8.1.1 Điều kiện tiên quyết
Hình 8.1 minh họa các khái niệm cơ bản và các trình tự của việc xác định phạm vi và hình thức dự án. Chúng tôi bắt đầu với tỷ suất nội hoàn dự án (IRR dự án) đối với trường hợp cơ sở, là doanh thu chỉ đến từ trạm thu phí của đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận, không bao gồm doanh thu từ các trạm thu phí quốc lộ 1A (QL1A) và xác nhận rằng lợi nhuận của trường hợp cơ sở không phải là đủ để khu vực tư nhân đầu tư và do đó sự hỗ trợ của chính phủ là cần thiết.
Bước tiếp theo là thiết lập một số giải pháp cắt chi phí và các giải pháp tăng doanh thu và phân tích tác động của chúng đến IRR dự án. Thông qua phân tích này cho phạm vi dự án, chúng tôi sẽ đánh giá sự kết hợp của nhiều giải pháp để cải thiện IRR dự án cho cấu trúc PPP khả thi.
Nguồn: Nhóm khảo sát JICA
Hình 8.1. Khái niệm cho phạm vi và hình thức dự án
8.1.2 Đánh giá việc sự dụng quyền thu phí cho đoạn thành phố Hồ Chí Minh và Trung Lương Trong báo cáo khả thi của BEDC26 cho đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận, dự kiến IRR của dự án là 9,6%, bao gồm cả doanh thu từ các trạm thu phí tại QL1A. Tuy nhiên, khi chúng tôi, Nhóm khảo sát JICA tiến hành lại nghiên cứu khả thi, đặc biệt là việc dự báo lưu lượng giao thông và các khía cạnh kỹ thuật của việc xây dựng, chúng tôi quan sát thấy sự suy giảm đáng kể của IRR dự án còn 5,6%, bao gồm cả doanh thu từ trạm thu phí tại QL1A, hoặc còn 4,3 % đối với trường hợp cơ sở khi không tính doanh thu từ các trạm thu phí tại QL1A.
Xem xét tình hình thị trường tài chính hiện nay tại Việt Nam, bao gồm cả lạm phát và lãi suất v.v…, chúng tôi giả định 15% là ngưỡng chấp nhận được27, thỏa mãn cho định hướng đầu tư
26 Tổng công ty Tư vấn Thiết kế GTVT (TEDI), “Dự án đầu tư Xây dựng đường cao tốc Trung Lương – Mỹ Thuận, Giai đoạn: Nghiên cứu Đầu tư xây dựng” (2010).
27 “Ngưỡng chấp nhận được” trong báo cáo này cần được xem xét như là một con số sơ bộ đơn giản bởi vì sự phân tích kỹ lưỡng và nguy cơ sẽ chỉ được thực hiện ở giai đoạn cuối của cuộc khảo sát. Ngưỡng chấp nhận được ban đầu nên được sửa đổi phù hợp với kết quả phân tích rủi ro và được hiểu như là một giá trị tương đối với một nhóm nhiều tỉ lệ phần trăm, cũng không nên quá chú trọng vào "Ngưỡng chấp nhận được". Ví dụ, Ngưỡng 15% không tự động có nghĩa là sẽ từ chối đầu tư nếu lợi nhuận kỳ vọng của dự án chỉ có 13%, hoặc không tự động phê duyệt đầu tư nếu ngưỡng là 18%.
dự án. Nói cách khác, phải có một số biện pháp của chính phủ để đạt được IRR dự án là 15%, hoặc dự án không thể thực hiện theo hình thức PPP được nếu không thu hút bất kỳ nhà đầu tư tư nhân nào.
Có hai lý do chính làm cho dự án IRR xấu đi, so với báo cáo nghiên cứu khả thi của BEDC như sau;
Tăng vốn đầu tư ban đầu để xây dựng đường cao tốc vì việc xử lý đất yếu tại khu vực đồng bằng sông Cửu Long. Đội ngũ kỹ thuật của Nhóm khảo sát JICA đã xem xét việc thiết kế cho việc xây dựng và đã kết luận một kết cấu tốt nhất.
Giảm dự báo lưu lượng giao thông vì Nhóm khảo sát JICA tiến hành phân tích lưu lượng bằng cách sử dụng phần mềm dự báo lưu lượng truy cập mạng được gọi là "STRADA".
Lưu lượng giao thông dự báo tại đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận giảm ít hơn một nửa so với báo cáo nghiên cứu khả thi của BEDC. (kết quả dự báo nhu cầu giao thông xem bảng 5.28).
8.1.3 Thẩm tra sơ bộ lợi nhuận dự án cho đoạn Trung Lương - Mỹ Thuận (1) Giải pháp giảm chi phí
Để nâng cao lợi nhuận của dự án, cắt giảm chi phí ban đầu là một trong những giải pháp hiệu quả. Bốn giải pháp được thành lập để đánh giá và lựa chọn các giải pháp thích hợp nhất như sau:
Giải pháp 1: Phân đoạn theo chiều dài (đoạn TL-Cai Lậy hoặc TL-Cái Bè) Giải pháp 2: Phân đoạn theo lớp (chỉ có mặt đường bê tông nhựa)
Giải pháp 3: Hai làn xe cao tốc Giải pháp 4: Nhượng quyền O&M
1) Giải pháp 1: Phân đoạn theo chiều dài (đọan TL-Cai Lậy hay TL-Cái Bè)
Giải pháp này là có thể điều chỉnh phần chi phí chia sẻ giữa nhà nước và tư nhân bằng cách phân kỳ tại nút giao. Hình thức BOT / PPP yêu cầu sự cân bằng hợp lý của chia sẻ chi phí.
Trong trường hợp phân kỳ tại nút giao Cai Lậy, chi phí xây dựng ban đầu có thể được giảm đến 35% của toàn bộ chi phí đoạn này, và trong trường hợp phân kỳ tại nút giao Cái Bè, có thể giảm đến 60%. Cả hai kế hoạch phân kỳ là cần thiết để sử dụng nhiều tiền từ công quỹ.
Nguồn: Nhóm nghiên cứu Source: JICA
Hình 8.2. Kế hoạch giai đoạn theo chiều dài
2) Giải pháp 2: Giai đoạn theo lớp (chỉ có mặt đường bê tông át phan)
Giải pháp này là tư nhân chỉ xây dựng mặt đường bê tông nhựa và nhà nước thực hiện các công trình dân dụng khác chẳng hạn như xử lý nền đất yếu, bờ kè đắp và kết cấu (cống và cầu). Chi phí ban đầu của tư nhân có thể được giảm đến 9% của tổng chi phí xây dựng. Tuy nhiên, cần phải sử dụng nhiều tiền công quỹ và trách nhiệm bảo hành cho mặt đường bê tông nhựa trong giai đoạn xây dựng và vận hành sẽ phức tạp và gây tranh chấp.
Nguồn: Nhóm khảo sát JICA
Hình 8.3. Kế hoạch phân đoạn theo lớp 3) Giải pháp 3: Hai làn xe cao tốc
Giải pháp này chỉ có hiệu quả để giảm chi phí xây dựng ban đầu, tuy nhiên có rất nhiều điều kiện như i) lưu lượng giao thông phải dưới 14.000 xe / ngày (địa hình bằng phẳng, theo Pháp lệnh kết cấu đường bộ Nhật Bản), ii) tổng chi phí đầu tư phải kinh tế, iii) an toàn và tốc độ giao thông cao phải được bảo đảm, và iv) đặc trưng địa lý và kết cấu đường thích hợp cho việc tổ chức xây dựng.
Trong đoạn Trung Lương - Mỹ Thuận, lưu lượng giao thông tại năm bắt đầu vận hành 2017 sẽ đạt 13.790 xe / ngày (xem Bảng 6.3 trong Chương 6.1.3). Do đó, không đáp ứng với yêu cầu nhu cầu giao thông trong trường hợp 2 làn đường cao tốc.
Nguồn: Nhóm khảo sát JICA
Hình 8.4. Quy hoạch xây dựng đường cao tốc 2 - làn ban đầu
4) Giải pháp 4: Nhượng quyền O&M
Giải pháp này là nhà nước xây dựng toàn đoạn tuyến, và công ty SPC sẽ mua nhượng quyền O & M từ Chính phủ và cung cấp dịch vụ như là nhà cung cấp dịch vụ O & M. Mặc dù có tiềm năng sẽ đạt được chi phí vòng đời thấp hơn nhờ tư nhân áp dụng các dịch vụ hiệu quả và thích hợp, nhưng yêu cầu chi phí đầu tư ban đầu nhiều của nhà nước.
Nguồn: Nhóm khảo sát JICA
Hình 8.5. Kế hoạch nhượng quyền O&M
Bảng sau đây là tóm tắt đánh giá của mỗi giải pháp cắt giảm chi phí có xét đến các khía cạnh an toàn, kỹ thuật, giảm chi phí và quan điểm nhà nước và tư nhân.
Bảng 8.1. Đánh giá giải pháp giảm chi phí Giải pháp giảm chi
phí
Đánh giá Đánh giá toàn diện và lý do Lái xe an
toàn/
mức độ Dịch vụ
Kỹ
thuật Tỷlệchi phí xây dựng của tư nhân so với Tổng chi phí xây dựng Trường hợp cơ bản
(TL-MT BOT)
○ ○ X
100%
X Chi phí đầu tư cao đối với tư nhân Giải pháp 1A:
Phân đoạn theo chiều dài ( đoạn TL-Cai Lậy)
○ ○ ◎
35%
○ -Chi phí đầu tư thấp hơn nhiều - Sự cân bằng hợp lý của việc chia sẻchi phí giữa nhà nước và tư nhân Giải pháp 1B:
Phân đoạn theo chiều dài (đoạn TL-Cái Bè)
○ ○ ○
60%
○ -Chi phí đầu tư thấp hơn nhiều - Sự cân bằng hợp lý của việc chia sẻchi phí giữa nhà nước và tư nhân Giải pháp 2:
Phân đoạn theo lớp (chỉ có mặt đường bê tông át phan)
○ X ◎
9%
X - Chia sẻ chi phí không cân đối giữa nhà nước và tư nhân
- Trách nhiệm phức tạp của việc bảo hành
Giải pháp 3:
Đường cao tốc hai làn xe
X X ○
66%
X -Không thỏa mãn nhu cầu giao thông
-Không đảm bảo an toàn giao thông Giải pháp 4:
Nhượng quyền O&M
○ ○ ◎
0%
△ - Chia sẻ chi phí không cân đối giữa nhà nước và tư nhân
- Chi phí vòng đời có khả năng thấp hơn cho Chính phủ
Nguồn: Nhóm khảo sát JICA
Chú ý: ◎: Tốt ○: Tốt hơn : xấu X:xấu hơn △
Cuối cùng, hai giải pháp, cụ thể là giải pháp 1A: Phân đoạn theo chiều dài (TL-Cai Lay mục) và Giải pháp 1B: Phân đoạn theo chiều dài (đoạn TL-Cái Bè) được lựa chọn như là giải pháp giảm chi phí để đánh giá thêm về lợi nhuận dự án.
Bảng 8.2 cho thấy phác thảo của phần đầu tư của tư nhân trong hai giải pháp trên.
Bảng 8.2. Phác thảo phần đầu tư của tư nhân trong hai giải pháp giảm chi phí
Trung Lương
– Cai Lậy
Cai Lậy – Cái Bè
Cái Bè – Mỹ Thuận
Chiều dài của phần tư nhân (km)
Chi phí đầu tư trong Phần tư nhân (tỷ đồng) Trường hợp
cơ bản
Tư nhân Tư nhân Tư nhân 54.3km 25,736
Giải pháp 1A Tư nhân Tư nhân Nhà nước 33.9km 15,919
Giải pháp 1B Tư nhân Nhà nước Nhà nước 18.5km 8,891
Nguồn: Nhóm khảo sát JICA
Bảng 8.3 cho thấy rằng lợi nhuận của dự án được cải thiện nhờ phân đoạn theo chiều dài. Tuy nhiên, IRR dự án là 8,4% ngay cả trong trường hợp của Giải pháp 1B (Phạm vi xây dựng được giới hạn trong Trung Lương - Cai Lậy), mà vẫn không đủ lợi nhuận cho Đề án PPP / BOT. Như giả định, các công ty tư nhân sẽ chỉ nhận thu phí từ đoạn duy nhất Trung Lương ~ Mỹ Thuận đối với trường hợp cơ sở, giải pháp 1A và IB.
Bảng 8.3. Lợi nhuận của dự án trong hai giải pháp giảm chi phí Giải pháp phân đoạn theo chiều dài Dự án IRR Trường hợp cơ bản (Trung Lương～Cai Lậy～Cái Bè～
Mỹ Thuận） 3.5%
Giải pháp 1A (Trung Lương～Cai Lậy～Cái Bè) 5.6%
Giải pháp 1B (Trung Lương～Cai Lậy) 8.4%
Nguồn: Nhóm khảo sát JICA
(2) Giải pháp cấu trúc tài chính
Trong phần trước đó, chúng tôi đã phân tích các giải pháp cắt giảm chi phí để cải thiện IRR dự án. Bây giờ, trong phần này, chúng tôi sẽ phân tích các giải pháp để tăng doanh thu, hay nói cách khác, chúng tôi sẽ tìm kiếm các nguồn thu bổ sung như là một cách khác để cải thiện IRR dự án. Nếu lợi nhuận là quá thấp để thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP, thường đề nghị chính phủ cung cấp trợ cấp tiền mặt cho dự án. Nhưng, đôi khi có vẻ là thực tế hơn nếu yêu cầu Bộ GTVT cho thu thêm phí cầu đường, hơn là yêu cầu trợ cấp tiền mặt từ Bộ Tài chính.
1) Quyền thu phí của đường cao tốc Tp. HCM – Trung Lương
Trong phân đoạn này, chúng tôi sẽ xem xét khả năng tìm kiếm quyền thu phí đường cao tốc TP HCM-Trung Lương để nâng cao lợi nhuận của dự án này,
a) Hiện trạng quyền thu phí đường cao tốc Tp. HCM – Trung lương
Đường cao tốc TPHCM-Trung Lương (39.8km) được khai trương vào tháng 02 năm 2010 như là đường cao tốc đầu tiên ở Việt Nam. Việc thu phí bắt đầu vào tháng 2 năm 2012 sau hai năm không thu phí. Quyền thu phí đường cao tốc đã được giao cho BEDC với phí nhượng quyền là 9.157 tỷ đồng với hai mươi năm nhượng quyền. Tuy nhiên, việc thu phí đã được trả
về cho chính phủ khi BEDC trả lại nhượng quyền BOT đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận trong tháng 11 năm 2011. Hiện nay, Cửu Long CIPM điều hành đường cao tốc TP HCM-Trung Lương trên cơ sở thu phí (7% doanh thu thu phí) và Bộ Giao thông Vận tải / Tổng cục Đường bộ Việt Nam (DRVN) cung cấp các dịch vụ bảo trì từ ngân sách nhà nước.
b) Tác động của doanh thu thu phí của đường cao tốc Tp. HCM – Trung Lương đến dự án IRR.
Hiện nay, chính phủ tạm thời giữ quyền thu phí đường cao tốc TP HCM-Trung Lương. Theo thông báo của Bộ GTVT ngày 13 tháng 4 năm 2012 (số 193/TB-BGTVT) về "Kết luận của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải tại cuộc họp về phương thức huy động vốn của Cửu Long CIPM cho dự án đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận ", quyết định kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ cho phép sử dụng doanh thu thu phí từ đường cao tốc thành phố Hồ Chí Minh - Trung Lương, và hai cổng thu phí trên QL1A tại cầu Cần Thơ và cầu Mỹ Thuận từ 2012 - 2015 để thực hiện giải phóng mặt bằng và đóng góp cho phần vốn nhà nước cho dự án.
Đồng thời, cũng quyết định chuẩn bị một báo cáo gửi Thủ tướng Chính phủ cho phép bán quyền thu phí đường cao tốc TP Hồ Chí Minh - Trung Lương để tăng vốn điều lệ cho Cửu Long CIPM. Hiện nay, có thể sử dụng linh hoạt quyền thu phí của đường cao tốc thành phố Hồ Chí Minh-Trung Lương để xây dựng đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận. Điều này được hiểu rằng cơ chế đặc biệt áp dụng đối với dự án Trung Lương-Mỹ Thuận dựa trên phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ, có nghĩa là pháp luật về BOT cho đường cao tốc không còn áp dụng cho dự án, hoặc pháp luật PPP không áp dụng.
Trong bối cảnh này, Bộ GTVT yêu cầu Cửu Long CIPM xem xét hiệu quả sử dụng quyền thu phí của đường cao tốc thành phố Hồ Chí Minh - Trung Lương để xây dựng cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận. Vì vậy, sẽ là hợp lý cho Nhóm khảo sát JICA để xem xét các cấu trúc tài chính khả thi bằng cách tích hợp doanh thu thu phí cao tốc TP HCM - Trung Lương như là một trong những giải pháp để cải thiện IRR dự án.
Giả định dòng tiền dự án là dòng tiền từ đường cao tốc thành phố Hồ Chí Minh - Trung Lương sau khi trừ phần thanh toán trả chậm cho phần phí nhượng quyền 9.157 tỷ đồng trong hai mươi năm khấu hao tuyến tính theo mức lãi suất 0%. IRR của trường hợp cơ sở Dự án sẽ cải thiện từ 3,5% thành 4,9%
2) Ảnh hưởng doanh thu thu phí từ hai trạm thu phí cầu Mỹ Thuận và cầu Cần Thơ
Như đã đề cập ở trên, các quyền thu phí trên QL1A, hai trạm thu phí tại cầu Mỹ Thuận và cầu Cần Thơ có thể được cấp cho Cửu Long CIPM để xây dựng đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận. Nếu nó được giao cho công ty SPC, IRR dự án sẽ cải thiện từ 3,5% thành 4,9%.
8.1.4 Phân tích các giải pháp giảm chi phí và giải pháp cơ cấu tài chính
Trong phần 8.1.3, chúng tôi đã phân tích các giải pháp cắt giảm chi phí bằng cách giảm phạm vi dự án. Kết quả là không đủ vì việc giảm xây dựng BOT đáng kể từ Trung Lương - Mỹ Thuận đến Trung Lương - Cai Lậy sẽ chỉ cải thiện IRR dự án từ 3,5% chỉ 8,4%, thấp hơn nhiều so với ngưỡng chấp nhận được là 15%. Dự án không thể khả thi cho BOT bởi vì nó không thu hút đầu tư tư nhân. Mặt khác, chúng tôi cũng đã phân tích các giải pháp tài chính bằng cách tăng nguồn thu. Nhưng cũng không đủ vì IRR Dự án chỉ cải thiện từ 3,5% thành 4,9%. Vì thế không đủ để hiện thực hóa dự án BOT.
Kết luận, một trong hai giải pháp đơn lẻ là cắt giảm chi phí hoặc giải pháp tài chính bằng cách tăng nguồn thu sẽ không đủ để cải thiện IRR dự án để đạt được ngưỡng chấp nhận cho dự án BOT khả thi. Vì vậy, chúng tôi sẽ xem xét sự kết hợp của các giải pháp này trong phần tiếp theo.