3.1. Bối cảnh sửa đổi các văn bản về quản lý NSNN
Trước bối cảnh nền kinh tế trong nước và thế giới cĩ nhiều thay đổi, các xu hướng và yêu cầu quản lý ngân sách mới, Luật NSNN 2002 bộc lộ một
số hạn chế, cần được sửa đổi để đảm bảo việc quản lý và điều hành tài khố cũng như trách nhiệm giải trình của Việt Nam. Ngày 25/6/2015, Quốc hội khĩa 13 đã thơng qua Luật NSNN số 83/2015/QH13, cĩ hiệu lực từ năm ngân sách 2017 (sau đây gọi tắt là Luật NSNN 2015), thay thế Luật NSNN số 01/2002/QH11 (sau đây gọi tắt là Luật NSNN 2002). Việc sửa đổi, thay thế Luật NSNN 2002 xuất phát từ các lý do sau đây:
- Hiệu quả sử dụng NSNN chưa cao, nhất là trong lĩnh vực chi đầu tư phát triển và các khoản mua sắm trong chi thường xuyên. Cơng tác xã hội hố, đổi mới cơ chế hoạt động đối với các đơn vị sự nghiệp cơng lập tuy cĩ nhiều chuyển biến tích cực, song triển khai thực hiện cịn chậm, kết quả đạt được cịn hạn chế, tình trạng biên chế tăng lên kéo theo các khoản chi lương, mua sắm dẫn đến nhiệm vụ chi NSNN ngày càng nặng nề; tình trạng chi tiêu kém hiệu quả, lãng phí chậm được khắc phục.
- Việc quản lý các khoản phí, lệ phí cịn chưa thống nhất, cơ chế hoạt động và quan hệ với NSNN chưa bảo đảm theo nguyên tắc thống nhất, chưa tạo điều kiện để tách bạch giữa cơ quan quản lý nhà nước và đơn vị sự nghiệp cơng lập cũng như chưa tạo điều kiện để chuyển dần các đơn vị sự nghiệp cơng lập sang tự hạch tốn, vừa nâng cao chất lượng dịch vụ cơng, vừa giảm áp lực cho ngân sách; cách xác định bội chi và phạm vi bội chi NSNN vừa chưa đầy đủ, vừa trùng lắp và cịn chưa phù hợp với thơng lệ quốc tế; ngân sách cấp tỉnh được phép huy động về bản chất là bội chi những chưa được tổng hợp vào bội chi NSNN để Quốc hội quyết định.
- Việc phân cấp nguồn thu thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch tốn tồn ngành ngân sách trung ương hưởng 100% và phân cấp nguồn thu giữa các cấp NSĐP cịn cĩ một số điểm chưa phù hợp thực tế như quy định ngân sách xã được hưởng tối thiểu 70% của 5 khoản thu (gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế mơn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nơng nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất). Tuy nhiên trong quá trình thực hiện, một số xã thừa nguồn bảo đảm nhiệm vụ chi, trong khi nhiều xã nguồn thu chưa bảo đảm được nhiệm vụ chi xong khơng thực hiện điều hịa được,...
- Quy định về bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ổn định bằng số tuyệt đối trong cả thời kỳ ổn định ngân sách cịn chưa hợp lý, gây khĩ khăn cho các địa phương cĩ số bổ sung cân đối lớn. Bên cạnh đĩ, chưa cĩ quy định xử lý trường hợp NSĐP hụt thu do nguyên nhân khách quan như thiên tai, dịch bệnh hoặc do trung ương ban hành chính sách làm giảm, giãn thu, nhưng thực tế trong những năm qua, NSTW phải xem xét hỗ trợ cho các trường hợp này, nên tính pháp lý chưa cao.
- Nguyên tắc về số bổ sung cĩ mục tiêu từ NSTW cho NSĐP chưa được quy định đầy đủ, cụ thể các tiêu chí cho từng mục tiêu được NSTW hỗ trợ, tạo cơ chế “xin cho”, dẫn đến vai trị chủ đạo của NSTW bị ảnh hưởng do phải đáp ứng các yêu cầu chi bổ sung cĩ mục tiêu ngày càng tăng của NSĐP dẫn đến các khoản bổ sung vốn đầu tư cĩ mục tiêu thuộc nguồn vốn đầu tư phát triển hàng năm tăng nhanh và cĩ xu hướng lớn hơn số chi đầu tư trong cân đối NSĐP, cĩ những dự án NSTW bổ sung cho NSĐP với mức thấp dẫn tới mất chủ động cho NSĐP, địa phương trơng chờ ỷ lại ngân sách cấp trên. NSTW khơng cĩ nguồn lực để tập trung đầu tư các cơng trình, dự án lớn thuộc nhiệm vụ của NSTW.
- Về thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi chưa quy định cụ thể trong Luật mà giao cho Chính phủ quy định, do đĩ khi ban hành một số chính sách cĩ phạm vi ảnh hưởng lớn liên quan đến thẩm quyền Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ khĩ khăn.
- Căn cứ xây dựng dự tốn NSNN hàng năm cịn chưa đầy đủ, chưa gắn kết chặt chẽ giữa dự tốn ngân sách hàng năm với kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm, đã hạn chế tính dự báo, lựa chọn ưu tiên và hiệu quả phân bổ NSNN. Việc quản lý NSNN cần gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị để bảo đảm nâng cao chất lượng, hiệu quả nhưng quá trình thực hiện cịn thiếu cơ sở pháp lý.
- Thiếu các quy định xử lý cụ thể trong các trường hợp dự tốn ngân sách, phương án phân bổ ngân sách chưa được cơ quan nhà nước cĩ thẩm quyền quyết định; quy định về sử dụng dự phịng ngân sách.
- Luật NSNN hiện hành đã quy định dự tốn, quyết tốn, kết quả kiểm tốn NSNN, ngân sách các cấp, các đơn vị dự tốn ngân sách, các tổ chức
được NSNN hỗ trợ phải thực hiện cơng khai, nhưng chưa quy định cơng tác đánh giá, giải trình số liệu cơng khai dẫn đến việc cơng khai cịn thiếu minh bạch và chưa được các tổ chức và nhân dân giám sát chặt chẽ. Hơn nữa, chỉ quy định cơng khai dự tốn, quyết tốn ngân sách mà chưa quy định cơng khai tình hình thực hiện dự tốn ngân sách của các cấp, các đơn vị dự tốn ngân sách, chưa quy định cơng khai kết quả thực hiện các kiến nghị của Kiểm tốn nhà nước, chưa cơng khai thủ tục thu, chi NSNN. Chưa cĩ quy định về giám sát của cộng đồng.
- Các quỹ tài chính nhà nước ngồi ngân sách cĩ mối quan hệ chặt chẽ với NSNN, song Luật chưa điều chỉnh, dẫn đến cĩ xu hướng thành lập nhiều quỹ nhưng nguồn thu của các quỹ lại chủ yếu từ nguồn NSNN làm phân tán nguồn lực của NSNN; một số quỹ hoạt động chưa thực sự hiệu quả.
Để triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, kế thừa những thành tựu, khắc phục những tồn tại của Luật NSNN năm 2002, để đáp ứng yêu cầu mới đặt ra trong quá trình tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, cải cách hành chính, bảo đảm thống nhất, đồng bộ với quy định của Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, thực hiện Nghị quyết Đại hội đại biểu tồn quốc lần thứ X và lần thứ XI của Đảng cần thiết phải sửa đổi Luật NSNN năm 2002 một cách căn bản, tồn diện. Do đĩ, việc xây dựng, ban hành Luật ngân sách nhà nước năm 2015 thay thế cho Luật ngân sách nhà nước năm 2002 là rất cần thiết.
3.2. Những điểm mới trong quản lý NS xã
Để phù hợp với Luật Ngân sách nhà nước sớ 83/2015/QH13, và nhằm nâng cao hiệu quả cơng tác quản lý ngân sách xã và các hoạt đợng tài chính khác của xã, phường, thị trấn, ngày 30/12/2016, Bợ trưởng Bợ Tài chính ban hành Thơng tư sớ 344/2016/TT-BTC Quy định về quản lý ngân sách xã và
các hoạt động tài chính khác của xã, phường, thị trấn (dưới đây viết tắt là TT
344). Thơng tư này được áp dụng từ năm ngân sách 2017 và thay thế Thơng tư số 60/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính quy định về quản lý ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác của xã, phường, thị trấn (dưới đây viết tắt là TT 60).
1. Về nguờn thu của ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là xã) xã)
Đới với các khoản thu ngân sách xã hưởng 100%:
- TT 344 bỏ nợi dung thu “các khoản đóng góp tự nguyện khác” (Ngân sách xã chỉ được thu các khoản đĩng gĩp theo nguyên tắc tự nguyện để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng do Hội đồng nhân dân xã quyết định đưa vào ngân sách xã quản lý);
- TT 344 xác định cụ thể thêm khoản thu của ngân sách xã: Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của nhà nước do các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc xã xử lý theo quy định của pháp luật, sau khi trừ đi các chi phí theo quy định của pháp luật.
Đới với các khoản thu phân chia theo tỉ lệ phần trăm (%)
Bớn khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách xã, thị trấn với ngân sách cấp trên là Thuế sử dụng đất phi nơng nghiệp; Thuế sử dụng đất nơng nghiệp thu từ hộ gia đình; Lệ phí mơn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh và Lệ phí trước bạ nhà, đất; TT 344 quy định: Căn cứ vào khả năng thực tế nguồn thu và nhiệm vụ chi của xã, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) đến tối đa là 100% các khoản thu này cho ngân sách xã; khơng còn quy định tỷ lệ ngân sách xã, thị trấn được hưởng tới thiểu 70% như TT 60.
Đới với thu bở sung từ ngân sách cấp trên
- Thu bở sung cân đới: TT 344 quy định: “…. Các năm trong thời kỳ ổn định ngân sách địa phương, căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp huyện trình Hội đồng nhân dân cấp huyện quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp huyện cho ngân sách xã so với năm đầu thời kỳ ổn định”. Trong khi TT 60 quy định: “Số bổ sung cân đối này được xác định từ năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách và được giao ổn định từ 3 đến 5 năm”
- Thu bổ sung cĩ mục tiêu: TT 344 quy định rõ hơn: “ là các khoản thu để thực hiện các chương trình, nhiệm vụ (như chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình mục tiêu của trung ương; chương trình, nhiệm vụ của địa
phương) hoặc chế độ, chính sách mới do cấp trên ban hành nhưng cĩ giao nhiệm vụ cho xã tổ chức thực hiện và dự tốn năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách địa phương chưa bố trí”. (TT 60 quy định: “Thu bổ sung cĩ mục tiêu là các khoản bổ sung theo từng năm để hỗ trợ xã thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể”).