Do những hạn chế từ các mô hình quản lý thủy nông từ đó cần đổi mới để vận dụng triệt để tính khoa học, tính ưu việt của cơ chế thị trường trong công tác quản lý thủy nông, đặc biệt là cách xử lý mối quan hệ giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người sử dụng nước theo cách tiếp cận mới của thị trường, coi nước tưới tiêu cũng là hàng hoá. Vì vậy việc nghiên cứu đổi mới và hoàn thiện cơ chế tổ chức và quản lý thủy nông là yêu cầu cần thiết và cấp bách.
Kinh nghiệm thành công và thất bại trong công tác quản lý thủy nông ở trong
và ngoài nước đã chỉ ra rằng, hoạt động sản xuất của các tổ chức quản lý thủy nông vừa mang tính chất sản xuất lại vừa mang tính chất phục vụ; đối tượng hưởng lợi từ công trình rất đa dạng do đó việc quản lý, vận hành, duy tu bảo dưỡng công trình không thể tách rời vai trò của người hưởng lợi. Giảm bớt phạm vi quản lý của các tổ chức Nhà nước, mở rộng vai trò cùa cộng đồng là mấu chốt để mở rộng diện tích tưới tiêu, nâng cao chất lượng dịch vụ, chống xuống cấp công trình, đồng thời giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước.
Việc đổi mới cơ chế tổ chức quản lý cần quán triệt quan điểm định hướng là: “Thu hẹp dần vai trò, phạm vi quản lý của Nhà nước (hiện do các doanh nghiệp thủy nông quản lý), từng bước chuyển dần sang phương thức đấu thầu, giao khoán hay đặt hàng v.v... theo mức giá do Nhà nước quy định đề huy động các thành phần kinh tế cùng tham gia quản lý. Mở rộng phạm vi và vai trò của cộng đồng người hưởng lợi trong quản lý, vận hành tu sửa công trình để từng bước xã hội hoá công tác thủy nông, giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước”.
Mở rộng vai trò tham gia của cộng đồng người hưởng lợi không có nghĩa là bỏ mặc cho cộng đồng mà các cơ quan quản lý nhà nước thường xuyên theo dõi, giúp đỡ hướng dẫn, đặc biệt là các vấn đề về chuyên môn, kỹ thuật. Hơn nữa, các HTTN là công trình thuộc kết cấu hạ tầng, Nhà nước vẫn phải giữ vai trò chủ đạo trong quản lý chung như công tác quy hoạch kế hoạch, xây dựng, khai thác sử dụng v.v... để bảo đảm sử dụng nguồn nước đúng quy hoạch, tiết kiệm và hiệu quả, phục vụ tốt chiến lược phát triển kinh tế xã hội chung ở từng khu vực hoặc địa phương hiện tại cũng như lâu dài, đặc biệt các HTTN có quy mô lớn, sử dụng đa mục tiêu như tưới, tiêu, phòng chống lũ v.v..., bảo đảm phát triển bển vững.
Mục tiêu đổi mới cơ chế tổ chức và quản lý thủy nông là phải nâng cao năng lực hoạt động của hệ thống công trình, khai thác hết năng lực thiết kế, phục vụ tốt cho hoạt động sản xuất nông nghiệp nói riêng và phát triển kinh tế xã hội nói chung; tăng nguồn thu từ các hoạt động sản xuất và dịch vụ khác để bù đắp chi phí đầu tư xây dựng và tu sửa công trình; quản lý chặt chẽ và có hiệu quả các khoản thu chi để tiết kiệm chi phí, giảm tối đa các khoản cấp bù từ Ngân sách Nhà nước. Đổi mới chính sách quản lý thủy nông như chính sách thủy lợi phí, chính sách hỗ trợ của Nhà nước đối với nông dân, Nhà nước đối với các tổ chức quản lý thủy nông theo cơ chế thị trường để bảo đảm môi trường cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng và công bằng.
Tinh gọn tổ chức quản lý sản xuất, mềm dẻo trong quản lý điều hành nhưng phải bảo đảm tính chỉ huy tập trung thống nhất, tính hệ thống nhằm nâng cao hiệu lực điều hành, giảm chi phí quản lý, phát huy sức mạnh của nhân dân trong việc
tham gia quản lý, bảo vệ công trình. Củng cố tổ chức quản lý thủy nông cơ sở thực sự là “cầu nối giữa Nhà nước và nông dân”.
Đổi mới cơ chế quản lý thủy nông phải đảm bảo nguyên tắc quản lý thống nhất giữa quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương và vùng lãnh thổ nhưng không chia cắt theo ranh giới hành chính, phát huy vai trò lãnh đạo của chính quyền các cấp vá sức mạnh của cộng đồng.
Kết quả cuối cùng của việc đổi mới và hoàn thiện tổ chức và quản lý các HTTN là khai thác tối đa và tốt nhất tiềm năng của công trình theo thiết kế mà Đảng, Nhà nước và nhân dân ta đã đầu tư xây dựng, phục vụ tốt nhất cho sản xuất nông nghiệp, dân sinh kinh tế xã hội; Ngân sách Nhà nước cấp bù cho công tác quản lý thủy nông phải giảm hơn so với trước; người hưởng lợi từ công trình phải được hưởng lợi nhiều hơn và phải bỏ ra chi phí ít hơn, đảm bảo “Nhà nước có lợi; doanh nghiệp phát triển, nông dân phấn khởi”.
Để đạt được các mục tiêu đổi mới trên đây, phương hướng đổi mới cơ chế tổ chức và quản lý thủy nông phải được tiến hành đồng bộ cả bộ máy quản lý Nhà nước từ Trung ương đến địa phương và cả hệ thống tổ chức quản lý sản xuất.
1. Đối với bộ máy quản lý Nhà nước về công tác thủy nông
Theo các quy định hiện hành, chức năng quản lý Nhà nước trong lĩnh vực thủy nông bao gồm chức năng định hướng, chức năng điều phối điều tiết, chức năng kiểm soát, chức năng khuyến khích, hạn chế và chức năng xác lập thẩm quyền kinh tế cho doanh nghiệp. Cụ thể công tác quản lý Nhà nước đối với hoạt động thủy nông bao gồm các nội dung chính như sau:
Thể chế hoá các chủ trương đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước đối với lĩnh vực thủy nông.
Xây dựng chiến lược phát triển ngành dài hạn, ngắn hạn và hàng năm. Cân bằng, phát triển và bảo vệ nguồn nước.
Quản lý khai thác và bảo vệ các HTTN phục vụ sản xuất và dân sinh. Chỉ đạo công tác phòng chống úng, chống hạn và khắc phục hậu quả thiên tai.
sách chế độ về quản lý tài nguyên nước và công trình thủy lợi trình cấp có thẩm quyền ban hành theo quy định và kiểm tra hướng dẫn, tổ chức thực hiện.
Nghiên cứu đề xuất đổi mới mô hình tổ chức và quản lý các HTTN.
Chỉ đạo ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ vào thực tiễn, hợp tác quốc tế về lĩnh vực thủy nông theo phân công. Tổ chức thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra theo thẩm quyền được giao.
Để thực hiện tốt các nhiệm vụ trên, bộ máy quản lý Nhà nước từ Trung ương đến địa phương cần sắp xếp và hoàn thiện theo một mô hình thống nhất để đảm bảo tính đồng bộ thông suốt khi thực thi các chủ trương chính sách của Nhà nước theo ngành dọc như mô tả ở hình 2.5.
• Ở Trung ương
Cần làm rõ chức năng quản lý Nhà nước về TNN và chức năng quản lý Nhà nước về nguồn nước theo lưu vực sông, nước mặt, nước ngầm. Theo quy định hiện nay, chức năng quản lý Nhà nước về TNN được Chính phủ giao cho Bộ TN & MT. Việc quản lý tài nguyên nước và quản lý nguồn nước mà phân chia riêng cho hai bộ như hiện nay sẽ khó tránh khỏi trùng lặp chức năng nhiệm vụ. Xu hướng phát triển chung của các nước, đặc biệt là các nước trong khu vực đều thống nhất chức năng quản lý Nhà nước đối với nguồn nước và thủy lợi vào một đầu mối và giao cho một bộ quản lý
Hình 2.5 Bộ máy quản lý Nhà nước về thủy nông
Cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương
Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nên thành lập Chi cục thủy lợi trực thuộc Sở NN & PTNT để thống nhất công tác quản lý Nhà nước từ Trung ương đến địa phương theo ngành dọc. Xoá bỏ các hình thức quản lý tổng hợp theo kiểu đa ngành, đa lĩnh vực gây khó khăn khi thực thi nhiệm vụ. Trên cơ sở chức năng nhiệm vụ của Cục Thủy lợi và chức năng nhiệm vụ quản lý Nhà nước tại địa phương, Sở NN & PTNT cần quy định rõ chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chi cục thủy lợi, đặc biệt là không để lẫn lộn chức năng quản lý nhà nước và quản lý sản xuất như một số tỉnh hiện nay đang thực hiện.
Cấp huyện thị
Ở cấp huyện thị nên thành lập tổ thủy lợi riêng có thể để độc lập trực thuộc UBND huyện hoặc nằm trong Phòng NN & PTNT. Biên chế của tổ thủy lợi ít cũng
Bộ NN &PTNT Cục Thủy lợi UBND tỉnh UBND huyện UBND xã Sở NN &PTNT Chi Cục Thủy lợi Phòng NN & PTNT Tổ thủy lợi Tổ Nông nghiệp Tổ v.v … Cán bộ giao thông thủy lợi
phải có từ 3-4 người có trình độ chuyên môn nghiệp vụ phù hợp và quy định rõ chức năng nhiệm vụ quản lý Nhà nước theo mức độ ủy quyền của UBND tỉnh cho cấp huyện. Tránh tình trạng như hiện nay, do thiếu người nên khi được mời dự họp bàn quyết định các công việc quản lý thủy nông phải cử cán bộ có chuyên môn nghiệp vụ không phù hợp đi nên chẳng biết gì để tham mưu góp ý.
Cấp phường xã
Ở cấp phường xã, ngoài cán bộ được xã giao phụ trách công tác giao thông thủy lợi, nên bố trí một phó chủ tịch trực tiếp chỉ đạo.
2. Đối với tổ chức quản lý sản xuất (trực tiếp quản lý các HTTN)
Về mô hình tổ chức
Đối với những HTTN do Nhà nước đầu tư xây dựng, có quy mô lớn, diện tích tưới lớn; khai thác sử dụng đa mục tiêu; kỹ thuật quản lý vận hành phức tạp như hồ chứa, các trạm bơm công suất lớn thì hệ thống quản lý sản xuất vẫn thực hiện theo hai cấp: Nhà nước chịu trách nhiệm chính trong quản lý điều tiết các hệ thống lớn. Các cơ quan quản lý Nhà nước lựa chọn các tổ chức có năng lực phù hợp thông qua hình thức đấu thầu, giao khoán, đặt hàng v.v... theo mức giá của cơ quan có thẩm quyền quy định.
Đối với những HTTN có quy mô vừa và nhỏ, các tuyến kênh cấp II, III, kỹ thuật quản lý vận hành không phức tạp thì giao cho cộng đồng quản lý.
Về phân cấp quản lý
- Đối với các HTTN liên tỉnh: Căn cứ vào phạm vi quy mô tưới tiêu ở từng tỉnh để quyết định mô hình tổ chức và phân cấp quản lý cho phù hợp. Với các HTTN liên tỉnh, tưới tiêu cho từ hai tỉnh trở lên và có diện tích tưới tiêu khoảng từ 60.000-100.000 ha trở lên, phân bố tương đối đều trên các tỉnh thì Bộ NN & PTNT chịu trách nhiệm quản lý công trình đầu mối, trục kênh chính và các công trình trên kênh chính.
Hình 2.6 Sơ đồ phân cấp quản lý HTTN liên tỉnh
Ghi chú:
- Quản lý Nhà nước
- Quản lý Nhà nước và kỹ thuật
- Quan hệ sản xuất
Cộng đồng quản lý Quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước Quản lý sản xuất kinh doanh
Bộ NN & PTNT UBND tỉnh UBND huyện Cục thủy lợi Sở NN & PTNT Chi cục thủy lợi Phòng NN & PTNT Tổ thủy lợi UBND xã Hội đồng quản lý hệ thống
Công ty thủy nông liên tỉnh trực thuộc Bộ NN & PTNT (quản lý đầu mối đến kênh chính) Tổ chức quản lý thủy nông tỉnh Hội dùng nước 1 (Quản lý phần công trình của Hội) Hội dùng nước 2 (Quản lý phần công trình của Hội) Hội dùng nước 3 (Quản lý phần công trình của Hội)
Trách nhiệm chỉ đạo, quản lý điều hành phân phối nước, đầu tư sửa chữa nâng cấp công trình (trong phạm vi phân cấp) để khai thác tối đa hiệu quả của hệ thống thuộc về Bộ NN &PTNT (thông qua Cục Thủy lợi). Bộ NN & PTNT thành lập công ty thủy nông liên tỉnh trực thuộc Bộ NN & PTNT giúp Bộ thực hiện nhiệm vụ trên. Phần công trình từ các tuyến kênh cấp I lấy nước từ kênh chính cấp nước cho các tỉnh thì giao cho UBND các tỉnh quản lý. ủy ban nhân dân các tỉnh chịu trách nhiệm chỉ đạo quản lý quản lý, điều hành phân phối nước, đầu tư sửa chữa nâng cấp công trình (trong phạm vi phân cấp) để sử dụng nước có hiệu quả phục vụ tốt sản xuất, dân sinh kinh tế trên địa bàn của địa phương. Để thực hiện các nhiệm vụ trên, UBND tỉnh (thông qua Sở NN & PTNT, các cơ quan quản lý Nhà nước của tỉnh) lựa chọn tổ chức có nãng lực phù hợp thông qua hình thức đấu thầu, giao khoán, đặt hàng v.v... theo mức giá đo UBND tỉnh quyết định. Giai đoạn đầu các tổ chức này sẽ được giao quản lý đến các các tuyến kênh có diện tích tưới từ 200 - 500 ha trở lên. Sau một vài năm, khi tổ chức Hội dùng nước lớn mạnh thì thu hẹp dần phạm vi quản lý, tiến tới chỉ quản lý các trục kênh lớn tưới cho nhiều xã, nhiều huyện, còn lại giao cho tổ chức cộng đồng người dùng nước, thành lập theo hình thức Hội dùng nước. Mô hình phân cấp quản lý minh hoạ ở hình 2.6.
- Đối với các HTTN liên huyện: Các hệ thống thủy nông liên huyện nhưng nằm gọn trong một tỉnh, có diện tích tưới tiêu tương đối lớn, UBND tỉnh chỉ quản lý từ công trình đầu mối đến các tuyến kênh cấp I. UBND tỉnh chịu trách nhiệm chỉ đạo, quản lý điều hành phân phối nước, đầu tư sửa chữa nâng cấp công trình (trong phạm vi phân cấp) để khai thác tối đa hiệu quả của hệ thống, bảo đảm hài hoà lợi ích chung giữa các huyện thị, phục vụ tốt sản xuất nông nghiệp, dân sinh kinh tế xã hội trên địa bàn. Để thực hiện nhiệm vụ trên, Sở NN & PTNT cùng với các cơ quan quản lý Nhà nước có liên quan giúp UBND tỉnh lựa chọn tổ chức có năng lực phù hợp thông qua hình thức đấu thầu, giao khoán, đặt hàng v.v... theo mức giá do UBND tỉnh quy định đối với từng hệ thống. Trong một vài năm đầu các tổ chức này có thể sẽ phải quân lý đến các các tuyến kênh có diện tích tưới từ 200-500 ha trở lên (kênh cấp II và cấp III). Khi tổ chức Hội dùng nước được củng cố lớn mạnh thì thu hẹp dần phạm vi quản lý và giao lại cho cộng đồng tương tự như HTTN liên tỉnh. Sơ đồ phân cấp quản lý hệ thống liên huyện được minh họa hình 2.7
Hình 2.7. Phân cấp quản lý hệ thông thủy nông liên huyện
Ghi chú:
- Quản lý Nhà nước
- Quản lý Nhà nước và kỹ thuật
- Quan hệ sản xuất
Cộng đồng quản lý Nhà nước quản lý
Quản lý nhà nước Quản lý sản xuất kinh doanh
UBND tỉnh UBND huyện Chi cục thủy lợi Sở NN&PTNT Phòng NN & PTNT Tổ thủy lợi UBND xã Tổ chức quản lý thủy nông trực thuộc tỉnh Hội dùng nước 1 (Quản lý phân công trình của Hội) Hội dùng nước 2 (Quản lý phân công trình của Hội) Hội dùng nước 3 (Quản lý phân công trình của Hội)
- Đối với các HTTN huyện: Với các HTTN nhỏ, tưới tiêu cho một vài xã nằm gọn trong một huyện thì nên giao cho Hội dùng nước quản lý. Tuy nhiên trong một vài năm đầu (giai đoạn quá độ) UBND huyện chịu trách nhiệm quản-lý hệ thống từ đầu mối đến các các tuyến kênh có diện tích tưới từ 200-500 ha trở lên thông qua hình thức đấu thầu, giao khoán, đặt hàng v.v... theo mức giá quy định đối với từng hệ thống và được UBND tỉnh chấp thuận.
Hình 2.8 Phân cấp quản lý HTTN huyện
Ghi chú:
- Quản lý Nhà nước
- Quản lý Nhà nước và kỹ thuật
- Quan hệ sản xuất
Cộng đồng quản lý
Quản lý nhà nước Quản lý sản xuất kinh doanh
UBND tỉnh UBND xã Sở Nông nghiệp &PTNT Tổ thủy lợi Cán bộ phụ trách thủy lợi Tổ chức quản lý thủy nông trực thuộc tỉnh Hội dùng nước 1 (Quản lý phân công trình của Hội) Hội dùng nước 2 (Quản lý phân công trình của Hội)