách chức, thậm chí quốc hội có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với một chính sách của chính phủ. Ví dụ ở Pháp có quy định nếu một kiến nghị bất tín nhiệm Chính phủ thu nhận được chữ ký của ít nhất 10 nghị sĩ thì vấn đề đó sẽ được đưa ra thảo luận. Một số nước khác quy định cần có khoảng 20 hoặc 50 chữ ký.
Ở Quốc hội một số nước, các cuộc chất vấn dù ở dạng nào thì kết thúc nó, nghị viện cũng phải đưa ra ý kiến của mình. Nếu nghị viện không đưa ra ý kiến thì thủ tục chất vấn không đạt được mục đích vốn có của nó. Truyền thống nghị viện nhiều nước ghi nhận có 3 hình thức biểu quyết để xác định ý kiến của nghị viện
Thứ nhất, nghị viện biểu quyết thoả mãn về sự trả lời của thủ tướng hoặc các thành viên của chính phủ. Theo cách thức này, vấn đề tín nhiệm đối với Thủ tướng hoặc các thành viên của chính phủ không được đặt ra.
Thứ hai, nghị viện biểu quyết không thoả mãn. Với kết quả này, nghị viện có thể đặt vấn đề bất tín nhiệm đối với chính phủ theo chế độ trách
nhiệm tập thể hoặc đưa ra các khuyến nghị từ chức đối với các thành viên của chính phủ. Tuy nhiên, ở một số nước theo thể chế cộng hoà hỗn hợp như Pháp thì cho dù nghị viện biểu quyết không thoả mãn thì Chính phủ cũng không bị buộc phải giải tán nhưng uy tín của họ sẽ bị giám sút nghiêm trọng và cũng thường dẫn tới từ chức.
Thứ ba, nghị viện biểu quyết một cách trung dung, không bao hàm ý nghĩa tán thành hay không tán thành với câu trả lời. Trong trường hợp này, nghị viện không thảo luận gì thêm và tiếp tục nghị trình.
2.1.4.6. Một số bài học kinh nghiệm rút ra nhằm hoàn thiện hoạt động chất vấn của Quốc hội Việt Nam
Thứ nhất, nên quy định rõ trường hợp nào thì chất vấn bằng miệng, trường hợp nào thì chất vấn bằng văn bản. Ở Việt Nam, chưa có sự phân định rõ ràng những chất vấn trả lời bằng miệng và bằng văn bản. Vì vậy, dẫn tới trường hợp có những chất vấn liên quan đến những vấn đề vụn vặt, có khi chỉ liên quan đến một vụ việc, một cơ quan, không ở tầm vĩ mô vẫn được đưa ra trong kỳ họp của Quốc hội làm mất thời gian của Quốc hội, trong khi thời gian dành cho chất vấn đã rất hạn hẹp. Do đó, Quốc hội Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm của Quốc hội Đức, những chất vấn trả lời bằng miệng tại kỳ họp của Quốc hội phải là những vấn đề ở tầm vĩ mô, có tính quan trọng đối với quốc gia, là những vấn đề nóng bỏng, bức xúc, cần phải giải quyết ngay.
Những vấn đề có tính vụn vặt, mức độ vi mô nên dành cho những chất vấn bằng văn bản. Ở Việt Nam, những chất vấn bằng miệng tại kỳ họp được truyền hình trực tiếp nhưng chất vấn bằng văn bản chưa được công khai, vì vậy cần thiết cũng phải đăng trên công báo để cho mọi người dân có thể biết.
Chất vấn của đại biểu Quốc hội làm cho Quốc hội trở nên thực quyền hơn, thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là cơ quan cao nhất đại diện cho nhân dân cả nước.
Thứ hai, nên tăng thời gian dành cho chất vấn và chất vấn làm nhiều buổi.
Trong mỗi kỳ họp của Quốc hội, Quốc hội Việt Nam dành 2-3 ngày cuối cùng để thực hiện hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại Hội trường.
Điều này gây áp lực rất lớn cho người chất vấn và trả lời chất vấn. Trong khi đó, ở một số nước, hàng tuần, Quốc hội có 1 đến 2 tiếng đồng hồ để thực hiện chất vấn và trả lời chất vấn. Trong điều kiện Quốc hội Việt Nam hoạt động không thường xuyên như một số nước, thì trước mắt, trong các ngày trong thời gian kỳ họp của Quốc hội nên dành 1 đến 2 tiếng đồng hồ tuỳ ngày cho hoạt động chất vấn, nhằm thu hút đại biểu đến dự, tránh tình trạng những ngày khác đại biểu Quốc hội đến họp thì ít nhưng ngày chất vấn thì đông, đồng thời vừa làm giảm áp lực cho hoạt động chất vấn mà vẫn tăng thời gian chất vấn nhằm đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng của cử tri và tăng cường hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của Quốc hội. Quốc hội Việt Nam cũng nên học tập Quốc hội các nước quy định rõ người trả lời chất vấn có thể thêm 2 đến 5 phút để trả lời, tránh tình trạng có người thì được gia hạn thêm thời gian trả lời, người thì không như hiện nay. Đồng thời với những nhân vật quan trọng và với những vấn đề quan trọng, có thể không giới hạn thời gian trả lời chất vấn.
Thứ ba, nên quy định một cách chặt chẽ hơn về một số thủ tục chất vấn như thủ tục xác định câu hỏi chất vấn, thủ tục xác định thời gian trả lời chất vấn.
Theo quy định về việc xác định vấn đề chất vấn của Quốc hội Việt Nam, thủ tục như sau đại biểu Quốc hội gửi các chất vấn của mình đến đoàn thư ký kỳ họp. Đoàn thư ký kỳ họp tập hợp các chất vấn của đại biểu Quốc hội để gửi lên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội sẽ dự kiến các câu chất vấn được thực hiện trong kỳ họp và người trả lời các câu hỏi đó, đồng thời gửi các câu hỏi này cho người trả lời chuẩn bị. Quy định này không xác định rõ tiêu chí để Quốc hội đưa chất vấn của đại biểu Quốc hội này ra mà không đưa chất vấn của đại biểu Quốc hội khác ra. Điều đó có thể dẫn đến sự ưu ái thành viên này của Chính phủ mà không ưu ái thành viên
khác trong việc lựa chọn vấn đề chất vấn. Chính vì vậy, cần quy định cụ thể tiêu chí lựa chọn chất vấn được đưa ra tại kỳ họp và phải có thủ tục chất vấn phải được biểu quyết của tất cả đại biểu Quốc hội mới được đưa ra tại kỳ họp.
Thứ tư, nên chú ý đến vấn đề hậu chất vấn. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, Quốc hội chỉ ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn khi xét thấy cần thiết. Nghĩa là hoạt động chất vấn không nhất thiết phải kết thúc bằng việc ra nghị quyết. Điều này thể hiện tính tuỳ nghi, trong khi đó không có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục như thế nào là cần thiết phải có nghị quyết, ví dụ có bao nhiêu đại biểu Quốc hội đồng tình. Do không rõ ràng trong các quy định pháp luật về hậu quả pháp lý của hoạt động chất vấn, dẫn đến thực trạng là Quốc hội ít khi thể hiện thái độ của mình đối với kết quả trả lời chất vấn.
Mục đích chính của chất vấn là quy kết, làm rõ trách nhiệm chính trị của người trả lời, từ đó buộc họ phải nâng cao trách nhiệm của mình, tạo áp lực để có những điều chỉnh phù hợp. Nếu hoạt động chất vấn mà không thể hiện rõ thái độ của Quốc hội, thậm chí có những chế tài xử lý phù hợp thì không còn ý nghĩa là một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước hữu hiệu của Quốc hội. Đó là lý do tại sao hoạt động chất vấn ở Việt Nam thời gian qua diễn ra khá sôi nổi nhưng hiệu quả ngoài hội trường chưa lớn. Chính vì vậy, Quốc hội Việt Nam cần tham khảo kinh nghiệm của Quốc hội một số nước trong hoạt động chất vấn, sau khi chất vấn một "tổng tư lệnh" ngành nào đó, dù đồng tình hay không đồng tình, Quốc hội nhất thiết đều phải có nghị quyết thể hiện rõ thái độ của mình. Nếu đại đa số đại biểu Quốc hội không đồng tình thì có thể đặt vấn đề tín nhiệm của Quốc hội đối với người trả lời chất vấn. Chỉ có như vậy thì mới tránh được tình trạng người trả lời chất vấn nhận trách nhiệm, hứa giải quyết nhưng không có chuyển biến gì trong thực tiễn như hiện nay.
Hoạt động chất vấn của Quốc hội Việt Nam đã có những chuyển biến tích cực, đã tăng cường thảo luận, chất lượng câu hỏi chất vấn được nâng lên, người trả lời chất vấn đã hạn chế tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, Quốc hội đã