2.3.3 .Về tổ chức thực hiện các dự án đầu tư công
2.4. Đánh giá chung về công tác quản lý đầu tư công
2.4.2. Những tồn tại và nguyên nhân
Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, quản lý nhà nước về đầu tư công của tỉnh Lạng Sơn nói chung và thành phố Lạng Sơn nói riêngcịn một số mặt hạn chế sau:
- Công tác tổ chức lập, điều chỉnh quy hoạch hiện nay chưa thực sự theo kịp yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội bền vững, còn nhiều bất cập, việc lập, điều chỉnh chủ yếu thực hiện theo kế hoạch vốn, giao nhiệm vụ làm chủ đầu tư đối với từng quy hoạch,
chưa bao quát, tổng thể.Tình trạng quy hoạch mang tính duy ý chí, trong đó một phần động cơ là tranh giành nguồn lực từ ngân sách, dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực. Nhiều quy hoạch chất lượng chưa cao, chủ yếu là quy hoạch tĩnh trong khi kinh tế xã hội lại mang tính động, tầm nhìn cịn hạn chế, cơng tác quy hoạch chưa thật sự đi trước một bước;các quy hoạch ngành, lĩnh vựcchưathực sự cụ thể hóa được hết quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội; chưa có sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan; các đơn vị tư vấn nghiên cứu quy hoạch còn hạn chế về ý tưởng; quy hoạch tổng thể về kinh tế -xã hội, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều người nhưng chưa được tư duy, bàn bạc, thảo luận dân chủ, tích cực, chủ động, sáng tạo của mọi người dân, nhất là đội ngũ cán bộ cơ sở, đang cịn khốn trắng cho đơn vị tư vấn....
- Cơng tác kế hoạch hóa đầu tư cơng cịn nhiều bất cập: Vốn đầu tư công được giải
ngân nhiều khi không theo tiến độ đầu tư làm giảm hiệu quả đầu tư và có thể dẫn tới
lãng phí vốn. Tiến độ triển khai, điều chỉnh, bổ sung, quyết toán một số dự án đầu tư xây dựng chậm.Trên thực tế, có kế hoạch vốn được Thủ tướng Chính phủ quyết định, Bộ Kế hoạch và Đầu tư giao ổn định hằng năm cho các tỉnh là chưa phù hợp, vì thực tế trượt giá và đơn giá trong đầu tư xây dựng cơ bản, chi phí nhân cơng hằng năm có sự biến động theo hướng tăng cao, dẫn đến việc bố trí vốn cho dự án gặp khó khăn do vốn không tăng nhưng tổng mức đầu tư tăng so với ban đầu và vốn bố trí về cơ bản khơng đảm bảo theo nhóm dự án, nhất là các dự án có tổng mức đầu tư lớn phải thực hiện phân kỳ đầu tư, hoặc cắt giảm, đình hỗn, giãn tiến độ đầu tư, đã trực tiếp ảnh hưởng đến tiến độ đầu tư, làm dự án chậm hoàn thành và bàn giao đưa vào sử dụng do thiếu vốn, hoặc hiệu quả đầu tư tổng thể chậm được phát huy do cắt giảm quy mơ, giãn hỗn tiến độ. Một số dự án được bố trí kế hoạch, nhưng đến hết thời hạn quy định vẫn không thực hiện và giải ngân hết số vốn, phải xin kéo dài thời gian thanh tốn sang năm sau.
Việc huy động đóng góp của nhân dân trong xây dựng kết cấu hạ tầng chưa cao; khả năng huy động các nguồn vốn cho đầu tư phát triển còn thấp, chưa đáp ứng được tiến độ thực hiện dự án, nhất là các dự án lớn có tổng mức đầu tư lớn.
Vốn thu tiền sử dụng đất là nguồn vốn trong cân đối xây dựng cơ bản chủ yếu cho chi đầu tư phát triển. Để khuyến khích cấp xã lập quy hoạch khu dân cư mới, tăng
cường rà sốt quỹ đất dơi dư xen kẹp để đấu giá chuyển quyền sử dụng đất và chủ động bố trí vốn cho dự án phù hợp với điều kiện thực tế và yêu cầu tại xã, đã thực hiện phân cấp tiền thu sử dụng đất cho 3 cấp ngân sách (tỉnh, huyện, xã), trong đó ngân sách cấp xã chiếm trên 50%, nhưng trong bối cảnh thị trường bất động sản đóng băng, đã ảnh hưởng trực tiếp đến kế hoạch thu tiền sử dụng đất và xảy ra tình trạng các xã có nhu cầu lớn về vốn để đầu tư kết cấu hạ tầng thiết yếu, cấp bách nhưng hệ thống giao thông khơng thuận lợi, xa trung tâm đơ thị..., thì khơng có vốn để đầu tư do khơng bán đấu giá được đất, trong khi ngân sách cấp trên khơng có khả năng hỗ trợ, hoặc tiền thu sử dụng đất đạt thấp hơn dự tốn, dẫn đến cơng trình phải thi cơng kéo dài trong nhiều năm, hoặc khơng có khả năng khởi cơng trong năm do khơng đảm bảo quy định về vốn bố trí cho khởi cơng mới theo nhóm dự án và vốn phải chuyển nguồn sang thanh toán vào các năm sau; ngược lại, các xã có lợi thế về giao thơng và gần các trung tâm đô thị (chiếm tỷ nhỏ), đặc biệt là các thị trấn, thị tứ về cơ bản nhu cầu vốn đầu tư kết cấu hạ tầng thiết yếu thấp, lại có tiền thu sử dụng đất để đầu tư...,kết quả đã dẫn đến sự chênh lệch không đồng đều về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giữa các xã, đặc biệt là đầu tư các cơng trình cấp bách, thiết yếu phục vụ mục tiêu xây dựng nông thôn mới.
Việc thực hiện quy định về quyết tốn vốn đầu tư hồnthành của các chủ đầu tư chưa được các cấp, các ngành đôn đốc, chỉ đạo một cách nghiêm chỉnh, tình trạng nhiều dự án hồn thành bàn giao nhiều năm hoặc đang triển khai nhưng chưa hồn thành do có nhiều vướng mắc khơng thực hiện quyết toán đã làm ảnh hưởng đến hiệu quả của dự
án. Một số dự án đã có khối lượng nhưng chưa có nguồn để thanh tốn. Nợ đọng xây dựng cơ bản không được giải quyết dứt điểm.
Cụ thể như dự án Bệnh viện Đa khoa tỉnh Lạng Sơn: năm 2009 dự án được tỉnh Lạng Sơn duyệt với vốn đầu tư là xấp xỉ 1.000 tỷ đồng, quy mô 700 giường bệnh.Tuy nhiên, 3 năm sau, dự án “đội vốn” lên hơn 1.500 tỷ đồng, vượt quy mơ vốn Trái phiếu Chính phủ của dự án, do điều chỉnh hạng mục các khoa nội trú tăng từ 12 tầng lên 15 tầng, bổ sung khu nhà nghỉ giành cho người nhà bệnh nhân, điều chỉnh diện tích các phịng, khoa…Nhưng đó chưa phải là con số cuối cùng. Đến thời điểm tháng 12/2016, UBND tỉnh Lạng Sơn đã 8 lần điều chỉnh dự án đầu tư. Do khơng có vốn, UBND tỉnh phê
duyệt điều chỉnh thành 2 giai đoạn với tổng mức đầu tư là gần 1.800 tỷ đồng, tăng so với phê duyệt lần đầu là hơn 760 tỷ đồng. Việc UBND tỉnh phê duyệt điều chỉnh tăng quy mô, tăng tổng mức đầu tư của dự án từ gần 1.000 tỷ lên gần 1.800 tỷ dẫn đến không đảm bảo nguồn vốn để thực hiện dự án theo tiến độ, phải điều chỉnh dự án thành 2 giai đoạn, thực hiện đầu tư không đồng bộ và khơng thể đưa cơng trình đi vào hoạt động. Điều này dẫn đến nguy cơ gây lãng phí lớn và không phát huy được hiệu quả nguồn vốn Trái phiếu Chính phủ là chưa đúng theo Quyết định 930 ngày
30/6/2009 của Thủ tướng Chính phủ khi phê duyệt dự án Bệnh viện đa khoa Lạng Sơn.
- Việc tổ chức thực hiện các dự án đầu tư cơng cịn tồn tại nhiều yếu điểm:
Cơng tác chuẩn bị đầu tưchưađược thực hiện hiệu quả, ta có thể thấy bất cứ dự án nào trước khi quyết định đầu tư cũng cần nghiên cứu, khảo sát thực tế đặc biệt là các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư công. Bởi lẽ hiệu quả của dự án cơng rất khó lượng hóa trong khi số lượng vốn đầu tư sử dụng lại không hề nhỏ. Tuy nhiên khâu này lại chỉ được thực hiện qua loa mang nặng hình thức, hầu hết các dự án được lập tại văn phòng, số liệu, tư liệu sử dụng lấy từ báo cáo, tổng kết không thực tế; chưa khảo sát, xin ý kiến của người dân trong vùng dự án khiến sau khi đưa vào sử dụng nhận được sự phản hồi khơng tích cực về lợi ích đem lại so với nguồn lực bỏ ra, lãng phí, thất thốt vốnchưa thực sự cải thiện chất lượng đời sống của người dân.
Như dự án Bệnh viện Đa khoa tỉnh Lạng Sơn việc khảo sát địa chất cơng trình chưa đảm bảo, dẫn đến khi thi cơng gặp đá cứng, phải dịch chuyển cơng trình đã làm phát sinh chi phí, gây lãng phí gần 48 tỷ đồng.
Tiến độ lập hồ sơ chuẩn bị đầu tư các dự án còn quá chậm kể cả các dự án thuộc danh mục chuẩn bị đầu tư và danh mục thực hiện dự án. Đơn vị chưa chủ động, tích cực phối hợp với các cơ quan có liên quan trong tham mưu, đề xuất giải quyết về quy mô và địa điểm của một số dự án chuẩn bị đầu tư. Phần lớn các cơng trình thuộc danh mục chuyển tiếp đều khơng đáp ứng được tiến độ đề ra.
Về hình thức, các dự án đầu tư công trênđịa bàn thành phố cũng phải trải qua hai bước thẩm định cơ bản là nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi. Tuy nhiên đầu mối tổ chức thẩm định dự án là đơn vị chuyên môn trực thuộc cơ quan quyết định đầu tư.
Chẳng hạn như Sở Kế hoạch và Đầu tư sẽ làđầu mối thẩm định những dự án đầu tư do Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh quyết định đầu tư. Ban quản lý đầu tư xây dựng cơng trình thành phố thẩm định dự án đầu tư do UBND thành phố quyết định đầu tư. Mặc dù quy trình thẩm định có vẻ chặt chẽ về hình thức, nhưng trên thực tế, hoạt động thẩm định dự án trong thời gian qua bộc lộ rất nhiều bất cập, cụ thể là: Thứ nhất, trong rất nhiều trường hợp, tồn tại xung đột lợi ích trong hoạt động thẩm định dự án. Chẳng hạn như cơ quan thẩm định dự án đồng thời là cơ quan quyết định hoặc là cấp dưới của cơ quan quyết định chủ trương đầu tư. Thậm chí, trong một số trường hợp, cơ quan thẩm định trước đó lại đóng vai trị tư vấn cho chủ đầu tư trong việc xây dựng dự án. Trong trường hợp này, hoạt động thẩm định dự án chỉ có tính chất hình thức và chiếu lệ. Thứ hai, năng lực của các cơ quan thẩm định dự án hiện rất hạn chế, thể hiện rõ nhất qua việc thẩm định các dự đầu tư quy mô lớn và phức tạp. Vì thiếu năng lực thẩm định nên các cơ quan thẩm định thường không đưa ra được những đánh giá thuyết phục về hiệu quả tài chính, kinh tế, và xã hội của dự án, và vì vậy khơng đủ luận cứ để loại bỏ hay thông qua dự án. Trong trường hợp này, giải pháp thông thường là yêu cầu chủ đầu tư điều chỉnh lại dự án sao cho phù hợp với các quy định hiện hành để tránh những rủi ro về trách nhiệm và pháp lý sau này.
Thứ ba, trong khơng ít trường hợp, việc thẩm định dự án chỉ mang tính minh họa cho các quyết định đầu tư có tính chính trị, và vì vậy khơng đảm bảo tính khách quan. Thứ tư, sức ép về thời gian cũng ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng của thẩm định dự án. Theo quy định hiện nay, thời gian thẩm định dự án phụ thuộc vào quy mô và tầm quan trọng của dự án. Chẳng hạn như đối với những dự án xây dựng cơng trình, thời gian thẩm định của các dự án quan trọng quốc gia là không quá 90 ngày làm việc từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ; còn thời gian thẩm định đối với dự án nhóm A, B, C lần lượt là khơng q 40, 30, và 20 ngày làm việc. Mặc dù quy định chính thức là như vậy, song trên thực tế, thời gian thẩm định phải được rút ngắn hơn rất nhiều thì mới có thể giải quyết được một khối lượng dự án đồ sộ cần phải thẩm định. Điều này mâu thuẫn trực tiếp với thực trạng năng lực của đội ngũ thẩm định hạn chế, thiếu động cơ khuyến khích làm việc, nguồn dữ liệu và thơng tin chuyên môn khan hiếm. Kết quả là trong nhiều trường hợp, việc thẩm định dự án hoặc rất tốn thời gian, hoặc chỉ được làm sơ
sài chiếu lệ.
Thứ tư, đối với các dự án ODA, những mâu thuẫn về quy trình và quy chuẩn thẩm định dự án của Việt Nam với đối tác quốc tế luôn là một nguyên nhân quan trọng khiến việc thẩm định dự án bị chậm trễ.
Cách thức thẩm định của các dự án cơng cịn rất đơn giản chưa xác định mức độ cần thiết, lợi ích đem lại cho xã hội của một dự án cơng và việc tính đúng, tính đủ những khoản chi phí phải bỏ ra nhằm thực hiện dự án đó. Chính vì vậy, trong một danh mục những dự án cần thực hiện, vẫn chưa thể hiện được mức độ cần thiết thực sự của các dự án, mức độ ưu tiên, kết quả đem lại so với chi phí. Hơn nữa công tác thẩm định dự án đầu tư trước khi ra quyết định thực hiện chưa đúng và chưa đầy đủ; bỏ sót nội dung đánh giá những sai lệch ở các nội dung trong các dự án; bỏ sót hoặc khơng xây dựng các giải pháp bảo vệ mơi trường, an tồn lao động, an tồn thi cơng... Kết quả cuối cùng là việc đưa ra lựa chọn các dự án cần thực hiện chủ yếu phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của những người có thẩm quyền nhiều hơn là dựa trên các lý luận, tính tốn một cách hợp lý, khơng tham vấn ý kiến của người dân.
Tính khả thi của nhiều dự án được duyệt thấp, việc ápdụng các quy định mới về quản lý đầu tư xây dựng còn nhiều lúng túng,tỷ lệ các dự án phải điều chỉnh tăng vốn, kéo dài thời gian thi cơng cao, gây khó khăn trong việc quản lý khối lượng thanh toán.
Chất lượng công tác khảo sát và thiết kế Báo cáo kinh tế - kỹ thuật cơng trình cịn hạn chế, một số yếu tố về mặt bằng hiện trạng, địa chất cơng trình, giải phóng mặt bằng, giá cả nguyên nhiên vật liệu....chưa được phản ánh đầy đủ, chính xác trong hồ sơ Báo cáo kinh tế – kỹ thuật xây dựng công trình, làm tăng tổng dự toán, phải chỉnh sửa nhiều lần làm ảnh hưởng đến tiến độ triển khai dự án. Bản vẽ thiết kế kỹ thuật thi cơng cịn thiếu, chưa chính xác, chưa đáp ứng được yêu cầu của bản vẽ thiết kế kỹ thuật thi cơng, gây khó khăn trong việc quản lý khối lượng và biện pháp thi công.
Việc thực hiện các thủ tục đầu tư như phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán, lập kế hoạch và tổ chức đấu thầu, giải phóng mặt bằng đối với các dự án mới trong năm còn chậm, chất lượng hồ sơ một số dự án chưa cao dẫn đến tiến độ triển khai thực hiện chậm, làm giảm hiệu quả đầu tư. Ví dụ dự án Đường Bông Lau, tổng mức đầu tư
20.089 triệu đồng, khởi công từ năm 2014, đến nay chậm tiến độ do cơng tác giải phóng mặt bằng, địa phận huyện Cao Lộc. Theo Thông báo số 09/TB-SKHĐT ngày
20/01/2017 của Sở Kế hoạch và Đầu tư Thông báo Kết quả kiểm tra, rà sốt các cơng trình, dự án sử dụng vốn đầu tư cơng đang triển khai, thực hiện có tổng mức đầu tư dưới 80 tỷ đồng; tổng mức đầu tư dự án Đường Bông Lau dự kiến giảm 7.589 triệu đồng, bằng 38% tổng mức đầu tư. Tổng mức đầu tư sau rà soát là 12.500 triệu đồng. Dự án đã sử dụng vốn tạm ứng ngân sách thành phố và tạm ứng ngân sách tỉnh để chi trả công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là 1.229,951 triệu đồng, dự án còn thiếu 7.589 triệu đồng để tiếp tục thi cơng phần cịn lại của cơng trình. Việc giảm tổng mức đầu tư dự án sẽ ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án, tính khả thi và hiệu quả của dự
án.
Một số nhà thầu xây lắp chưa thực hiện tốt nhiệm vụ của mình tuy nhiên chủ đầu tư cũng như các cơ quan chức năng không can thiệp kịp thời khiến cho sai lại thêm sai.
Các quy định về kiểm tra biện pháp thi công, tiến độ thi cơng, an tồn lao động, vệ