2.1 Quyền đánh cá trong khu vực đặc quyền kinh tế
2.1.2 Nội dung quyền đánh cá của quốc gia ven biển tại vùng đặc quyền kinh tế
2.1.2.1 Quyền khai thác tài nguyên cá và sinh vật biển của quốc gia ven biển
Căn cứ theo khoản 1 Điều 56 Công ước Luật biển 1982: “Quốc gia ven biển có quyền chủ quyền trong việc thăm dò, khai thác, bảo tồn và quản lý các tài nguyên thiên nhiên, sinh vật hoặc không sinh vật của vùng nước trên đáy biển, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển, cũng như các hoạt động nhằm thăm dị và khai thác vùng này vì mục đích kinh tế, như việc sản xuất năng lượng từ nước, hải lưu và gió”.
Như đã nói ở trên, vùng đặc quyền kinh tế là một khu vực mới được thiết lập chủ yếu để xây dựng một quyền chủ quyền mới cho quốc gia ven biển đối với tài nguyên sinh vật. Do đó, Cơng ước đã quy định cho phép “quốc gia ven biển có quyền một mình ấn định khối lượng đánh bắt có thể chấp nhận được đối với tài nguyên cá và sinh vật biển ở trong vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia mình” (khoản 1 Điều 61 Công ước Luật biển 1982).
Tuy nhiên, Công ước không yêu cầu khối lượng đánh bắt mà quốc gia ven biển ấn định phải hoàn toàn là một con số cố định và bất biến. Vì tình trạng và số lượng của tài nguyên cá và sinh vật biển phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, mà điển hình là mơi trường
29
sinh sống của chúng. Do vậy, khối lượng đánh bắt này của quốc gia ven biển chủ yếu được xác định trong từng thời kỳ dựa trên các số liệu thống kê cụ thể hàng năm28
.
Quốc gia ven biển xác định mục tiêu là tạo điều kiện thuận lợi cho việc khai thác tối ưu tài nguyên cá và sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của mình (khoản 1 Điều 62 Công ước Luật biển 1982). Tuy quốc gia ven biển có đặc quyền trong việc xác định lượng cá được phép đánh bắt, đồng thời với quyền xác định mục tiêu khai thác tối ưu đối với tài nguyên cá trong vùng nhưng việc khai thác đó khơng được vượt q mức, nếu không sẽ dẫn đến sự nguy hại cho nguồn cá trong vùng đặc quyền kinh tế của mình. Do vậy, xác định tổng khối lượng cá đánh bắt phải vì mục tiêu bảo tồn tài nguyên cá và phải tính đến quyền lợi của các quốc gia khác đối với lượng cá thừa.
Cùng với quyền ấn định khối lượng đánh bắt trong vùng đặc quyền kinh tế của mình, quốc gia ven biển cịn có quyền tự xác định khả năng khai thác của mình. Việc xác định khả năng khai thác không chỉ ảnh hưởng đến quyền lợi của chính quốc gia ven biển mà còn ảnh hưởng đến quyền lợi của các quốc gia khác đối với việc khai thác tài nguyên cá và sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế.
Hiện nay, trước sức ép của việc gia tăng dân số ngày càng nhanh, nhu cầu phát triển kinh tế ngày càng cao cùng với bối cảnh các nguồn tài nguyên đất liền ngày càng cạn kiệt đã đẩy mạnh xu hướng tiến ra biển tìm các nguồn tài nguyên để thay thế. Khai thác biển, làm giàu từ biển, nhiều quốc gia đã khai thác cá tập trung vào mục đích phát triển kinh tế một cách tối đa có thể đạt được mà khơng hề tính đến những phương hại mà việc sử dụng các cơng cụ khai thác có thể gây ra cho môi trường biển, ảnh hưởng đến chất lượng và số lượng của cá và các sinh vật biển khác.
Tuy nhiên, khả năng khai thác của mỗi quốc gia là khác nhau, phụ thuộc vào trình độ phát triển và khoa học kỹ thuật của mỗi nước. Do đó, khả năng khai thác của các quốc gia ven biển cũng là một số liệu chủ yếu được các quốc gia ven biển đưa ra hàng năm tùy vào tình hình thực tế của tổng lượng cá được phép khai thác, mức độ phát triển khoa học kỹ thuật của quốc gia đó trong việc sử dụng các cơng cụ đánh bắt cá, cùng những yếu tố khác ảnh hưởng đến khả năng khai thác.
28
30
Một quốc gia ven biển khi xác định tổng khối lượng có thể đánh bắt và khả năng khai thác của mình trong vùng đặc quyền kinh tế cần dựa vào các thông tin, dữ liệu và số liệu khoa học đáng tin cậy nhất mà quốc gia đó có. Khi xác định tổng lượng đánh bắt cho phép, Công ước cho phép các quốc gia ven biển không chỉ dựa vào các yếu tố sinh học như mức độ phong phú và tỷ lệ sinh sản của các loài cá, quan hệ tác động giữa các lồi cá mà cịn dựa vào cả việc xem xét các lợi ích kinh tế, xã hội, mơi trường và các lợi ích khác của quốc gia đó29.
Có thể nói, việc xác định tổng khối lượng được phép đánh bắt và khả năng khai thác của quốc gia ven biển trong vùng đặc quyền kinh tế là một sự hỗn hợp giữa quyền và nghĩa vụ. Theo như khi đọc Công ước lúc ban đầu, có lẽ sẽ nghĩ đây là nghĩa vụ mà Công ước đặt ra cho quốc gia ven biển, tuy nhiên cũng có thể hiểu đây là quyền thuộc về quốc gia ven biển khi mà Công ước giảm nhẹ nghĩa vụ của quốc gia ven biển xuống một cách đáng kể. Căn cứ theo Điều 297 Cơng ước Luật biển 1982 thì Cơng ước khơng buộc quốc gia ven biển phải giải quyết các tranh chấp liên quan đến việc xác định tổng lượng đánh bắt cho phép hay việc tiếp cận nguồn cá thừa sau khi quốc gia ven biển đã xác định khả năng đánh bắt của mình và tuyên bố có lượng cá dư thừa bằng các thủ tục giải quyết tranh chấp bắt buộc như tòa án hay trọng tài. Tuy nhiên, chỉ trong trường hợp quốc gia ven biển từ chối một cách độc đốn khơng xác định tổng lượng đánh bắt cho phép và khả năng đánh bắt, quốc gia liên quan khác có thể đưa tranh chấp ra Ủy ban hịa giải nhưng khơng điều đó khơng đồng nghĩa với việc quốc gia ven biển phải có nghĩa vụ chấp nhận những khuyến nghị của Ủy ban hịa giải vì những khuyến nghị này chỉ có tính chất tham khảo, cịn quyền quyết định vẫn thuộc về quốc gia ven biển30.
Việc xác định tổng khối lượng cho phép đánh bắt và khả năng khai thác của quốc gia ven biển có một ý nghĩa rất quan trọng. Tổng khối lượng cho phép đánh bắt là yếu tố cơ bản đầu tiên và việc xác định khả năng khai thác là yếu tố tiếp theo để có căn cứ xác định lượng cá thừa. Nếu không xác định được hai yếu tố trên thì khơng thể xác định được lượng cá dư thừa và khi không tuyên bố được lượng cá dư thừa thì việc tiếp cận của các quốc gia khác đối với lượng cá thừa trong vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia ven biển không thể đặt ra được.
29 Điều 61 Công ước Luật biển 1982.
30
31
Trữ lượng hải sản trên thế giới nói chung và trong vùng đặc quyền kinh tế của mỗi quốc gia ven biển nói riêng là cực kỳ to lớn và đa dạng về hệ sinh thái, chính vì vậy việc điều tra để đánh giá tổng khối lượng là vơ cùng khó khăn, địi hỏi nhiều phương pháp và công cụ khoa học hiện đại. Thực tế cho đến nay, chưa có một quốc gia nào trên thế giới có thể đưa ra được một số liệu chính xác cho việc xác định tổng trữ lượng được phép đánh bắt trong vùng đặc quyền kinh tế của mình, đặc biệt là đối với các nước đang phát triển khi mà nguồn nhân lực, tài chính và kỹ thuật là một vấn đề cần bàn tới trước tiên. Còn đối với vấn đề xác định khả năng đánh bắt, đa số các quốc gia ven biển khi đưa ra thông tin về khả năng đánh bắt của mình chủ yếu được dựa trên số liệu thống kê tổng hợp khai thác hải sản trong năm trước liền kề để đưa ra một con số tương đối làm kế hoạch cho năm tiếp theo. Dựa trên những cơ sở đó, quốc gia ven biển sẽ quyết định xem có tun bố có lượng cá dư thừa hay khơng và khối lượng cá dư thừa là bao nhiêu để các quốc gia khác dựa trên những thỏa thuận với quốc gia ven biển tiếp cận lượng cá thừa đó.
“Đánh giá trữ lượng trong vùng đặc quyền kinh tế và khả năng khai thác là một trong những nhiệm vụ quan trọng mà Công ước Luật biển 1982 đặt ra cho các quốc gia ven biển”31. Mỗi quốc gia cần phải tiến hành các cuộc điều tra để xác định khối lượng nguồn tài nguyên sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của mình.
Đối với Việt Nam ta, một nước đang từng bước phát triển theo hướng cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc tiến hành xác định nguồn tài nguyên sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của mình là một cơng việc khá khó khăn vì nhiều ngun nhân, trong đó có thể kể đến các vấn đề về tài chính, nguồn nhân lực, tầm hiểu biết về hệ sinh thái biển cũng như các công cụ khoa học kỹ thuật cho việc điều tra…
Theo đề tài “Nghiên cứu, thăm dò nguồn lợi hải sản và lựa chọn công nghệ khai thác phù hợp phục vụ phát triển nghề cá xa bờ Việt Nam” năm 2003 cũng đã đưa ra kết quả về trữ lượng và khả năng khai thác như sau:
31 TS. Nguyễn Hồng Thao (chủ biên), “Công ước Biển 1982 và chiến lược biển của Việt Nam”, Nhà xuất bản
32 Vùng biển Nhóm sinh thái Độ sâu (m) Trữ lượng (tấn) Khả năng khai thác (tấn) Vịnh Bắc Bộ Cá nổi nhỏ <30 119.800 59.900 >30 270.200 135.100 Cá đáy <30 54.601 21.840 >30 98.129 39.252 Tổng số 542.730 256.092 Miền Trung Cá nổi nhỏ <50 200.000 100.000 >50 300.000 150.000 Cá đáy <50 18.494 7.398
>50 104.000 41.600 Tổng số 622.494 298.998 Đông Nam Bộ Cá nổi nhỏ <30 99.687 49.844
>30 424.313 212.157 Cá đáy <30 49.087 19.635
>30 335.792 134.317
Tổng số 908.879 415.952
Tây Nam Bộ Cá nổi nhỏ <30 112.439 56.219 >30 203.561 101.781 Cá đáy <30 40.583 16.233 >40 122.106 48.842 Tổng số 478.689 223.075 Vùng gò nổi Cá nổi nhỏ 10.000 2.500 Vùng giữa Biển Đông Cá nổi đại dương 510.000 230.000 Tổng cộng Cá nổi nhỏ 1.740.000 867.500
33 Cá đáy 822.792 329.117 Cá nổi đại dương 510.000 230.000 Tổng toàn bộ 3.072.792 1.426.617
Nguồn: http://www.khafa.org.vn/?file=privateres/htm/khaithacts/b03.htm.aspx (truy cập ngày 5/6/2012)
Mặc dù có khá nhiều đề tài nghiên cứu về trữ lượng nguồn lợi vùng biển Việt Nam và khả năng khai thác của nước ta, tuy nhiên, có thể thấy rằng những số liệu này khơng có một sự thống nhất và chưa chắc chắn. Có nhiều ngun nhân để giải thích cho lý do này, có thể kể ra một số lý do như sau: vùng biển Việt Nam hiện nay vẫn còn nhiều khu vực đang tranh chấp với các nước cùng khu vực nên chưa được phân định rõ; phương pháp, việc đầu tư, nguồn nhân lực và kinh phí cho điều tra cịn hạn chế rất nhiều.
Việt Nam chủ yếu tiến hành các cuộc điều tra trữ lượng và khả năng khai thác nguồn lợi hải sản trong các vùng biển của mình theo các thời kỳ khoảng 5 hoặc 10 năm một lần. Hiện nay, dự án “Điều tra tổng thể hiện trạng và biến động nguồn lợi hải sản biển Việt Nam” do Tổng cục thủy sản, Trung tâm phát triển nghề cá Đông Nam Á và Viện nghiên cứu Hải sản kết hợp tiến hành đang được triển khai và được thực hiện trong vòng 5 năm từ 2011-2015. Đây được coi một dự án có ý nghĩa rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế biển nói chung và ngành thủy sản nói riêng của Việt Nam.
Ngày 21-12-2011, tại Hà Nội, Tổng cục thủy sản đã tổ chức “Hội nghị tổng kết thực hiện nhiệm vụ năm 2011 và triển khai kế hoạch năm 2012”. Tại Hội nghị, theo số liệu thống kê mà Tổng cục thủy sản đưa ra, tổng lượng thủy sản trong cả nước ước đạt 5,2 triệu tấn, trong đó sản lượng khai thác đạt 2,2 triệu tấn. Căn cứ vào kết quả thực hiện kế hoạch năm 2011 và dự báo tình hình năm 2012, Tổng cục thủy sản đã đề ra các chỉ tiêu kế hoạch đối với sản lượng khai thác hải sản đạt 2 triệu tấn, sản lượng khai thác nội địa 220 nghìn tấn32.
Nhìn chung, trình độ khai thác hải sản nước ta đang có những bước phát triển nhanh, khả năng đánh bắt ngày càng tăng.
32 Xem thêm http://www.fistenet.gov.vn/b-tin-tuc-su-kien/a-tin-van/tong-cuc-thuy-san-tong-ket-thuc-hien-nhiem- vu-nam-2011-va-trien-khai-ke-hoach-nam-2012/ (truy cập ngày 23/6/2012).
34
2.1.2.2 Quyền xác định lượng cá dư thừa và cho nước ngoài tiếp cận
Khoản 2 Điều 62 Công ước Luật biển 1982 quy định “Quốc gia ven biển sẽ xác định khả năng đánh bắt đối với tài nguyên sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của mình. Nếu khả năng đánh bắt thấp hơn tổng lượng đánh bắt cho phép thì quốc gia ven biển sẽ cho phép thì quốc gia ven biển sẽ cho phép các quốc gia khác, thông qua các điều ước hoặc thỏa thuận và theo đúng các thể thức, điều kiện, các luật và quy định nêu trong khoản 4, khai thác số dư của lượng đánh bắt cho phép, khi làm như vậy, cần tính đến các Điều 69 và Điều 70, đặc biệt là tính đến các lợi ích của các quốc gia đang phát triển được nhắc đến trong điều khoản đó”.
Theo quy định trên thì đối với trường hợp khi quốc gia ven biển xác định có lượng cá thừa thì quốc gia ven biển đó sẽ dành cho các quốc gia khác quyền tiếp cận đối với lượng cá thừa đó. Nhưng các quốc gia khác có được tiếp cận lượng cá dư thừa hay khơng là tùy thuộc hồn tồn vào quyết định của quốc gia ven biển. Để được tiếp cận với lượng cá dư thừa trong vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia ven biển thì các quốc gia khác cần có được sự đồng ý của quốc gia ven biển bằng cách thỏa thuận để thông qua điều ước quốc tế cùng với những điều kiện mà Công ước đề ra tại khoản 4 Điều 62 Công ước Luật biển 1982 hoặc quốc gia ven biển có quy định thêm tùy theo hồn cảnh của mỗi quốc gia khác nhau. Có thể kể đến một số điều kiện mà Công ước đưa ra như: việc cấp giấy phép cho ngư dân hay tàu thuyền và phương tiện đánh bắt, việc nộp thuế, hay việc cần có các quy định ghi rõ các chủng loại cho phép đánh bắt và ấn định khối lượng được phép đánh bắt, hoặc là đối với các đàn hay các nhóm đàn hải sản riêng biệt hoặc đối với số lượng đánh bắt của từng chiếc tàu trong một khoảng thời gian nhất định, hoặc là đối với số lượng đánh bắt của các quốc gia trong một khoảng thời gian nhất định, quy định về mùa vụ, các khu vực được đánh bắt, ấn định tuổi và cỡ cá, các thể thức và điều kiện về tàu thuyền, thuyền viên…33
Một quốc gia ven biển khi tuyên bố có lượng cá dư thừa trong khu vực đặc quyền kinh tế của mình thì việc cho phép các quốc gia khác tiếp cận nguồn cá dư thừa là một
33
35
điều cần thiết nên làm. Điều đó hồn tồn phù hợp với các nguyên tắc của luật quốc tế và thông lệ xử sự của các quốc gia trên trường quốc tế.
Về cơ bản, các quốc gia ven biển thường không muốn bị ràng buộc với nghĩa vụ phải cho các quốc gia khác tiếp cận lượng cá dư thừa trong vùng đặc quyền kinh tế của mình vì họ có thể hợp tác với nước ngồi để khai thác toàn bộ khối lượng cá được phép đánh bắt theo cách có lợi nhất về kinh tế và theo đó thì sẽ khơng cịn lượng cá thừa. Cùng với đó, nếu quốc gia ven biển khơng muốn cho các quốc gia khác tiếp cận với lượng cá dư thừa của mình thì chỉ cần khơng tun bố có lượng cá thừa hoặc tun bố là khơng có cá