- mùa đơng sẽ ngắn hơn, ít tuyết hơn; và mùa trượt băng sẽ bị rút ngắn một nửa.
Những yếu tố chính trong đầu tư bảo đảm tính bền vững và khả
khả năng phục hồi
CHƯƠNG 6
Những yếu tố chính trong đầu tư bảo đảm tính bền vững và khả bảo đảm tính bền vững và khả năng phục hồi
Lồng ghép vào dự tốn vịng đời
Dự tốn vịng đời (DTVĐ) là một phương pháp hỗ trợ ra quyết định giúp các đô thị tăng cường các biện pháp tính tốn chi phí-lợi ích để có được những ước tính chính xác hơn về những chi phí và lợi ích tài chính, kinh tế liên
quan đến dự án phát triển. Chi phí vịng đời bao gồm mọi chi phí của dự án trong suốt vịng đời của mình, như chi phí xây dựng, hoạt động, bảo dưỡng, cải tạo, thanh lý, thay thế.1 Một trong những trở ngại đối với mọi đô thị ngày nay là việc lồng ghép các luồng luân chuyển tiền tệ qua các thời kỳ. Cơng việc này địi hỏi tối ưu hóa nguồn vốn và chi phí hoạt động, bảo đảm đầy đủ các luồng luân chuyển tiền tệ trong dài hạn và điều chỉnh cơ cấu vốn đầu tư để có đủ nguồn
Chương 6 trình bày phương pháp và khung cơ chế dự tốn cần thiết để hiểu được tồn bộ chi phí và lợi ích của các dự án và chính sách. Đầu chương sẽ giới thiệu những nội dung cơ bản về dự tốn vịng đời của đô thị và các chính sách, phương pháp tính tốn. Phần tiếp theo trong chương sẽ khảo sát nhu cầu về khung cơ chế dự toán kinh tế mở rộng của các đô thị Eco2. Khung cơ chế sẽ xem xét tương đồng các nhóm tài sản: nguồn vốn nhân tạo, nguồn vốn tự nhiên, nguồn vốn xã hội và nguồn vốn con người. Nội dung chương cũng nghiên cứu khung cơ chế đánh giá rủi ro mở rộng trong đó lồng ghép các phương pháp lập kế hoạch, bao gồm cả dự báo dài hạn đối với mọi lĩnh vực, và phương châm thiết kế bảo đảm tăng cường khả năng phục hồi và khả năng thích ứng của đất đai, hạ tầng đô thị. Kết thúc chương là các đề xuất hoạt động chính và bước đệm định hướng cho đơ thị trong q trình đơ thị học hỏi cách thức đầu tư để bảo đảm tính bền vững và sự bền bỉ.
vốn thay thế các tài sản khi kết thúc vòng đời dự án. DTVĐ đặc biệt cần thiết cho các khoản đầu tư vĩnh cửu vốn là một phần của cơ sở hạ tầng và đầu tư đất đai của đô thị. DTVĐ cần thiết cho việc ra quyết định về các đội xe khi đầu tư mua xe mới; cơ sở hạ tầng, nhất là các hệ thống cấp nước, giao thông, năng lượng; quy hoạch sử dụng đất liên quan đến chi phí hạ tầng; các khu nhà ở đô thị, liên quan đến các mục tiêu tối đa hiệu suất của các quần thể mới và hiện có; các khu nhà dân sinh và thương mại.
DTVĐ địi hỏi phải tính tốn được tuổi thọ trung bình và mức khấu hao của từng loại tài sản. Từ đó mà tính tốn được các u cầu về bảo trì và cải tạo. Việc bảo trì các hệ thống hạ tầng của đô thị như đường ống, cơ sở vật chất, máy bơm, đường xá có thể hết sức tốn kém và sẽ có tác động đáng kể đối với luồng luân chuyển tiền tệ và tính bền vững về tài chính của dự án. Chi phí này cịn ảnh hưởng đến tình hình tài chính của đơ thị; trên thực tế, việc thiếu các chính sách dựa trên DTVĐ đã khiến nhiều đô thị đi đến phá sản và không thể quản lý được tài sản.
Chi phí vận hành và bảo trì của các tài sản vĩnh cửu như các khu nhà và đường ống chiếm tới trên 90% chi phí vịng đời. Theo ước tính của thành phố Hamilton, Canađa, chi phí xây dựng ban đầu chỉ chiếm khoảng 8% chi phí của một khu nhà ở đơ thị trong vịng đời 30-40 năm của khu nhà, trong khi chi phí vận hành, bảo trì chiếm tới 92%. Rõ ràng sẽ rất nguy hiểm nếu nhấn mạnh quá nhiều vào chi phí cơ bản ban đầu khi tiến hành đầu tư cơng ích lớn vào cơ sở hạ tầng và tịa nhà đơ thị. Tuy nhiên, các đơ thị trên thế giới vẫn thường có các khoản ngân sách đầu tư cơ bản và hoạt động riêng để ra các quyết định đầu tư dựa trên chi phí đầu tư cơ bản ban đầu mà khơng tính đến giá trị hiện tại rịng của các luồng tiền tệ tương lai của các chi phí vận hành, bảo trì liên quan. Tuy vậy, nếu tính tốn kỹ các chi phí vịng đời cho một loạt các tình huống đầu tư thì các chi phí này có thể sẽ chỉ hạn chế tối thiểu ở mức thiết kế và triển khai quy hoạch sử dụng đất và cơ sở hạ tầng.
DTVĐ cho phép áp dụng một phương thức vừa thận trọng vừa có trách nhiệm trong đầu tư
dài hạn. Việc tính tốn sẽ nhanh chóng và đầy đủ. Chẳng hạn, ta có thể phân tích một dự án đầu tư vào khu dân cư theo một số tiêu chí về mật độ và hình thể, sau đó đối chiếu từng phương án theo chi phí đầu tư cơ bản và vận hành về điện nước, dịch vụ, kể cả chi phí đường xá, cấp nước, thoát nước, xử lý rác thải, trường học, các cơng trình vui chơi giải trí, giao thơng cơng cộng, sử dụng xe cộ cá nhân, phịng cháy chữa cháy, cảnh sát. Có thể tính tốn mức lãi suất vay vốn, thuế suất và doanh thu từ dịch vụ cho từng kế hoạch đầu tư và chính sách tài chính riêng.
Chi phí vịng đời thường được tính tốn thường niên (chia chi phí theo năm) trong một quãng thời gian dài (75 năm như trong trường hợp dự án xây dựng khu dân cư ở Hamilton) để bảo đảm vận hành, bảo trì, thay thế mọi hạng mục cơng trình. Chi phí có thể được phân bổ tồn bộ theo đơn vị hộ gia đình đối với các dự án đầu tư dân sinh hay đặt thành định mức cho các cơng trình cơng sở.
Phần 2 sẽ trình bày chi tiết cách thức áp dụng phương pháp DTVĐ cho các đô thị Eco2 và thông tin về các cơng cụ tính tốn vi tính giúp tính tốn DTVĐ dễ dàng và nhanh chóng. Các cơng cụ này bao gồm một danh mục có sẵn các hạng mục chi phí vịng đời cần xem xét trong các dự án đầu tư, xây dựng nhưng thường khơng được chú ý đến. Có thể điều chỉnh mọi giá trị mặc định cho khớp với các chi phí quá khứ của bất kỳ quốc gia, cộng đồng cụ thể nào.
Trong phần 2 cũng trình bày một ví dụ về lợi ích của cơng cụ tính tốn DTVĐ ở thành phố Fort St. John, Canađa, trong tính tốn chi phí, lợi ích của một đề xuất ý tưởng xây dựng một khu dân cư bền vững. Qua hội thảo thiết kế đã đề xuất các lơ nhỏ; thu hẹp đường xá; đặt vị trí các khu nhà sát nhau hơn; tăng độ đa dạng của các khối; tăng diện tích cơng cộng giữa các tịa nhà; tăng lồng ghép, tính đa dụng thiết kế đối với các diện tích lộ thiên (như cơng viên, cơng trình hạ tầng xanh quản lý nước mưa, vườn hoa cơng cộng, lối mịn bốn mùa, khu nhà ăn tập thể quanh trường học và trụ sở khu dân phố). Thiết kế đề xuất này thể hiện sự cách tân đáng kể so với các khu dân cư thông thường trong
thành phố. Do vậy mà cần chuyển từ khâu tranh luận, ý kiến sang phân tích tồn diện chi phí, lợi ích.
Chính quyền thành phố Fort St. John đã so sánh phương án mới với mơ hình cơ bản ban đầu được xây dựng từ các khu dân cư liền kề đã có. Chi phí đầu tư cơ bản được tính tốn và phân theo đầu hộ dân. Người ta cũng tính tốn chi phí vận hành, gồm chi phí cấp nước, xây dựng đường xá, thốt nước, phương tiện đến trường, cơng trình vui chơi, giải trí, đồn cảnh sát, trạm cứu hỏa. Trong bản phân tích cuối cùng, các đánh giá DTVĐ đã giúp làm rõ các lợi ích tiềm tàng của phương án mới. Chi phí đầu tư cơ bản tính trên hộ dân trung bình thấp hơn 35.000$ so với mơ hình cơ sở; ước tính mỗi năm chi phí vận hành tiết kiệm được 6.053$, thấp hơn 25% so với mơ hình cơ sở. Dĩ nhiên, quy hoạch khu dân cư bền vững cũng có những lợi ích tiềm tàng khơng liên quan đến chi phí đầu tư cơ bản và vận hành, như cải thiện môi trường sống, cảnh quan đường phố, giao lưu xã hội và cơng trình tiện ích. Tuy nhiên, nhờ phân tích tài chính tồn diện mà đã thuyết phục được cộng đồng và giúp hội đồng thành phố có luận cứ chặt chẽ hơn để bảo vệ các cải cách so với cách làm thơng thường. Mọi chính trị gia đều dễ dàng đưa ra các quyết định đúng đắn và có sơ sở để đấu tranh với các quyền lợi cố hữu hay sự quan liêu nếu có được những lý lẽ đơn giản, minh bạch về cách thức tiết kiệm cơng quỹ và giảm lãng phí. Đây là một chức năng quan trọng của DTVĐ.
Kinh phí dự phịng
Một trong những cơng cụ hiệu quả nhất trong cơng tác tài chính bền vững là quỹ dự phịng. Mục đích của quỹ dự phịng là dành riêng các khoản kinh phí tăng dần, liên tục để có đủ nguồn vốn thực hiện nâng cấp, thay thế khi kết thúc vòng đời dự án. Phương thức này khơng chỉ giúp bảo đảm tính khả thi của dự án đầu tư và các hạng mục của dự án mà cịn tránh được tình trạng bắt các thế hệ sau chịu thay trách nhiệm và nguy cơ khủng hoảng tài chính. Thiếu vốn đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng khiến chi phí bảo trì và thay thế bị kết chuyển một cách bất hợp lý xuống cuối vịng đời của cơng trình. Sử dụng quỹ dự phòng sẽ bảo
đảm được cả ý nghĩa kinh tế và đạo đức.
Khó khăn lớn nhất là đảm bảo sao cho kinh phí dự phịng được bảo tồn. Kinh phí này ln có nguy cơ bị xâm phạm bởi những người tìm cách sử dụng kinh phí cho mục đích khác. Do vậy mà kinh phí dự phịng phải được tách riêng và bảo vệ bằng luật pháp.
Quỹ dự phòng đặc biệt cần thiết cho các dự án khơng đem lại nguồn thu. Cần duy trì một khoản dự phòng phù hợp như đã xác định trong kế hoạch đầu tư tổng thể. Lập quỹ dự phòng lớn khơng hẳn đã là tốt vì quỹ này chịu rủi ro từ lạm phát. Để giảm quy mô quỹ, các tài sản tương tự cần được tích lũy và mức đầu tư hàng năm phải được duy trì càng sớm càng tốt.
Vậy quy mơ quỹ dự phịng bao nhiêu là vừa? Trong trường hợp quỹ dự phòng dành cho cơ sở giáo dục ở Quận Chuo, Tokyo, quỹ này trang trải tổng chi phí đầu tư cần thiết trong một số năm. Tuy nhiên, ngay cả khi quỹ dự phịng khơng đủ để trang trải tồn bộ chi phí đầu tư cần có thì quy mơ quỹ vẫn được xem là đủ nếu Quận Chuo có thể huy động kinh phí bổ sung từ các nguồn khác. Các nguồn ngân sách bên ngoài quan trọng của
Hệ thống cấp nước ở Tô-ki-ô: Phương thức tài trợ dự án thay thế đường ống cấp nước
phí và lệ phí có vai trị quan trọng đối với các doanh nghiệp có thu như các công ty cấp nước khi xem xét mức kinh phí dự phịng phù hợp. hệ thống cấp nước tokyo, phục vụ cho 12,5 triệu người sinh sống ở khu vực đô thị tokyo, đã và đang tài trợ cho chi phí vận hành và các chi phí đầu tư cơ bản nhờ vào nguồn thu từ tiền nước. nhiều khoản kinh phí dự phịng đã được dành riêng để đối phó với những biến động của các chi phí này. hiện nay, hệ thống này đang phải đối mặt với một nhiệm vụ nặng nề là thay thế các đường ống cấp nước cũ trong 10 năm tới. tổng mức đầu tư được ước tính là khoảng 1.000 tỉ ¥ (10 tỉ us$), chiếm 40% tổng giá trị tài sản 2.500 tỉ ¥ (25 tỉ us$) của hệ thống cơng trình cấp nước tính theo thời giá hiện hành. để giải quyết vấn đề trên, đầu tiên Cơ quan quản lý cấp nước tokyo tìm cách chia đều khoản tiền 1.000 tỉ ¥ cho một khoảng thời gian hợp lý bằng cách quy hoạch cơng tác bảo trì và cải tạo rất sớm từ trước dự án và lập kế hoạch xây dựng chi tiết. đồng thời, cơ quan này cũng đã bắt đầu tăng cường thanh toán nợ để bảo đảm duy trì dư nợ ở mức 500 tỉ ¥ hiện nay kể cả sau khi vốn dự án đã bắt đầu được giải ngân. Các khoản thu hồi vốn tăng cường được thực hiện bằng nguồn thu từ tiền nước cho dù chính quyền thành phố tokyo đã hạ giá nước vào ngày 1/1/2005. Cơ quan cấp nước dự kiến sẽ tài trợ cho dự án thay thế ống nước trị giá 1.000 tỉ ¥ bằng các điều chỉnh giá nước hợp lý
thành phố là trái phiếu đô thị và vốn vay ngân hàng. Để huy động kịp thời ngân sách từ bên ngồi, thành phố cần duy trì thời hạn và quy mơ vay nợ trong khả năng vay vốn. Đồng thời, các thành phố cũng cần phân chia chỉ tiêu vốn đầu tư trong các thời kỳ đầu tư lâu dài để giảm thiểu nhu cầu vốn đầu tư cơ bản hàng năm. Phương pháp DTVĐ tạo nền tảng hữu ích cho cơng tác quy hoạch đầu tư dài hạn.
Quan tâm bình đẳng đến mọi loại tài sản cố định: Khung cơ chế dự toán mở rộng
Một khó khăn thường trực trong tính tốn chi phí của các dự án đầu tư, xây dựng đơ thị là việc tính tốn và định giá nhiều loại chi phí, lợi ích gián tiếp. Hoạt động phân tích kinh tế đã phát triển trong một vài năm gần đây do u cầu tìm hiểu những loại chi phí gián tiếp này và để cung cấp cho cấp lãnh đạo một đánh giá phản ánh chính xác hơn các chi phí, lợi ích thực tế của một phương án cụ thể. Chẳng hạn, phân tích chi phí- lợi ích, phương pháp chủ yếu trong đánh giá tính khả thi kinh tế, đã được mở rộng ra nhiều lĩnh vực gián tiếp về giá trị tiền tệ. Hiệu quả chi phí, một phương pháp thường dùng khác trong đánh giá tính khả thi kinh tế của dự án, cũng được mở rộng ra lĩnh vực khảo sát các lợi ích gián tiếp bổ sung. Bất chấp những nỗ lực tăng cường tính tốn chi phí-lợi ích tồn diện, phần lớn các dự án đầu tư, xây dựng đều được triển khai dựa trên một cơ sở vững chắc là bản chất thực sự của các tác động đối với con người, hệ sinh thái và các hệ thống xã hội. Có nhiều loại chi phí gián
tiếp có liên quan đến cộng đồng khơng thể tính tốn hay giải trình được, cũng như khơng thể dễ dàng chuyển đổi thành giá trị tiền tệ tương ứng. Những kỹ thuật khả thi để chuyển đổi tác động thành giá trị bằng tiền đã được tranh luận trong nhiều năm qua nhưng ta vẫn phải tiếp tục đi tìm giải pháp phù hợp
Muốn phân tích kinh tế một cách tồn diện hơn thì cần phải chú trọng hơn nữa đến dự tốn mơi trường, coi đây là một phương pháp nghiêm ngặt riêng. Mỗi dự án đều cần có một quy trình chuẩn để đánh giá tác động môi trường theo các hạng mục dựa trên những phương pháp đã được xác định rõ như phân tích đầu vào-đầu ra, phân tích vịng đời và phân tích các luồng luân chuyển quan trọng. Một ví dụ về phương pháp lượng hóa tác động mở rộng là mơ hình tải mơi trường áp dụng tại Hammarby Sjưstad, Stockholm. (Xem thêm về mơ hình tải mơi trường trong phần 2.) Có thể sử dụng một bộ chỉ số riêng để biểu thị từng nhóm tác động song song với phân tích kinh tế. Đơi khi có thể bổ sung các tác động vào lợi ích; chẳng hạn, chất lượng khơng khí thường được biểu thị bằng một chỉ số chất lượng khơng khí bao gồm nhiều yếu tố như số lượng phần tử, hợp chất hữu cơ, ơ-xít ni-tơ.
Một số kỹ thuật đã được xây dựng để đánh