Chƣơng 2 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐIỀU HÀNH CHÍNHSÁCH TIỀN TỆ
5.1.2. Bài học kinh nghiệm điều hành chínhsách tiền tệ của Thái Lan và
Trên cơ sở phân tích các cơ sở lựa để lựa chọn học hỏi kinh nghiệm điều hành CSTT của Thái Lan và Indonesia, kết hợp với phân tích, đối chiếu với thực trạng,
kết quả điều hành CSTT của Thái Lan, Indonesia và Việt Nam, một số bài học kinh nghiệm về điều hành CSTT được rút ra như sau:
Thứ nhất, khuôn khổ CSTT được Thái Lan và Indonesia lựa chọn để đạt
được mục tiêu chính là kiểm soát lạm phát (ổn định giá cả), bên cạnh đó, đạt được mục tiêu tăng trưởng kinh tế và ổn định tài chính trong ngắn hạn trong bối cảnh kinh tế luôn biến động là CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt. Tuy nhiên, nếu Thái Lan áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt ngay từ thời điểm lựa chọn khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu thì Indonesia lại có giai đoạn áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu ngầm định (1999 - 4/2005) trước khi áp dụng chính thức CSTT lạm phát mục tiêu (từ năm 2005 đến trước năm 2008). Đến đầu năm 2008, Indonesia mới chính thức cơng bố việc áp dụng CSTT được điều hành
theo khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt. Khuôn khổ CSTT này hiện nay
(2021) vẫn được tiếp tục áp dụng. Như vậy, việc lựa chọn một khuôn khổ CSTT phù hợp với các mục tiêu đặt ra là điều cần thiết, đồng thời, cần xác định thời điểm áp dụng và lộ trình cho việc áp dụng khn khổ CSTT được lựa chọn.
Thứ hai, Thái Lan và Indonesia đã có sự nhất quán trong điều hành CSTT.
Theo đó, mục tiêu, chỉ số lạm phát, cơng cụ CSTT được xác định rõ ràng, cụ thể và xun suốt q trình điều hành và thực hiện chính sách, đặc biệt là mục tiêu cuối cùng. Mục tiêu cuối cùng mà NHTW Thái Lan và Indonesia xác định là lạm phát và cơng cụ chính của CSTT là lãi suất chính sách. Trong mỗi giai đoạn phát triển của nền kinh tế, Thái Lan và Indonesia đã công bố mức lạm phát mục tiêu dự kiến và cơ sở để tính lạm phát mục tiêu, đồng thời, NHTW Thái Lan và Indonesia cũng thể hiện lập trường rất rõ ràng trong việc kiên định mục tiêu đó. Với mức lạm phát mục tiêu được công bố, NHTW Thái Lan và Indonesia thực hiện mọi hoạt động điều hành để đạt được mục tiêu. Tuy nhiên, sự thành công của CSTT Thái Lan và
Indonesia trong việc neo giữ kỳ vọng lạm phát là khác nhau. Xét tương quan giữa Thái Lan và Indonesia cho thấy CSTT của Thái lan có hiệu quả tốt hơn trong việc thực hiện mục tiêu lạm phát.
Việc đặt lạm phát mục tiêu và cách xác định lạm phát của Thái Lan khá linh hoạt trong từng giai đoạn. Từ tháng 5/2000 đến tháng 4/2015 mục tiêu lạm phát là lạm phát cơ bản –đây là loại lạm phát được đánh giá là ít biến động hơn trong ngắn hạn. Mức lạm phát mục tiêu trong giai đoạn 5/2000 đến năm 2009 được xác định trong phạm vi từ 0 -
3,5% nhằm tăng khả năng cạnh tranh xuất khẩu, đồng thời duy trì sự ổn định của đồng Baht. Thêm vào đó, với biên độ dao động 3,5% của tỷ lệ lạm phát mục tiêu sẽ giúp giảm
các cú sốc kinh tế tạm thời và giảm thiểu nhu cầu điều chỉnh CSTT của Ủy ban CSTT,
qua đó, sẽ giảm bớt lãi suất ngắn hạn và thúc đẩy ổn định tài chính. Mức lạm phát mục tiêu này được điều chỉnh ở mức 0,5 - 3% nhằm tránh nguy cơ giảm phát từ năm 2009 đến tháng 4/2015. Từ tháng 4/2015 đến 12/2019, lạm phát mục tiêu được xác địnhlà lạm
phát tổng thểvới mức 2,5% (+/- 1,5%) nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh hơn và
đánh giá đúng hơn cơ cấu ngành kinh tế. Cuối năm 2019, bối cảnh kinh tế và tài chính của Thái Lan thay đổi. Nhằm đạt được mục tiêu chính của CSTT là ổn định giá trong
ngắn hạn, đồng thời, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế bền vững và duy trì sự ổn định tài chính, Ủy ban Chính sách Tiền tệ đã đặt ra tỷ lệ lạm phát mục tiêu cho năm 2020 là 1,0 - 3,0%.
Trong khi đó, Indonesia lựa chọn lạm phát tổng thể để làm lạm phát mục tiêu
thay vì sử dụng lạm phát cơ bản. Mặc dù lạm phát tổng thể quen thuộc, dễ hiểu với công chúng và được coi là loại lạm phát hướng đến lợi ích của cơng chúng nhiều hơn, tuy nhiên, chỉ tiêu CPI ở Indonesia bị tác động bởi các cú sốc cung ứng liên quan tới thời tiết hoặc theo thời vụ, do đó, nó gây ra bất ổn trong việc sử dụng lạm phát tổng thể. Trong khi đó, lạm phát cơ bản (là phần còn lại của lạm phát tổng thể sau khi loại bỏ một số mặt hàng mà giá cả của nó biến động nhất thời như lương thực, thực phẩm, năng lượng…) phản ánh xu hướng nền tảng của lạm phát, giúp NHTW tránh được những sai lầm trong điều hành như việc phản ứng với những cú sốc cung bằng việc tăng lãi suất. Do vậy, việc lựa chọn lạm phát cơ bản hay lạm phát tổng thể làm lạm phát mục tiêu là điều cần cân nhắc khi học hỏi kinh nghiệm điều hành CSTT của Thái Lan và Indonesia.
Mức lạm phát và khung lạm phát mục tiêu cũng được NHTW Indonesia điều chỉnh phù hợp trong từng thời kỳ. NHTW Indonesia xác định lạm phát mục
tiêu ở mức cao trong giai đoạn đầu áp dụng CSTT lạm phát mục tiêu và khi cơ
cấu nền kinh tế ổn định, Indonesia giảm dần khung lạm phát. Theo đó, để đưa lạm phát mục tiêu trung và dài hạn về mức thấp và ổn định, NHTW Indonesia điều chỉnh mức lạm phát mục tiêu hàng năm hoặc định kỳ 2 năm một lần tùy thuộc vào việc hoàn thiện các điều kiện áp dụng. Tuy vậy, trong quá trình NHTW
Indonesia xác lập và thực hiện mục tiêu lạm phát, Indonesia thường xuyên vi phạm khung lạm phát mình đặt ra. Đồng thời, NHTW Indonesia ln có sự điều chỉnh
khung lạm phát mục tiêu một cách thường xuyên. Việc điều chỉnh khung lạm phát
mục tiêu thường xuyên này một phần do việc thực hiện lộ trình hạ tỷ lệ lạm phát của Indonesia, nhưng một phần khác do NHTW Indonesia buộc phải điều chỉnh do việc vi phạm mục tiêu lạm phát đề ra. Thực tế của Indonesia cho thấy, độ rộng biên
độ của khung lạm phát mà Indonesia đặt ra chưa thực sự phù hợp với thực tiễn nền kinh tế nước này. Việc thay đổi thường xuyên khung lạm phát cũng làm giảm bớt niềm tin của công chúng và độ tín nhiệm của NHTW.
Một trong hai tiêu chí về hiệu quả của CSTT lạm phát mục tiêu là giảm sự
biến động của lạm phát (tức là thúc đẩy sự ổn định của lạm phát), Indonesia cũng chưa thực sự đạt được. Mặc dù tỷ lệ lạm phát của Indonesia thấp hơn trước khi khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt được thực hiện, nhưng lạm phát ở Indonesia vẫn cao so với các quốc gia khác trong khu vực cùng áp dụng CSTT lạm phát mục tiêu. Tính trung bình giai đoạn 2005 – 2019, lạm phát của Indonesia là 6,78% trong khi lạm phát trung bình của Malaysia, Philippines, Thái Lan trong giai
đoạn đó lần lượt là 2,55%; 4,1%; 2,45% (World Bank, 2020) [143], [147]. Thêm vào
đó, lạm phát của Indonesia kém ổn định hơn. Tỷ lệ lạm phát các năm không đều nhau và thường xuyên biến động với mức chênh lệch cao(Phụ lục 04).
Như vậy, trong khuôn CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt, bên cạnh sự nhất quán trong điều hành CSTT, cũng cần lựa chọn loại lạm phát mục tiêu phù hợp, bên cạnh đó cần xây dựng mức/khung lạm phát mục tiêu một cách phù hợp để đạt được mục tiêu đặt ra cũng như làm giảm sự biến động của lạm phát.
Thứ ba, trong khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt, Thái Lan và
Indonesia đã có thay đổi tích cực trong việc sử dụng các công cụ CSTT theo hướng sử dụng kết hợp linh hoạt các công cụ gián tiếp.
Thái Lan đã mạnh dạn chuyển đổi từ cơ chế điều hành tỷ giá cố định sang cơ
chế tỷ giá thả nổi có điều tiết và chuyển sang cơ chế tỷ giá thả nổi hoàn toàn. Sự lựa chọn này hoàn toàn phù hợp với thực tế điều hành CSTT lạm phát mục tiêu ở Thái Lan và phù hợp trên cả phương diện lý thuyết về “Bộ ba bất khả thi”. Theo lý thuyết này, việc điều hành CSTT của Thái Lan và cơ chế tỷ giá thả nổi tại thời điểm hiện tại đã thể hiện rất rõ lập trường của NHTW Thái Lan trong việc lựa chọn kết hợp mục tiêu chính sách của mình đó là: Tự do hóa chu chuyển vốn và CSTT độc lập, từ bỏ sự ổn định (cố định) tỷ giá. Chính sự lựa chọn này giúp NHTW Thái Lan tăng thêm sự chủ động trong việc sử dụng các cơng cụ chính sách của mình để đạt được mục tiêu đã định.
Với Indonesia, nếu như trong giai đoạn trước khi áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu, CSTT của Indonesia sử dụng công cụ chủ yếu là tỷ lệ dự trữ bắt buộc và tỷ giá, thì đến sau khi áp dụng khn khổ CSTT lạm phát mục tiêu, việc lựa chọn công cụ CSTT được lựa chọn cẩn thận trên nền tảng nghiên cứu kỹ lưỡng hơn về cơ chế dẫn
truyền CSTT. Các công cụ CSTT cũng được sử dụnglinh hoạt hơn. Trong giai đoạn đầu áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu, Indonesia đã sử dụng công cụ lãi suất chính sách là cơng cụ chính và gần như duy nhất thì trong giai đoạn khi áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt, Indonesia có sự kết hợp linh hoạt các cơng cụ lãi suất, tỷ giá và nghiệp vụ thị trường mở nhằm đạt được mục tiêu lạm phát đặt ra. Kết quả thực tế cho thấy, việc kiểm soát lạm phát những năm gần đây của Indonesia tốt hơn, lạm phát thực hiện sát với mục tiêu đề ra và khung lạm phát mục tiêu ổn định ở mức thấp.
Trong các công cụ CSTT được NHTW Thái Lan và Indonesia sử dụng, lãi suất chính sách là cơng cụ chính và nghiệp vụ thị trường mở là công cụ quan trọng. Các giao dịch mua, bán trên thị trường mở khá đa dạng và được thực hiện một cách thường xuyên.
Thứ tư, Mặc dù, Thái Lan và Indonesia đều sử dụng 5 kênh truyền dẫn CSTT
đến mục tiêu cuối cùng nhưng ngoài kênh dẫn truyền chủ đạo là kênh lãi suất, các
kênh dẫn truyền khác còn yếu và chưa thực sự nhanh chóng, hiệu quả. Điều này cũng là nguyên nhân dẫn đến độ trễ của CSTT từ 4 đến 8 quý tính từ khi NHTW sử dụng công cụ CSTT đến khi sự tác động được đầy đủ việc điều hành đến nền kinh tế. Thời gian dẫn truyền này là quá lâu. Do vậy, NHTW Thái Lan và Indonesia ln phải đầu tư để có những dự báo sớm về diễn biến phát triển của nền kinh tế và sự biến động của các chỉ tiêu kinh tế vĩ mơ có thể xảy ra. Điều này cũng có nghĩa là, thực tế những
biến động trong nền kinh tế có thể xảy ra sai do với dự báo và khi có những biến động
xảy ra sai lệch với dự báo, NHTW cần phải sử dụng các công cụ hoặc tác động mạnh để đạt được hiệu quả điều hành.
Thứ năm, Thái Lan cũng như Indonesia rất coi trọng cơng tác phân tích và dự
báo kinh tế vĩ mơ trong nước và quốc tế. Do có độ trễ từ 4-8 quý trong việc dẫn truyền CSTT từ lúc NHTW sử dụng công cụ CSTT đến lúc đạt được mục tiêu CSTT, do vậy, NHTW Thái Lan và Indonesia đã xây dựng và phát triển mơ hình kinh tế lượng để dự đốn kinh tế vĩ mơ. Bên cạnh đó, hệ thống cảnh báo sớm cũng được phát triển để giám sát các lỗ hổng về kinh tế vĩ mô và cảnh báo các nguy cơ có thể gây hại cho sự ổn định của nền kinh tế. Với những hoạt động như vậy, Thái Lan
và Indonesia đã chủ động trong việc đưa ra mục tiêu, lựa chọn công cụ CSTT và lựa
chọn thời điểm thích hợp để thực hiện sự can thiệp vào thị trường để đạt được các mục tiêu đặt ra, từ đó rút ngắn được độ trễ của chính sách và nâng cao hiệu quả điều
hành CSTT.
Thứ sáu, tính minh bạch và giải trình trách nhiệm trong việc điều hành CSTT được NHTW Thái Lan và Indonesia đặc biệt đề cao.
NHTW Thái Lan đặc biệt coi trọng và thực hiện nghiêm túc địi hỏi này bởi chính sự khơng minh bạch của CSTT giai đoạn trước là nguyên nhân chính khiến Thái Lan rơi vào khủng hoảng. Sự minh bạch trong quá trình ra quyết định và trách nhiệm giải trình về chính sách mà Thái Lan thực hiện đã giúp Thái Lan gây dựng, củng cố uy tín và tín nhiệm của cơng chúng với NHTW. Theo cơ chế điều hành CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt, NHTW xác định nhiệm vụ chủ yếu của CSTT là giữ ổn định giá cả.Điều đó buộc NHTW Thái Lan phải có trách nhiệm giải trình cao, có uy tín và tín nhiệm cao đối với cơng chúng, từ đó góp phần neo được kỳ vọng về lạm phát. Trong trường hợp không đạt được mục tiêu lạm phát (mức lạm phát thực tế cao hoặc thấp hơn so với mục tiêu), NHTW giải thích rõ ràng về nguyên nhân khiến cho mục tiêu lạm phát khơng đạt được. Chính những hoạt động quản lý tích cực đó đã cho thấy tính minh bạch và trách nhiệm giải trình chính là một trong những điểm đáng ghi nhận nhất trong việc điều hành CSTT của Thái Lan hiện nay.
NHTW Indonesia thể hiện tính minh bạch trong điều hành CSTT ở việc:
NHTW Indonesia công bố thông tin rõ ràng; thường xuyên trao đổi chính sách với
cơng chúng; và chịu trách nhiệm khi không thực hiện được mục tiêu. Sự minh
bạch còn được thể hiện ở cả sự minh bạch về ý định chính sách trong tương lai. Nghiên cứu của Eichengreen [88], nghiên cứu của Filardo và Guinigundo [95] chỉ
ra rằng NHTW của các nước áp dụng CSTT lạm phát mục tiêu (bao gồm cả Indonesia) sử dụng "một bộ chiến lược truyền thông khá phức tạp, với sự nỗ lực cao hơn trong việc xây dựng chính sách để truyền đạt rõ ràng các thơng tin liên quan đến chính sách thị trường tài chính, các phương tiện truyền thơng và cơng chúng nói chung”. Phân tích thực nghiệm của các nghiên cứu này cũng chỉ ra
chính sự minh bạch trong điều hành CSTT lớn hơn đã giúp các nước áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu làm giảm sự biến động của lạm phát.
Tuy vậy, việc thực hiện CSTT của Indoneisa chưa thực sự tạo được sự cân bằng giữa tính linh hoạt, độ tin cậy và sự minh bạch. Trong quá trình điều hành CSTT, để giải quyết những vấn đề ngắn hạn, Indonesia đã nhiều lần điều chỉnh khung lạm phát của mình và điều hành CSTT lạm phát linh hoạt. Tuy nhiên, sự linh hoạt quá mức chẳng hạn như những thay đổi khơng rõ ràng trong các quyết định chính sách sẽ làm suy yếu lịng tin vào chính sách của NHTW. Vì vậy, để khn khổ CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt trở nên đáng tin cậy, những cam kết nhất quán và xác định rõ việc thực hiện sẽ là điều cần thiết.
Thứ bảy, để điều hành CSTT hiệu quả, tính độc lập của NHTW là một trong những nhân tố có ảnh hưởng chi phối. Tính độc lập của NHTW được Thái Lan và Indonesia đặc biệt đề cao.
Thái Lan xác định rõ là NHTW phải độc lập với Chính phủ. Từ việc xác định
đúng mối quan hệ đó, Thái Lan đã xây dựng một thể chế điều hành CSTT có tính độc lập tương đối với Chính phủ để thực thi nhiệm vụ của mình. Theo đó, Uỷ ban CSTT được thành lập chịu trách nhiệm định hướng về CSTT. Chính sự độc lập của
NHTW Thái Lan đã không chỉ giúp Thái Lan thực hiện nhất quán mục tiêu của
CSTT mà cịn tạo tính chủ động cho NHTW Thái Lan trong điều hành CSTT quốc gia nhằm kiềm chế lạm phát, ổn định giá trị đồng tiền tránh những cú sốc bên ngoài. Indonesia đã tạo ra hành lang pháp lý trước khi Indonesia áp dụng khuôn khổ CSTT mới bằng việc ban hành Luật NHTW Indonesia vào năm 1999 và năm 2004 để điều chỉnh hoạt động của NHTW. Quy định trong Luật đã xác định rõ trách nhiệm của NHTW Indonesia trong việc xây dựng và điều hành CSTT, đồng thời