- Nguyên tắc thích ứng với điều kiện tự nhiên của khu vực, quốc gia:
1.2.1. Khái niệm hệ thống văn bản quản lý nhà nước
1.2.1.1. Khái niệm
VBQLNN là thuật ngữ phản ánh hệ thống các văn bản làm chức năng quản lý có liên quan mật thiết với nhau về nhiều phương diện từ thể chế ban hành, mục đích ban hành đến phạm vi thực hiện. Chi tiết hơn của thuật ngữ này, đó là sự tập hợp văn bản của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, có đối tượng điều chỉnh là các quan hệ xã hội hình thành trong môi trường QLNN.
Có thể diễn đạt khái niệm VBQLNN một cách cụ thể như sau: VBQLNN là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan QLNN ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức công dân.[8, tr.9]
Như phân tích và diễn giải, bản thân khái niệm VBQLNN đã mang nội hàm của tính hệ thống một cách rất tự nhiên. Các văn bản hình thành trong hoạt động quản lý, kể cả QLNN, luôn luôn có mối liên hệ với nhau và tạo thành nhiều hệ thống riêng biệt.
Giới hạn của hệ thống văn bản được xác định bởi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan, tổ chức đã tạo nên hệ thống đó trong hoạt động của mình.[13, tr.44]
Hệ thống văn bản là tập hợp những văn bản có đặc trưng giống nhau, hình thành trong quá trình hoạt động của một lĩnh vực xã hội, một tổ chức, cơ quan, một chủ thể nhất định, có liên quan và tác động lẫn nhau. Hệ thống văn bản có thể được hình thành do chức năng khác nhau hoặc theo từng lĩnh vực
cụ thể và nó có những quy định, giới hạn khác nhau và có tính lịch sử cụ thể.”[13, tr.43]
Vấn đề như đã khẳng định, VBQLNN là các văn bản do các cơ quan trong bộ máy nhà nước ban hành để thực hiện các chức năng QLNN. Tuy vậy, khi nhìn nhận những văn bản này là một hệ thống thì cần có sự minh chứng, diễn giải khoa học, đặt nó trong cấu trúc vận hành của lý thuyết hệ thống. Một cách ngắn gọn nhất, về các luận đề cơ bản của lý thuyết hệ thống như sau:
Hệ thống là một tập hợp các phần tử khác nhau, giữa chúng có mối liên hệ và tác động qua lại theo một nguyên tắc nhất định tạo thành một chỉnh thể có khả năng thực hiện được những chức năng nhất định.
Thuật ngữ hệ thống còn bao gồm cả ý nghĩa về kế hoạch, phương pháp xếp đặt một cách trật tự. Đối lập với nó là tình trạng hỗn loạn.[13, tr.203]
So sánh với nó cho thấy:
VBQLNN là tập hợp các văn bản được ban hành tạo nên một chỉnh thể các văn bản cấu thành hệ thống, trong đó các văn bản có liên hệ mật thiết với nhau về mọi phương diện, được sắp xếp theo một trật tự pháp lý khách quan, lô gic và khoa học. Đó là hệ thống chặt chẽ cấu trúc nội dung bên trong và hình thức biểu hiện bên ngoài, phản ánh được và phù hợp với cơ cấu quan hệ xã hội, yêu cầu của công tác quản lý nhà nước. Trong hệ thống này những tiểu hệ thống với tính chất và mức độ hiệu lực pháp lý cao thấp, rộng hẹp khác nhau.[8, tr.24]
Tóm lại, hệ thống VBQLNN là một tập hợp những văn bản hình thành trong hoạt động của một cơ quan hay một số cơ quan QLNN nhất định và mối liên quan và ảnh hưởng lẫn nhau, đồng thời có quan hệ nhất định về mặt pháp lý hoặc theo một đặc trưng nào đó. Các hệ thống VBQLNN có thể được hình
thành theo các chức năng quản lý khác nhau hoặc theo từng phạm vi quản lý cụ thể. Một cách tự nhiên, các hệ thống này có nhiều giới hạn khác nhau.
1.2.1.2. Tiêu chí xác định hệ thống văn bản quản lý nhà nước.
Đặc trưng của hệ thống bao gồm các mối liên hệ giữa các yếu tố cấu thành (tính tổ chức nhất định) và sự thống nhất bền vững với môi trường trong quan hệ qua lại với môi trường hệ thống biểu hiện tính hoàn chỉnh của nó.
Bất kỳ một hệ thống nào cũng có thể coi như là một yếu tố của hệ thống cao hơn, đồng thời các yếu tố của nó cũng có thể là một hệ thống thuộc loại thấp hơn.
Các phương diện bất biến của hệ thống quyết định kết cấu của nó. Các tiêu chí xác định hệ thống, bao gồm:
- Là sự tập hợp của các phần tử theo tiêu chí nhất định;
- Quan hệ giữa các phần tử luôn có tác động tới toàn bộ hệ thống;
- Sự thay đổi của một phần tử luôn luôn ảnh hưởng đến hệ thống và ngược lại;
- Các tính chất của hệ thống do tổng hợp các đặc điểm của các phần tử của nó tạo nên mà từng phần tử riêng rẽ không thể nào tạo được.[13, tr.203]
Trên cơ sở tiêu chí để xác định tính chất một hệ thống, có thể nhìn nhận hệ thống VBQLNN như sau:
- Thành phần các loại văn bản tạo ra hệ thống;
- Tính chất của mối liên hệ giữa các văn bản và nhóm văn bản trong hệ thống;
- Giới hạn phạm vi của các văn bản liên quan đến hoạt động của đơn vị đã tạo ra nó;
- Quan hệ giữa hệ thống văn bản này với hệ thống khác và tính độc lập của nó có thể cho phép phân biệt vối các hệ thống khác.
Các yếu tố trên cho phép xem xét giá trị của các văn bản và hệ thống văn bản trong một hệ thống, đồng thời cũng là cơ sở để xác định khả năng sử dụng hệ thống văn bản vào quá trình quản lý và các xu hướng hoàn thiện nó cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn.[13, tr.204]
Nghiên cứu VBQLNN theo lý thuyết hệ thống cho phép mở rộng giá trị của từng văn bản trong hệ thống, từ đó giải phóng giá trị đơn lẻ từng văn bản để hòa nhập vào toàn bộ hệ thống mà biểu hiện cụ thể của nó là phát triển nhiều kiểu hệ thống khác nhau, ví dụ:
- Hệ thống VBQLNN của một ngành chủ quản. - Hệ thống VBQLNN trong một lĩnh vực. - Hệ thống văn bản của địa phương. [13, tr.205]
Diễn đạt ở phương diện khác, khi nhìn nhận văn bản quản lý như một hệ thống cho phép xây dựng các tiểu hệ thống trong hệ thống rất phong phú và đa dạng, ví dụ:
- Về xây dựng hệ thống văn bản theo liên hệ mắt xích hay còn gọi liên hệ theo dây chuyền
Đây là kiểu liên hệ được hình thành từ một văn bản được gọi là văn bản khởi xướng các văn bản và hệ thống văn bản sau đó đến lượt mình lại có liên hệ với các văn bản và hệ thống văn bản trước đó một cách trực tiếp và làm phát sinh hệ thống văn bản mới.[13, tr.206]
- Hoặc xây dựng hệ thống văn bản theo kiểu tán cây ngược
Sơ đồ 1.2: hệ thống văn bản liên hệ theo kiểu tán cây ngược [13, tr.207]
Là kiểu liên hệ mà từ một văn bản và hệ thống văn bản ban đầu có nhiều văn bản mới xuất hiện có quan hệ trực tiếp tới văn bản gốc. Đó thường là các văn bản và hệ thống văn bản hướng dẫn thực hiện một số văn bản và hệ thống văn bản khác. Chúng có chức năng bổ sung cho văn bản và hệ thống văn bản ban đầu.[13, tr.207]
Giữa các hệ thống văn bản được hình thành trong quá trình QLNN có nhiều mối liên hệ rất khác nhau: phụ thuộc, bao hàm, đan xen. Tình trạng các văn bản đan xen nhau giữa các hệ thống là một hiện tượng phổ biến trong các hệ thống VBQLNN vì QLNN không bao giờ là một quá trình riêng lẽ, biệt lập mà là những quá trình có tính liên kết nhau.
Đồng thời cũng lưu ý không phải bất cứ văn bản nào có mặt trong khối tài liệu cơ quan cũng đều là thành phần hữu cơ của hệ thống văn bản do cơ
quan đó tạo nên. Từ đó cần nhấn mạnh đến việc xác định đúng đắn giới hạn của các hệ thống văn bản quản lý dựa trên chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động của cơ quan. [13, tr.205]
1.2.2. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về lĩnh vực an toàn vệ sinh, dịch bệnh động, thực vật sinh, dịch bệnh động, thực vật
Trong quá trình quản lý, thực hiện nhiệm vụ của mình, các cơ quan QLNN theo thẩm quyền ban hành các văn bản để làm cơ sở cho việc quản lý xã hội, điều hành công việc, báo cáo, hoặc giải quyết những công việc cụ thể.
Theo Nghị định của Chính phủ số 110/2004/NĐ-CP ngày 28 tháng 4 năm 2004 về công tác văn thư và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP, các hình thức văn bản hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức bao gồm:
1.Văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản quy định chi tiết biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
2.Văn bản hành chính
Nghị quyết (cá biệt), quyết định (cá biệt), chỉ thị, quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hướng dẫn, chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ bản cam kết, bản thoả thuận, giấy chứng nhận, giấy uỷ quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi đường, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thư công.
3. Văn bản chuyên ngành
Các hình thức văn bản chuyên ngành do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan quản lý ngành quy định sau khi thoả thuận thống nhất với Bộ trưởng Bộ Nội vụ.
Mạng cấu trúc hệ thống VBQLNN nói chung, hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV nói riêng cũng bao gồm các loại văn bản như: VBQPPL, văn bản hành chính và văn bản chuyên ngành.
Trong phạm vi của luận văn, hệ thống VBQLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV được nghiên cứu là hệ thống văn bản được các cơ QLNN về lĩnh vực ATVSDBĐTV cấp Trung ương ban hành. Trong hệ thống VBQLNN ATVSDBĐTV do các cơ quan QLNN cấp Trung ương ban hành bao gồm: