Chƣơng 2 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐIỀU HÀNH CHÍNHSÁCH TIỀN TỆ
3.2.2. Tiến trình điều hành chínhsách tiền tệ của Indonesia
Các giai đoạn điều hành CSTT của Indonesia chịu ảnh hưởng lớn từ các giai
đoạn phát triển của khu vực tài chính [117]. CSTT của Indonesia có thể được chia
thành các giai đoạn chính như sau:
- Trước năm 1999: Indonesia điều hành CSTT neo với chếđộ tỷ giá theo biên
độ trên cơ sở thu thập thông tin (Crawling Peg Regime). Thời kỳ này cũng được chia thành hai giai đoạn: trước khủng hoảng tài chính tiền tệ Châu Á (1997 – 1998)
- Từ năm 1999 đến năm 2005: Indonesia áp dụng chếđộ CSTT lạm phát mục tiêu mềm (ngầm định) neo với cung tiền (Soft inflation-targeting regime with a
monetary target), lấy tiền cơ sở (Base Money) làm mục tiêu.
- Từ năm 2005 đến năm 2020: Indonesia chính thức áp dụng khn khổ
CSTT lạm phát mục tiêu (Formal Inflation Targeting). Trong giai đoạn này,
Indonesia có sự điều chỉnh CSTT lạm phát mục tiêu truyền thống sang điều hành
CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt vào cuối năm 2008 và chính thức áp dụng, duy
trì CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt từ2009 đến nay (2020).
Hình 3.5: Chính sách tiền tệ của Indonesia, 1995 – 2009
(Nguồn: Asian Development Bank - 2010 [77])
a, Chính sách tiền tệ của Indonesia trước năm 1999
* Chính sách tiền tệ của Indonesia trƣớc khủng hoảng tài chính – tiền tệ Châu Á (1997-1998)
Trước khùng hoảng tài chính, tiền tệ Châu Á (1997-1998), hệ thống tài chính
của Indonesia kém phát triển và có đặc điểm là kiểm sốt tài chính. NHTW
Indonesia hoạt động dưới sự chỉ đạo của chính phủ thơng qua Ban tiền tệ, bao gồm Bộ trưởng Bộ Tài chính, một số thành viên nội các khác và thống đốc NHTW
Indonesia.
Các thành phần chính sách thiết yếu là chính sách trần lãi suất và chế độ quản lý lãi suất. Việc cho vay vốn từ ngân hàng được phân bổ trực tiếp thông qua việc kiểm sốt tín dụng có chọn lọc. Theo đó, Chính phủ Indonesia xác định ưu tiên cho vay đối với các thành phần kinh tế, các hoạt động và người hưởng lợi. Vào tháng 6 năm 1983, chính phủ Indonesia tuyên bố xoá bỏ trần lãi suất cho tất cả các ngân
hàng và dỡ bỏ hầu hết các biện pháp kiểm soát lãi suất trước đây đã áp dụng cho các NHTM Nhà nước. Những động thái này đưa ra chủ yếu nhằm bù đắp sự giảm sút từ nguồn thu từ dầu mỏ, điều đó bắt buộc Chính phủ phải hành động để thúc đẩy tiết kiệm trong nước. Hơn nữa, việc loại bỏ các kiềm chế tài chính sẽ nâng cao hiệu quả của lĩnh vực tài chính và thu hút tiền gửi ở nước ngồi. Hơn nữa, xóa bỏ cơ chế phân bổ tín dụng sẽ nâng cao hiệu quả trong việc sử dụng vốn.
Vào tháng 10 năm 1988, Chính phủ tiếp tục đưa ra những biện pháp mạnh nhằm nới lỏng tài chính, trong đó tỷ lệ dự trữ bắt buộcgiảm đáng kể, từ 15% xuống còn 2%. Các điều khoản mới cũng tăng cường khả năng của CSTT để tác động đến bảng cân đối ngân hàng. NHTW Indonesia cũng đã sử dụng các quy định ngân hàng để hỗ trợ các mục tiêu CSTT như yêu cầu các ngân hàng thương mại phải tuân thủ một tỷ lệ an tồn vốn cụ thể. Mặc dù có sự thay đổi đáng kể trong hoạt động tiền tệ nhưng các mục tiêu CSTT vẫn giữ nguyên: ổn định giá cả (lạm phát thấp), tăng trưởng kinh tế bền vững và cân bằng cán cân thanh toán. Để đạt được những mục tiêu này, NHTW Indonesia đã áp dụng một phương pháp quản lý CSTT gián tiếp, sử dụng một số công cụ chủ chốt như nghiệp vụ thị trường mở (OMO), lãi suất cơ bản và tỷ lệ dự trữ bắt buộc. Mục tiêu hoạt động của CSTT được xác định là khối tiền cơ sở (Mo). Việc truyền tải CSTT được coi là có nguồn gốc từ tiền cơ sở thơng qua tổng phương tiện thanh toán (M1 hoặc M2) như là một mục tiêu trung gian để tác động tới đầu ra và lạm phát.
Hình 3.6: Cơ chế truyền tải chính sách tiền tệ của Indonesia trƣớc khủng hoảng tài chính Châu Á (1997-1998)
(Nguồn: Warjiyo and Juhro, 2019 [138])
Mặc dù khung CSTT trong những năm 1990 đã đạt được hiệu quả rõ ràng khi
M0 được sử dụng làm mục tiêu chính sách, tuy nhiên, trong giai đoạn tiếp theo thì
Mục tiêu hoạt động - Tiền cơ sở (Mo) Mục tiêu trung gian -Tổng phương tiện thanh tốn (M1 hoặc M2) Cơng cụ chính sách tiền tệ -Cơng cụ thị trường mở (OMO) -Lãi suất cơ bản -Dự trữ bắt buộc. Mục tiêu cuối cùng -Tăng trưởng kinh tế -Ổn định giá cả - Cân bằng cán cân thanh toán
cách tiếp cận này đã đối mặt với một số thách thức nghiêm trọng. Đó là một số vấn đề nảy sinh liên quan đến những khó khăn mà các nhà hoạch định chính sách phải đối mặt trong việc kiểm sốt tăng trưởng M0. Nghiên cứu của Warjiyo [138] và Goeltom
[100] chỉ ra 3 lý do quan trọng dẫn đến tình trạng trên bao gồm:
Thứ nhất, thị trường tiền tệ cho các công cụ CSTT tương đối mỏng và rời rạc.
Các chứng chỉ NHTW chủ yếu do các NHTM có sở hữu nhà nước nắm giữ, và NHTW Indonesia gặp khó khăn trong việc kiểm sốt thanh khoản của nền kinh tế thơng qua việc sử dụng gián tiếp các công cụ này.
Thứ hai, ở những thời điểm nhất định, tăng trưởng Mo chủ yếu là do tổng cầu
và được phản ánh qua sự tăng trưởng trong các khoản vay nước ngoài và rút tiền từ các chứng chỉ NHTW.
Thứ ba, với sự phát triển nhanh chóng của thị trường tài chính của Inđonesia,
hoạt động ngân hàng và các sản phẩm đã thay đổi. Mặt khác, thị trường vốn phát triển rất nhanh, cả về khối lượng giao dịch và các loại chứng khốn giao dịch và có xu hướng tách rời khu vực tài chính khỏi khu vực kinh tế thực. Nó dẫn đến sự suy yếu giữa mối quan hệ tiền tệ với lạm phát và sản lượng thực tế.
Bên cạnh đó, NHTW Indonesia duy trì một chế độ tỷ giá hối đoái được quản
lý chặt chẽ, với mức giảm giá tiền tệ cố định ở mức 5%. CSTT được vận hành
thông qua việc phát hành chứng khoán NHTW Indonesia nhằm hạn chếtăng trưởng
tín dụng và đạt tỷ lệ lạm phát dưới 6%. Tuy nhiên, lạm phát trung bình ở mức 8,4% trong giai đoạn 1990–1997, một trong những tỷ lệ cao nhất ở châu Á, góp phần vào sự tăng giá thực sự của đồng Rupiah và thâm hụt tài khoản vãng lai ngày càng gia
tăng. Chính việc duy trì chếđộ tỷgiá được quản lý chặt chẽ này là một trong những
nguyên nhân chính khiến Indonesia trở thành một trong những nước chịu hậu quả
nghiêm trọng của khủng hoảng tài chính, tiền tệ Châu Á.
* Chính sách tiền tệ của Indonesia trong khủng hoảng tài chính Châu Á (1997-1998)
Cuộc khủng hoảng tài chính, tiền tệ Châu Á bắt đầu vào giữa năm 1997 đã gây
ảnh hưởng nghiêm trọng, kéo dài hơn đối với Indonesia so với các nước khác trong khu vực. Áp lực lên tỷ giá và dự trữ ngoại tệ trong cuộc khủng hoảng đã buộc NHTW Indonesia phải từ bỏ chế độ tỷ giá hối đoái neo với biên độ (Crawling Peg)
và cho phép thả nổi đồng Rupiah vào tháng 8 năm 1997. Đồng Rupiah mất giá 95% so với đô la Mỹ vào năm 1997 và 73% vào năm 1998. Chính sự mất giá mạnh của đồng Rupiah là xuất phát điểm cho cuộc khủng hoảng dẫn đến tình hình kinh tế
Indonesia suy thoái nghiêm trọng nhất trong hơn 30 năm. GDP thực tế đã giảm 13,2% trong năm 1998, lạm phát tăng lên 58% vào năm 1997 và 20% vào năm
1998, bên cạnh sự sụp đổ với quy mô lớn của hệ thống ngân hàng, sự phá sản doanh
nghiệp và tình trạng mất việc làm trong các ngành, đặc biệt là ngành xây dựng (Halim Alamsyah và cộng sự, 2001).
Ngay sau khi thực hiện thả nổi tiền tệ, chính phủ Indonesia đã thông qua CSTT thắt chặt, tăng lãi suất mạnh mẽ và buộc các doanh nghiệp nhà nước phải rút vốn từ hệ thống ngân hàng và mua chứng chỉ NHTW. Đồng thời, NHTW cũng đình chỉ việc sử dụng một số cơng cụ tiền tệ có tác động mở rộng như đấu giá các giấy tờ có giá và mua lại chứng chỉ NHTW nhằm siết chặt thanh khoản. Sự gia tăng lãi suất và sự mất giá rất lớn của đồng Rupiah đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến ngành ngân hàng và nhiều ngành nghề khác. Điều này dẫn đến sự phá sản của các doanh nghiệp và dẫn đến chất lượng tài sản của các ngân hàng xấu đi. Để tránh việc phá sản và sụp đổ của toàn bộ hệ thống ngân hàng, NHTW Indonesia đã thể hiện vai trò là
người cho vay cuối cùng để cung cấp thanh khoản quy mô lớn cho các ngân hàng gặp khó khăn. Điều này gây ra tình trạng tạm thời mất kiểm soát tiền tệ vào cuối năm 1997 và đầu năm 1998. Kết quả là khối tiền cơ sở đã tăng 115% và mở rộng lượng tiền 68% trong khoảng thời gian giữa tháng 11 năm 1997 và tháng 7 năm 1998. Bên cạnh đó, khi niềm tin của người dân vào đồng Rupiah bị xói mịn, một chu kỳ của đồng tiền suy yếu, việc tăng giá và mở rộng nguồn cung tiền đe doạ bùng phát siêu lạm phát. Do đó, mục tiêu chính của NHTW Indonesia là khơi phục lòng tin vào tiền tệ; tốc độ tăng lạm phát phải được ngăn chặn và trên thực tế, tỷ lệ lạm phát đã hạ xuống. NHTW Indonesia tin rằng nếu giá cả ổn định, điều này sẽ làm tăng giá trị của đồng Rupiah so với các loại tiền tệ khác.
Để đạt được những mục tiêu trên, NHTW Indonesia đã dừng lại việc mở rộng tiền tệ và chủ động giành lại quyền kiểm soát đối với bảng cân đối tiền tệ. Tất cả các nguồn của NHTW có thể tạo ra tiền được kiểm soát. NHTW cũng sử dụng thanh khoản dư thừa từ hệ thống ngân hàng và trong nền kinh tế một cách quy mô và triệt để hơn. Với sự hỗ trợ của IMF, NHTW Indonesia theo đuổi CSTT thắt chặt, lấy tiền cơ sở là mục tiêu hoạt động. Bên cạnh đó, các mục tiêu định lượng cũng được đặt cho các hạng mục khác trong bảng cân đối của NHTW. Tháng 4/1998, để ngăn chặn sự tận dụng thanh khoản quá mức của các ngân hàng thương mại từ ngân hàng trung ương, NHTW Indonesia đã áp dụng mức lãi và phí cao khi sử dụng các cửa sổ chiết khấu và thấu chi đối với các ngân hàng thương mại. Hơn nữa, vào tháng
5 năm 1998, NHTW đặt trần lãi suất huy động và lãi suất liên ngân hàng cho các khoản nợ ngân hàng đã được chính phủ bảo đảm kể từ cuối tháng 1/1998.
Do một số khó khăn trong việc sử dụng các công cụ thị trường tiền tệ bởi thị trường tiền tệ chưa phát triển, nên hoạt động thị trường mở khơng thể hồn tồn hấp thụ tất cả khối lượng thanh khoản dư thừa trong nền kinh tế. Để đạt được mục tiêu định lượng và hoạt động thị trường mở có hiệu quả hơn, ngày 29 tháng 7 năm 1998, NHTW thay đổi hệ thống đấu thầu các giấy tờ có giá của NHTW. Quyết định này cho thấy NHTW đã chuyển từ mục tiêu lãi suất sang mục tiêu định lượng. Những thay đổi này nhằm tăng cường sự cạnh tranh giữa các thành viên tham gia đấu giá, qua đó, tỷ lệ chứng chỉ NHTW sẽ phản ánh tốt hơn sự tương tác giữa cung và cầu.
Chế độ tỷ giá được Indonesia áp dụng trong giai đoạn này là chế độ tỷ giá thả nổi có quản lý. Một sự đổi mới khác để tăng cường các hoạt động CSTT của Indonesia trong giai đoạn này là “Rupiah can thiệp” (Interference Rupiah). Đó là việc cung cấp một cơ sở, theo đó, các ngân hàng không mua số lượng chứng chỉ NHTW như mong muốn trong các phiên đấu giá thơng thường mà có thể cho vay dự trữ dư thừa của họ tại NHTW trong thời gian ngắn (hạn 1-7 ngày) với lãi suất thấp hơn lãi suất chứng chỉ NHTW có số ngày đáo hạn dài hơn. Cơng cụ này được sử dụng để hỗ trợ việc kiềm chế sự mở rộng tiền tệ. Bên cạnh đó, việc kiểm sốt sự mở rộng tiền tệ từ chi tiêu của chính phủ cũng có hiệu lực theo thời gian bằng cách bán ngoại hối giúp tăng giá trị đồng Rupiah.
Như vậy, mục tiêu của CSTT được NHTW Indonesia áp dụng trong cuộc khủng hoảng chủ yếu nhằm hấp thụ tiền tệ được tạo ra từ việc hỗ trợ thanh khoản cho hệ thống ngân hàng.
b, Sự thay đổi khn khổ chính sách tiền tệ của Indonesia từ năm 1999 đến tháng 7 năm 2005
Sau cuộc khủng hoảng tài chính, tiền tệ Châu Á, đã có sự thay đổi trong việc thực hiện CSTT. NHTW Thái Lan đã sử dụng chế độ CSTT lạm phát mục tiêu mềm (ngầm định) neo với cung tiền (Soft inflation-targeting regime with a monetary
target) đi kèm với một đạo luật ngân hàng mới của NHTW Indonesia quy định sự độc lập hoàn toàn cho NHTW trong việc xây dựng và thực hiện CSTT. Điều khoản quan trọng nhất của Luật NHTW Indonesia là quy định tính hợp pháp của NHTW Indonesia là một cơ quan nhà nước, độc lập khơng trực thuộc chính phủ, và điều khoản đưa ra mục tiêu CSTT cao nhất là duy trì sự ổn định của đồng Rupiah. Để đạt
được điều này, Luật cho phép NHTW thực thi CSTT bằng cách đặt ra hệ thống mục tiêu tiền tệ.
Hình 3.7: Khn khổ chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu của Indonesia giai đoạn sau khủng hoảng tài chính Châu Á (1997-1998)
(Nguồn: Warjiyo and Juhro - 2003 [138])
Một thay đổi quan trọng khác được đưa ra bởi Luật mới là cấm NHTW hỗ trợ chi tiêu chính phủ và mua trái phiếu chính phủ trên thị trường sơ cấp. Tuy nhiên, NHTW được phép mua trái phiếu trên thị trường thứ cấp để thực hiện mục tiêu của
CSTT.
c, Sự thay đổi khn khổ chính sách tiền tệ của Indonesia từ tháng 7 năm 2005 đến năm 2020
Sau giai đoạn chuyển đổi khuôn khổ CSTT từ khuôn khổ CSTT neo với chế độ tỷ giá theo biên độ trên cơ sở thu thập thông tin (Crawling Peg Regime) sang
CSTT lạm phát mục tiêu ngầm định (từ năm 1999 đến năm 2005), NHTW
Indonesia đã chính thức thơng qua khn khổ CSTT lạm phát mục tiêu vào tháng 7
năm 2005 với chiến lược truyền thơng minh bạch hơn nhằm tăng cường tín hiệu tiền tệ. Theo đó, lạm phát là mục tiêu chính của CSTT, đồng thời lãi suất của NHTW
Indonesia và tỷ giá được lựa chọn làm mục tiêu hoạt động, lãi suất chính sách là
công cụ CSTT chủ yếu và kênh truyền tải CSTT chủ yếu cũng là kênh lãi suất. Theo khuôn khổ CSTT mới này, NHTW Indonesia tăng cường cơ chế hoạch định chính sách và thực hiện thơng qua chiến lược hướng tới tương lai để theo đuổi mục tiêu lạm phát.
Với việc áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu, sự minh bạch, rõ ràng và nhất quán của CSTT đã trở thành yếu tố quan trọng trong việc định hướng kỳ vọng của thị trường và để xây dựng lịng tin đối với cơng chúng. Do đó, NHTW Indonesia coi truyền thông là một công cụ quan trọng của CSTT và đã phát triển các
Mục tiêu cuối cùng -Ổn định giá cả Mục tiêu trung gian -Lạm phát kỳ vọng Mục tiêu hoạt động -Lãi suất ngắn hạn -Tỷ giá - Cơng cụ chính sách tiền tệ -Lãi suất chính sách -Quản lý thanh khoản
nguyên tắc, quy định và chiến lược truyền thông. Để đạt được điều này, NHTW Indonesia thực hiện các hành động sau:
+ Hàng tháng, NHTW Indonesia tổ chức họp Hội đồng CSTT hai ngày để đánh giá nền kinh tế và đưa ra định hướng của CSTT. Lịch trình cho các cuộc họp chính sách được thơng báo trước trên trang web của NHTW. Vào cuối cuộc họp hàng tháng, quyết định CSTT được thông báo công khai ngay lập tức bằng một cuộc họp báo và thơng cáo báo chí. NHTW Indonesia cũng thông báo khuôn khổ CSTT cho công chúng thông qua các cuộc hội thảo với các ngân hàng thương mại, các nhà nghiên cứu, các quan chức chính phủ, các quan chức văn phòng khu vực của NHTW Indonesia và các phương tiện truyền thông.
+ Ngồi thơng cáo báo chí về quyết định CSTT, ngân hàng trung ương
Indonesia cũng xuất bản báo cáo CSTT hàng quý nhằm tạo ra tính nhất quán và