CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÁC BIỆN PHÁP
1.3.2 Pháp luật về tự vệ thương mại của Hoa Kỳ
Pháp luật về tự vệ thương mại của Hoa Kỳ có lịch sử hình thành và phát triển từ lâu đời. Nguồn gốc của biện pháp bảo hộ thương mại trong tình huống khẩn cấp mà ngày nay chúng ta quen gọi là biện pháp tự vệ thương mại xuất phát từ Hoa Kỳ. Năm 1947, khi Hoa Kỳ cùng 21 quốc gia khác bắt đầu đàm phán soạn thảo các văn bản của GATT và ITO, Tổng thống Hoa Kỳ (lúc đó là Truman) đã ban hành lệnh 9832 (tháng 2/1947), trong đó quy định rằng điều khoản dự phòng phải được đưa vào mọi Hiệp định thương mại theo chương trình Hiệp định thương mại của Hoa Kỳ. Lệnh này được sửa đổi bởi một vài lệnh khác cho đến năm 1951, khi điều khoản dự phòng được Nghị viện đưa vào Đạo luật mở rộng các hiệp định thương mại và nó vẫn giữ vai trị quan trọng ngày nay. Điều khoản dự phòng của điều XIX GATT chính là một “hậu duệ” trực tiếp của điều khoản đã xuất hiện trong hiệp định thương mại Hoa Kỳ- Mexico37.
Điều khoản dự phòng hay còn gọi là điều khoản giải thoát là một điều khoản cho phép thành viên đình chỉ việc thực hiện ưu đãi thuế và các ưu đãi khác nếu hàng nhập khẩu đe dọa hoặc làm tổn hại nghiêm trọng đến các nhà sản xuất tương tự trong nước. Hiện nay, điều khoản tự vệ của Hoa Kỳ được quy định tại điều 201 đạo luật thương mại Hoa Kỳ 1974.
Thứ nhất. Cơ quan có thẩm quyền
- Ủy ban Thương mại Quốc tế Hoa Kỳ (ITC): tiến hành điều tra tự vệ, đề xuất biện pháp áp dụng lên Tổng thống
- Tổng thống: có quyền quyết định cuối cùng có tiến hành điều tra hay khơng, quyết định về hình thức và thời hạn áp dụng các biện pháp tự vệ tạm thời/ chính thức.
Thứ hai: Trình tự thủ tục áp dụng
37John H.Jackson. Hệ thống thương mại Thế giới, Luật và Chính sách của Quan hệ kinh tế quốc tế. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, Lon Don, Tái bản lần II, Tr. 83.
Một vụ kiện tự vệ thương mại của Hoa Kỳ được tiến hành bằng việc khởi xướng điều tra. Có 6 phương án được sử dụng để khởi xướng một vụ điều tra là: (1) Đại diện ngành sản xuất nội địa bị thiệt hại kiện lên Ủy ban Thương mại quốc tế Hoa Kỳ (ITC); (2) Yêu cầu của Tổng thống; (3) Yêu cầu của Đại diện thương mại Hoa Kỳ; (4) Yêu cầu của Ủy ban tài chính và thuế vụ Hoa Kỳ; (5) Yêu cầu của Ủy ban tài chính Thượng viện Hoa Kỳ; (6) hay chính Ủy ban khởi xướng điều tra38.
Trong giai đoạn điều tra, Ủy ban ITC sẽ soạn thảo bảng câu hỏi cho các bên liên quan, bao gồm cả nhà sản xuất nước ngồi, có liên quan đến sản phẩm đang điều tra và đây là cơ sở để ITC phân tích. Khi khởi xướng điều tra, ITC sẽ sắp lịch mở các phiên tịa cho các bên trình bày ý kiến thơng thường trong vịng ba tháng kể từ khi bắt đầu điều tra. Tất cả các văn bản nộp cho ITC bao gồm cả đơn kiện ban đầu đều phải tuyệt mật theo quy chế về bảo mật thông tin.
Thông thường ITC phải đưa ra kết luận thiệt hại trong vòng 120 ngày kể từ ngày nhận được đơn kiện hoặc yêu cầu điều tra, tuy nhiên nếu xác định việc điều tra cực kỳ phức tạp, ITC có thể kéo dài thêm 30 ngày. Nếu xác định thiệt hại nghiêm trọng hoặc nguy cơ thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất nội địa, Ủy ban phải xem xét hàng nhập khẩu có phải là nguyên nhân chính gây ra thiệt hại hay khơng. Sau đó, ITC phải gửi kết luận thiệt hại nghiêm trọng và các khuyến nghị đề xuất trong một báo cáo lên Tổng thống xem xét và quyết định cuối cùng. Khi đưa ra khuyến nghị đối với các biện pháp đối phó cho Ủy ban, chỉ những thành viên nào đưa ra quyết định thiệt hại khẳng định mới có quyền đề xuất khuyến nghị.
Các khuyến nghị được đề xuất bao gồm:
Tăng hay áp thuế đối với hàng nhập khẩu
Áp dụng hạn ngạch nhập khẩu
Áp dụng các biện pháp hạn chế định lượng đối với hàng nhập khẩu vào Hoa Kỳ.
Các biện pháp điều chỉnh thích hợp bao gồm hỗ trợ điều chỉnh thương
mại (trợ cấp cho các công ty cũng như nhân viên).
Một hình thức khác như kết hợp các biện pháp trên.
Sau khi nhận được báo cáo của ITC, Tổng thống phải đưa ra quyết định cuối cùng về biện pháp làm giảm thiệt hại cho ngành sản xuất nội địa trong vòng 60 ngày.
Thời hạn áp dụng và các vấn đề khác.
Biện pháp hạn chế nhập khẩu chỉ có thể được áp dụng ở phạm vi và mức độ cần thiết để ngăn chặn thiệt hại nghiêm trọng. Những hạn chế định lượng được áp dụng sẽ cho phép nhập khẩu với số lượng hoặc giá trị hàng hóa khơng ít hơn lượng trung bình nhập vào Hoa Kỳ trong ba năm gần nhất trừ khi Tổng thống xác định một số lượng hoặc giá trị khác phù hợp để hạn chế thiệt hại.
Không một biện pháp nào được áp dụng quá 4 năm trừ khi Tổng thống cho rằng cần thiết và phải tiếp tục để ngăn chặn và hạn chế thiệt hại nghiêm trọng và có bằng chứng cho thấy ngành sản xuất nội địa đang có những điều chỉnh tích cực thích nghi với cạnh tranh từ hàng nhập khẩu. Trường hợp được phép gia hạn thì thời hạn này cũng không được phép kéo dài quá 8 năm, kể cả thời hạn áp dụng biện pháp tạm thời.
Gia hạn: Trường hợp cần gia hạn, một bên quan tâm phải nộp đơn kiện
cho ITC hoặc thuyết phục Tổng thống làm đơn yêu cầu, đơn kiện phải được đưa ra trong vịng 9 tháng và khơng lâu hơn 6 tháng trước ngày hiệu lực cuối cùng của biện pháp đang áp dụng. Ủy ban sẽ điều tra biện pháp đó có cần thiết để ngăn chặn hay khắc phục thiệt hại khơng và có bằng chứng là ngành sản xuất đó đang có những điều chỉnh để thích nghi với hàng cạnh tranh từ hàng nhập khẩu không. ITC phải đưa ra báo cáo điều tra không muộn hơn 60 ngày trước khi biện pháp ban đầu hết hiệu lực. Tổng thống căn cứ vào kết quả báo cáo, có quyền gia hạn biện pháp đó trong khoảng thời gian tổng cộng không quá 8 năm kể từ ngày thực hiện biện pháp ban đầu.
Rà soát pháp lý: Khi một biện pháp được áp dụng vượt quá 3 năm, ITC
phải thực hiện rà soát giữa kỳ để điều tra và báo cáo với Nhà Trắng về sự phát triển của ngành sản xuất liên quan đang được áp dụng và những nỗ lực của ngành nhằm điều chỉnh lại sản xuất. Sau khi nhận được báo cáo rà sốt giữa kỳ, Tổng thống có thể quyết định cắt giảm, sửa đổi hay hủy bỏ biện pháp đang áp dụng. Quyết định này của Tổng thống có thể dựa trên tình hình thay đổi liên quan đến những nỗ lực điều chỉnh của ngành sản xuất nội địa hay một
yếu tố khác phát sinh làm biện pháp đó khơng hiệu quả.
Các quy định tại Điều 201 đề cập đến biện pháp tự vệ tạm thời trong các trường hợp:
Đối với sản phẩm nông nghiệp dễ hỏng: Đại diện ngành sản xuất sản phẩm nông nghiệp dễ hỏng có kể kiện lên ITC yêu cầu áp dụng biện pháp hạn chế tạm thời miễn là các sản phẩm này là hàng nhập khẩu được ITC giám sát ít nhất 90 ngày trước khi có u cầu áp dụng. ITC có 21 ngày để xác định hàng nơng nghiệp nhập khẩu gia tăng có phải là ngun nhân chính gây ra hoặc nguy cơ gây ra thiệt hại nghiêm trọng không. Kết luận khẳng định và các khuyến nghị về biện pháp hạn chế sẽ được chuyển đến Tổng thống,Tổng thống có 7 ngày để xem xét vấn đề và đưa ra quyết định. Biện pháp này vẫn có hiệu lực trong q trình điều tra của ITC39.
Đối với trường hợp xác định có bằng chứng rõ ràng hàng nhập khẩu gia tăng là nguyên nhân chính gây thiệt hại nghiêm trọng hay nguy cơ thiệt hại nghiêm trọng đối với ngành sản xuất nội địa và việc trì hỗn sẽ gây thiệt hại khó có thể khắc phục được. Trong vòng 60 ngày kể từ khi nhận được khiếu nại thì ITC phải đưa ra quyết định và kết luận khẳng định trong báo cáo chuyển cho Tổng thống cùng với khuyến nghị yêu cầu biện pháp hạn chế nhập khẩu tạm thời thích hợp. Tổng thống có 30 ngày để quyết định biện pháp tạm thời nào sẽ được áp dụng. Thông thường, biện pháp được áp dụng sẽ dưới hình thức thuế nhập khẩu và khơng vượt q 200 ngày, phải được hồn trả ngay nếu sau đó dỡ bỏ40.
Tiếp cận điều 201- 204 về tự vệ thương mại Hoa Kỳ, ta thấy có một số điểm đáng lưu ý sau:
- Việc điều tra áp dụng biện pháp tự vệ thương mại được giao cho một cơ quan chuyên môn là Ủy ban Thương mại quốc tế Hoa Kỳ (ITC). Để kết luận có thiệt hại hay đe dọa thiệt hại nghiêm trọng, các thành viên của ITC sẽ tiến hành bỏ phiếu để quyết định. Cơ sở cho việc bỏ phiếu là báo cáo cuối
39 Xem Điều 201 Bộ luật thương mại thống nhất Hoa Kỳ
cùng của thành viên ITC, tóm tắt các dữ liệu thu thập được trong quá trình điều tra và báo cáo do các bên nộp. Kết quả bỏ phiếu giữa các thành viên về vấn đề thiệt hại bằng nhau được coi là kết luận thiệt hại khẳng định. Mặt khác, khi đưa ra khuyến nghị các biện pháp đối phó thiệt hại của ITC, chỉ những ủy viên nào đưa ra quyết định thiệt hại mới có quyền đề xuất khuyến nghị. Kết quả là các ủy viên sẽ cố gắng tìm ra thiệt hại để kết luận khẳng định thiệt hại và điều này cho phép các thành viên khẳng định vai trị của mình. Phương pháp này thể hiện một quy trình điều tra chặt chẽ, quy cũ.
- Việc điều tra thiệt hại để áp dụng biện pháp tự vệ được giao cho ITC nhưng quyết định cuối cùng về vệc có áp dụng biện pháp tự vệ hay khơng lại thuộc quyền của Tổng thống. Điều này có thể dẫn đến quyết định của Tổng thống không phù hợp với kết quả điều tra và khuyến nghị của ITC. Do vậy, trong quá trình này, các áp lực chính trị sẽ được đặt lên hàng đầu. Các bên liên quan sẽ đầu tư thời gian và nguồn lực để thuyết phục các thế lực chính trị như Nghị Viện để ủng hộ họ. Tổng thống phải đưa ra quyết định về một biện pháp đối phó thiệt hại mang lại nhiều lợi ích kinh tế - xã hội hơn là chi phí phải bỏ ra bao gồm cả các yếu tố liên quan như: những nổ lực điều chỉnh ngành sản xuất nội địa đưa ra và thực hiện; tính hiệu quả của các biện pháp hạn chế nhập khẩu để hỗ trợ việc điều chỉnh ngành; các yếu tố khác liên quan đến lợi ích kinh tế của Hoa Kỳ; mức độ giảm hàng hóa nhập khẩu nước ngoài vào Hoa Kỳ do các biện pháp hạn chế nhập khẩu của các quốc gia khác; khả năng các biện pháp hạn chế nhập khẩu bị phá sản; các lợi ích an ninh quốc gia của Hoa Kỳ41.
- Để có thể đưa ra lệnh cấm nhập khẩu theo điều 201, hàng nhập khẩu phải là nguyên nhân chính gây ra thiệt hại hoặc nguy cơ thiệt hại cho ngành. Pháp luật Hoa Kỳ định nghĩa nguyên nhân chính là nguyên nhân quan trọng và khơng ít hơn bất cứ nguyên nhân nào khác. Sự mâu thuẫn giữa luật Hoa Kỳ và các quy định trong điều XIX GATT và hiệp định tự vệ của WTO là nguyên nhân gây ra tranh cãi. Trong khi đó Điều XIX và Hiệp định tự vệ chỉ
quy định rằng hàng nhập khẩu phải là nguyên nhân gây ra hoặc có nguy cơ gây ra thiệt hại nghiêm trọng. Quy định của WTO chủ yếu dựa trên yêu cầu về xác định tất cả các nguyên nhân gây ra thiệt hại. Điều này có nghĩa là các cơ quan chức năng quản lý các biện pháp tự vệ phải đảm bảo rằng các nguyên nhân khác gây ra thiệt hại phải được tách riêng và không ảnh hưởng đến phân tích thiệt hại do hàng nhập khẩu gây ra.
Từ việc tiếp cận các quy định của pháp luật về tự vệ thương mại trong Hiệp định về các biện pháp tự vệ (SG) của WTO, pháp luật về tự vệ của EU, Hoa Kỳ, cũng như số liệu thống kê tình hình sử dụng các biện pháp tự vệ có thể rút ra một số nhận xét sau:
Một là: Song song với xu hướng tự do hóa thương mại tồn cầu thì các
biện pháp phịng vệ thương mại (chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ) ngày càng cần thiết để bảo vệ nền sản xuất nội địa trước sự xâm nhập của hàng nhập khẩu. Trong đó, khác với hai biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp dùng để đối phó với hành vi cạnh tranh không lành mạnh, biện pháp tự vệ sẽ được áp dụng ngay cả khi đối tác thương mại làm ăn một cách chính đáng, khơng có hành vi vi phạm pháp luật hay cạnh tranh không lành mạnh. Do đó, khi sử dụng biện pháp tự vệ thì quốc gia nhập khẩu sẽ phải đền bù thiệt hại cho đối tác thương mại bị ảnh hưởng do bị áp dụng biện pháp tự vệ với những điều kiện nhất định như một hình thức cân bằng cam kết thương mại. Nếu nước nhập khẩu không tuân thủ, WTO cho phép các nước liên quan được áp dụng biện pháp trả đũa.
Hai là: Các quốc gia thành viên WTO khi tiến hành xây dựng pháp luật
về tự vệ thương mại của mình cần tuân thủ những quy định mang tính ngun tắc của WTO, bên cạnh đó, căn cứ căn cứ vào tình hình điều kiện phát triển của quốc gia để đưa ra những quy định mang tính chất đặc thù mà hợp lý, chặt chẽ đảm bảo việc thực thi có hiệu quả. Đối với việc sử dụng cơng cụ phòng vệ này phải thật thận trọng, chỉ nên sử dụng trong trường hợp cần thiết, tránh trường hợp bảo vệ ngành này thì các ngành khác bị ảnh hưởng. Phải cân
nhắc mức độ tổn hại do không áp dụng với việc áp dụng. Một biện pháp tự vệ sẽ không được áp dụng nếu gây thiệt hại lớn cho kinh tế, xã hội trong nước, thiệt hại đến lợi ích của ngành sản xuất và người tiêu dùng cho dù ngành sản xuất nội địa bị thiệt hại do lượng nhập khẩu tăng đột biến.
Ba là: Biện pháp tự vệ thương mại chỉ là một biện pháp tạm thời, việc áp
dụng biện pháp tự vệ thì chỉ được áp dụng trong phạm vi, mức độ cần thiết và phải được nới lỏng dần để đẩy nhanh tự do hóa. Khi được phép áp dụng, quốc gia nhập khẩu phải thực hiện ngay việc điều chỉnh, cơ cấu lại nền sản xuất để khắc phục thiệt hại và thích nghi dần với cạnh tranh gia tăng chứ khơng phải nhằm mục đích hạn chế cạnh tranh. Tuy nhiên, trường hợp cần thiết để ngăn chặn, khắc phục thiệt hại và có bằng chứng rõ ràng rằng nền sản xuất đang được điều chỉnh thì quốc gia được phép gia hạn thêm trong thời gian quy định và phải được rà sốt định kỳ để có quyết định phù hợp.
Bốn là: Khi cần phải áp dụng biện pháp tự vệ thì quốc gia nhập khẩu
phải cân nhắc lựa chọn giữa hai biện pháp tăng thuế quan và hạn chế định lượng. Trong một số trường hợp, quốc gia nhập khẩu có thể áp dụng cả hai biện pháp này trên cơ cở rõ ràng, minh bạch nhằm đạt được mục đích của việc tự vệ. Trường hợp, biện pháp được áp dụng là hạn chế định lượng thì lợi ích các nước xuất khẩu có thể bị thiệt hại do biện pháp này khó xác định được mức độ tổn hại để có căn cứ bồi thường thỏa đáng. Do đó, các quốc gia có xu hướng sử dụng biện pháp thuế tăng dưới hình thức tăng thuế nhiều hơn.