1 .Chính sách tiền tệ và mục tiêu của chính sách tiền tệ
1.3 Kinh nghiệm của các nước và bài học rút ra cho Việt Nam
1.3.1 Kinh nghiệm của một số nước
Nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia đã thực hiện lạm phát mục tiêu cho thấy, các quốc gia không nhất thiết phải đáp ứng tất cả các điều kiện tiên quyết của khn khổ lạm phát mục tiêu ngay từ đầu thì mới có thể thực hiện thành cơng khuôn khổ lạm phát mục tiêu. Trong số các nước nghiên cứu, chỉ có Canada có vị thế tốt tại thời điểm nước này chuyển sang áp dụng khuôn khổ IT. Tại một số quốc gia, chỉ một số điều kiện tiên quyết được đáp ứng, ở một số quốc gia khác, một số điều kiện khác được bỏ qua hoặc có thể được thiết lập dần dần theo thời gian trong q trình thực hiện khn khổ của lạm phát mục tiêu .
Charles Freedman and İnci Ötker-Robe (2009) đã tổng hợp các điều kiện cũng như tình trạng áp dụng các điều kiện của một số nước qua hai bảng sau:
Bảng 1.1. Các yếu tố chính để lạm phát mục tiêu thực hiện thành công
Các điều kiện Quốc gia đáp ứng điều kiện
Duy trì giá cả ổn định là mục tiêu chính của chính sách tiền tệ Romania và Thổ Nhĩ Kỳ Duy trì giá cả ổn định là mục tiêu chính, bên cạnh việc duy trì các mục tiêu khác
Canada, Chile, Cộng hịa Séc; Hungary, Israel và Ba Lan (cùng với neo tỷ giá hối đoái theo biên độ: exchange rate bands)
Độc lập về mục tiêu (goal) hoặc thỏa thuận với chính phủ về chiến lược chuyển sang lạm phát mục tiêu
Israel (Chính phủ đặt ra các mục tiêu); Canada, CH Séc, Hungary và Thổ Nhĩ Kỳ (NHTW và Chính phủ cùng tham gia hoạch định mục tiêu); Chile và Ba Lan (NHTW đặt ra mục tiêu) Khơng có sự áp chế tài
chính* (fiscaldominance) (chính phủ tiếp cận giới hạn hoặc bị cấm) với nguồn tín dụng của Ngân hàng Trung ương)
Canada, Chile, CH Séc, Hungary, Israel, Ba Lan, Romania, Thổ Nhĩ Kỳ
Ngân hàng trung ương độc lập trong việc sử
Canada, Chile, CH Séc, Hungary, Israel, Ba Lan, Romania, Thổ Nhĩ Kỳ
dụng các công cụ * Hiểu rõ cơ chế truyền tải CSTT
Canada (tương đối tốt mặc dù cịn có những khoảng trống); Chile, CH Séc, Hungary, Israel, Ba Lan, Romania và Thổ Nhĩ Kỳ (đang nỗ lực thực hiện trên những nền tảng cơ bản ban đầu)
Kiểm soát lãi suất ngắn hạn ở mức độ hợp lý*
Canada, Chile, CH Séc, Thổ Nhĩ Kỳ, Hungary, Israel và Ba Lan (mặc dù hợp lý, nhưng việc kiểm soát hơi phức tạp bởi theo đuổi đồng thời cả mục tiêu tỷ giá hối đoái)
Phát triển thị trường tài chính một cách hợp lý*
Canada và Chile (phát triển tốt); CH Séc, Hungary, Israel (phát triển tương đối tốt), Thổ Nhĩ Kỳ, Ba Lan, và Romania (phát triển không tốt bằng các nước khác)
Thị trường tài chính ổn định một cách hợp lý*
Canada, Chile, CH Séc, Hungary, Israel, Ba Lan, Romania, Thổ Nhĩ Kỳ
Năng lực mơ hình hóa/dự báo
Canada (phát triển tốt); các nước còn lại mới ở giai đoạn ban đầu, đã phát triển và cải thiện theo thời gian
Cơ chế về trách nhiệm giải trình
Canada (khơng có cơ chế trách nhiệm giải trình chính thức ngay từ đầu, tuy nhiên, cần phải giải thích chính sách tiền tệ cho cơng chúng; cơ chế chính thức được thành lập theo thời gian); Thổ Nhĩ Kỳ (thông qua các yêu cầu thông báo cho công chúng về hoạt động của Ngân hàng Trung ương và chính sách tiền tệ và khi các mục tiêu không đáp ứng được trong thời gian dự kiến).
Nguồn: Charles Freedman and İnci Ötker-Robe (2009). Ghi chú: * Đa số các nước đáp ứng điều kiện này.
Bảng 1.2. Tình trạng các điều kiện tiên quyết vào thời điểm IT được đưa ra
Quốc gia Các điều kiện tiên quyết đã
được thiết lập Các điều kiện tiên quyết bị bỏ qua
Tình trạng chung - Giá cả ổn định là mục tiêu hàng đầu và NHTW độc lập trong việc sử dụng các công cụ
vào thời điểm đưa ra áp dụng IT
- Không bị áp chế tài chính - Kiểm sốt hợp lý lãi suất ngắn hạn
- Thị trường tài chính phát triển tốt
- Khả năng dự báo/mơ hình hóa - Sự am hiểu về cơ chế truyền tải và cơ chế này hoạt động tốt - Khơng có các neo kép (Ba Lan, Israel, Hungary) - Độc lập về mục tiêu/pháp lý Canada - Lạm phát thấp là một trong những mục tiêu của CSTT - Công cụ CSTT độc lập về thực tế (defacto) - Khơng bị áp chế tài chính - Kiểm soát hiệu quả lãi suất ngắn hạn
- Am hiểu cơ chế truyền tải, các thị trường tài chính phát triển tốt. Hệ thống tài chính lành mạnh và ổn định. - Độc lập khơng chính thức về mục tiêu (thỏa
thuận chung là khuôn khổ IT cần được thúc đẩy
nếu mục tiêu thuộc trách nhiệm của cả NHTW
và Chính phủ)
- Khơng có cơ chế về trách nhiệm giải trình chính thức, mặc dù NHTW được kỳ vọng sẽ giải thích cho cơng chúng về trách nhiệm của họ trong khuôn khổ IT Chile - Độc lập hoàn toàn
- Khơng bị áp chế tài chính - Hệ thống tài chính ổn định - Kiểm soát hợp lý lãi suất ngắn hạn
- Thị trường tài chính phát triển tốt
- Sự hiện diện của neo kép - Khả năng dự báo/ mơ hình hóa - Hiểu biết cơ bản về cơ chế chuyền tải
CH Séc - Không bị áp chế tài chính
- Cơng cụ CSTT độc lập
- Thực hiện CSTT hiệu quả với lãi suất chủ đạo (key interest rate)
- Thị trường tài chính phát triển tốt
- Chỉ thị (mandate) về ổn định giá cả
- Hệ thống ngân hàng yếu kém
- Khơng có kinh nghiệm dự báo về lạm phát
- Chưa am hiểu về cơ chế truyền tải
- Lịng tin và giải trình trách nhiệm thấp
- Cơ cấu tổ chức không phù hợp
Hungary - Giá cả ổn định là mục tiêu hàng đầu và NHTW độc lập trong việc sử dụng các công cụ vào thời điểm đưa ra áp dụng IT
- Hệ thống tài chính ổn định
- Kiểm soát hợp lý lãi suất ngắn hạn
- Thị trường tài chính phát triển tốt
- Neo kép (biên độ tỷ giá, mở rộng vào thời điểm đưa ra áp dụng IT)
- Khả năng dự báo/mơ hình hóa dần dần được thiết lập
- Chưa am hiểu về cơ chế truyền tải và chưa sử dụng nhiều kinh tế lượng
- Chưa thiết lập nguyên tắc (rule) tài chính
Isarel - Khơng bị áp chế tài chính
- Kiểm sốt hợp lý lãi suất ngắn hạn - Sự độc lập thực tế của NHTW ngày càng tăng - Thị trường tài chính phát triển tốt - Hệ thống tài chính ổn định - Sự độc lập về pháp lý còn yếu
- Hiểu biết cơ bản về cơ chế truyền tải
- Khả năng dự báo/mơ hình hóa dần dần được nâng cao
- Sự hiện diện của neo kép (biên độ trườn bò, mở rộng từng bước) Balan - Cam kết về ổn định giá cả
- Không bị áp chế tài chính
- Kiểm sốt hợp lý lãi suất ngắn hạn
- Công cụ CSTT độc lập
- Thị trường tài chính phát triển tốt.
- Hệ thống tài chính lành mạnh, an tồn
- Sự có mặt của neo kép (biên độ trườn bò, mở rộng từng bước sau khi áp dụng IT và thậm chí thả nổi) - Thị trường tài chính chưa phát triển
- Khả năng dự báo chưa tốt
- Hoạt động của cơ chế truyền tải chưa tốt
- Số liệu đánh giá các diễn biến lạm phát còn hạn chế
- Năng lực dự báo/mơ hình hóa ngày càng phát triển
- Hiểu biết về cơ chế truyền tải dần được cải thiện
Nguồn: Charles Freedman and İnci Ötker-Robe (2009).
Bảng 1.1 và Bảng 1.2 cho thấy, hầu hết các quốc gia đã có một số yếu tố chủ chốt của khuôn khổ lạm phát mục tiêu tại thời điểm bắt đầu thực hiện lạm phát mục tiêu, đó là: ổn định giá cả là mục tiêu bao trùm của chính sách tiền tệ (ngay cả khi có mục tiêu khác trong điều lệ của Ngân hàng Trung ương); Ngân hàng Trung ương độc lập trong việc sử dụng các công cụ CSTT; sự tiếp cận của chính phủ đối với nguồn tài chính của Ngân hàng Trung ương đã bị cấm hoặc bị hạn chế; Kiểm soát lãi suất ngắn hạn một cách hợp lý; hệ thống tài chính và thị trường tài chính ổn định và phát triển tốt, tạo điều kiện thuận lợi cho việc truyền tải
các tác động tiền tệ đến lãi suất thị trường. Những yếu tố này có thể được xem như là những thuận lợi để các quốc gia có thể thực hiện thành công khuôn khổ lạm phát mục tiêu. Ngược lại, bảng trên cũng cho thấy, ở hầu hết các nước, khả năng mơ hình hóa và dự báo lạm phát cịn hạn chế; cơ sở dữ liệu về kinh tế không đầy đủ; sự hiểu biết và hoạt động của cơ chế truyền dẫn chưa tốt; Ngân hàng Trung ương không độc lập về mặt pháp lý (mục tiêu). Một số nước vẫn tiếp tục theo đuổi hai neo danh nghĩa (tỷ giá và mục tiêu lạm phát), họ chỉ từ bỏ cơ chế đó dần dần theo thời gian. Tại Ba Lan, cơ chế tỷ giá biên độ trườn bò (crawling band) được loại bỏ tương đối nhanh, nhưng ở Israel và Hungary việc loại bỏ cơ chế tỷ giá neo biên độ mất tới 5 năm và 7 năm, tương ứng, sau khi đã áp dụng IT.
Việc so sánh mức độ lạm phát vào thời điểm bắt đầu thực hiện chuyển đổi với các thời điểm trước đó phản ánh việc lựa chọn giữa chuyển đổi từng bước từ cơ chế tiền tệ cũ sang cơ chế IT (Chile và Israel) và chuyển đổi nhanh (Brazil, CH Séc, Ba Lan, Nam Phi) sang khuôn khổ IT (xem Bảng 1.3).
Bảng 1.3: Tỷ lệ lạm phát trước khi chuyển sang khuôn khổ lạm phát mục tiêu (tỷ lệ lạm phát được đo bằng CPI bình quân/năm; %)
Nước t LP tại thời điểm t<4 năm LP tại thời điểm t<3 năm LP tại thời điểm t<2 năm LP tại thời điểm t<1 năm LP tại thời điểm t Brasil 1999 66.0 15.8 6.9 3.2 4.9 Chile 1990 20.6 19.9 14.7 17.0 26.0 CH Séc 1997 … 10.1 9.1 8.8 8.4 Israel 1991 19.8 16.3 20.2 17.2 19.0 Ba Lan 1998 33.3 26.8 20.2 15.9 11.7 Nam Phi 1999 8.6 7.4 8.6 6.9 5.2
Nguồn: IMF, International Financial Statistics.
Ghi chú: LP (lạm phát); t là thời điểm chuyển sang khuôn khổ lạm phát mục tiêu.
Bảng 1.3 cho thấy, vì là một trong những nước đầu tiên chỉ sau New Zealand áp dụng khuôn khổ ID nên Chile và Israel có nhiều rủi ro hơn vì phải “vừa học vừa làm” để hạ thấp tỷ lệ lạm phát cao. Trong khi đó các nước thị trường mới nổi khác có giai đoạn chuyển đổi ngắn hơn hoặc chuyển ngay sang khuôn khổ lạm phát mục tiêu. Thêm vào đó, những nước chuyển sang khn khổ lạm phát mục tiêu vào cuối
những năm 90 có được lợi thế lớn từ việc học hỏi kinh nghiệm của các nước đi trước.
Tóm lại, khơng có bằng chứng chắc chắn nào về ích lợi của tiếp cận từ từ so với tiếp cận nhanh. Các điều kiện ban đầu, cụ thể là những điều kiện cần thiết cho FFIT đã được thiết lập ngay từ đầu và mức độ cấp bách về sự cần thiết có một neo thay thế và tốc độ đạt được các kết quả trong việc áp dụng cơ chế tỷ giá hối đối linh hoạt, mơi trường thể chế/môi trường hoạt động giúp cho việc thực hiện IT được trôi chảy sẽ là những yếu tố quyết định độ dài của giai đoạn chuyển đổi
Đi vào từng cách tiếp cận một để thấy rõ hơn động lực thúc đẩy các yếu tố này, bắt đầu với cách tiệp cận từ từ. Cách tiếp cận này được thúc đẩy bởi những yếu tố. Tại Thổ Nhĩ Kỳ, các cơ quan quản lý có cách tiếp cận rất thận trọng, họ tránh áp dụng khuôn khổ IT khi các điều kiện chưa chín muồi, vì như vậy dễ bỏ quả các yếu tố căn bản để áp dụng IT thành cơng dẫn đến mất lịng tin của công. Đề cập đến sự cần thiết phải có một neo danh nghĩa thay thế cơ chế tỷ giá neo trườn bò (crawling peg regime) sau khủng hoảng, các cơ quan quản lý áp dụng một phần khuôn khổ IT cho đến khi đa số yếu tố cơ bản của khuôn khổ đã được thiết lập. Tương tự, ở các nước khác như Chile, Hungary, và Israel, thời kỳ chuyển đổi tương đối dài một phần là do những khó khăn trong việc phải thiết lập đồng thời một loạt các yêu cầu về thể chế nhằm thực hiện thành cơng IT. Chính sách này có nghĩa là những nước trên chỉ hủy bỏ từ từ vai trò neo danh nghĩa của tỷ giá, ngầm định áp dụng hay áp dụng một phần (implicit/partial IT) khn khổ IT, trong đó đồng thời tham gia mục tiêu lạm phát và mục tiêu tỷ giá. Lạm phát mục tiêu hoàn toàn (FFIT) đạt được khi cơ chế tỷ giá neo theo biên độ cuối cùng đã bị hủy bỏ.
Một số nước có cách tiếp cận IT nhanh hơn tiêu biểu tại CH Séc, các cơ quan quản lý nhanh chóng áp dụng cơ chế IT chính thức sau khi đồng Koruna buộc phải rời bỏ cơ chế tỷ giá neo với biên độ ngang (horizontal band) trong cuộc khủng hoảng tiền tệ vào giữa những năm 1997. Chính phủ quyết định chuyển nhanh sang một khn khổ thay thế nhằm duy trì niềm tin và ổn định các điều kiện thị trường. Lạm phát mục tiêu đã được áp dụng sau sáu tháng chuẩn bị khẩn trương với đa số yếu tố cơ bản để thực hiện IT đã được thiết lập, mặc dù một số yếu tố khác bị bỏ
qua. Trong bối cảnh một số điều kiện chưa được thiết lập hồn tồn, để có thể áp dụng nhanh chóng IT địi hỏi những nỗ lực lớn nhằm nâng cao năng lực và là một quá trình “vừa học, vừa làm”. Một chỉ thị (mandate) rõ ràng nhằm theo đuổi ổn định giá cả đã bị bỏ qua ngay từ đầu, và chỉ được áp dụng chính thức vài năm sau đó. Bên cạnh đó, sự am hiểu của Ngân hàng Trung ương về cơ chế truyền tải tiền tệ, cũng như năng lực mơ hình hóa và dự báo hiệu quả hơn chỉ có được sau vài năm áp dụng IT.
Kinh nghiệm của Cộng hòa Séc đã làm nổi lên những tranh cãi về tính độc lập của Ngân hàng Trung ương trong bối cảnh nhận thức và sự hỗ trợ của công chúng đối với cơ chế mới là hạn chế, và thiếu tuyên bố rõ ràng về ổn định giá cả. Mặc dù vấp phải những khó khăn này, việc áp dụng cơ chế IT tương đối nhanh giúp nền kinh tế vượt qua khủng hoảng nhanh hơn, và niềm tin vào cơ chế IT từ đó đến nay vẫn vững chắc. Thậm chí ở những nơi mà khn khổ IT được áp dụng không trong điều kiện khủng hoảng, việc thiếu những điều kiện tiên quyết đã là những thách thức. Cụ thể, trong những năm đầu thực hiện IT tại Ba Lan, sự am hiểu về cơ chế truyền tải chính sách tiền tệ và năng lực dự báo hạn chế đã làm vấn đề quản lý tiền tệ phức tạp thêm.
Về tổng thể, những nỗ lực nâng cao năng lực thực hiện cơ chế tỷ giá linh hoạt thúc đẩy khả năng của các nước áp dụng IT như là một khn khổ chính sách tiền tệ mới. Tại cả hai nước Ba Lan và CH Séc, những nước chuyển đổi sang IT sau một thời gian ngắn, các cơ quan quản lý đã thiết lập những yếu tố của cơ chế tỷ giá linh hoạt vào thời điểm cho phép đồng bản tệ thả nổi. Những yếu tố này bao gồm: phát triển hiệu quả thị trường ngoại hối, thiết lập các hệ thống quản lý rủi ro ngoại hối phù hợp, hình thành các chính sách can thiệp nhất quán, và thiết lập năng lực thực hiện chính sách tiền tệ phù hợp, bao gồm khả năng tác động đến lãi suất ngắn hạn. Tại những nước này, cũng như những nước có thời kỳ chuyển đổi dài hơn (Chile, Hungary, Israel, và Thổ Nhĩ Kỳ), những yếu tố này được thiết lập dần dần theo thời