1 .Chính sách tiền tệ và mục tiêu của chính sách tiền tệ
3.2.1. Nâng cao tính độc lậpcủa NHNN
Vị thế độc lập đã tạo điều kiện cho NHTW chủ động trong việc lựa chọn và quyết định các chính sách, biện pháp điều hành chính sách tiền tệ, can thiệp thị trường hối đối mà khơng bị phụ thuộc vào các mục tiêu khác.
Hiện tại, vị thế Ngân hàng Nhà nước còn mơ hồ. Về thể chế chính trị hiện hành, Ngân hàng Nhà nước được cơ cấu trong bộ máy hành pháp, chức năng như một Bộ quản lý ngành. Ngân hàng Nhà nước là cơ quan có nhiệm vụ xây dựng và điều hành CSTT. Điều 1 Luật Ngân hàng Nhà nước năm 1997 và Điều 2 Luật NHNN năm 2010 quy định: “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan ngang Bộ
của Chính phủ, là Ngân hàng Trung ương của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam”.
Trên thực tế, Ngân hàng Nhà nước thường được hiểu và đối xử như một cơ quan ngang Bộ/một cơ quan hành chính nhà nước, chịu sự quản lý, điều hành toàn diện cả về tổ chức và hoạt động của Chính phủ. Theo Luật NHNN, có đến 15 nội dung lớn trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến điều hành chính sách tiền tệ do Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định. Nếu Ngân hàng Nhà nước Việt Nam muốn chuyển sang cơ chế điều hành chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu thì trước hết các thể chế chính sách tiền tệ phải được Quốc hội và Chính phủ sửa đổi, điều chỉnh.
Về thể chế kinh tế hiện hành, Ngân hàng Nhà nước phụ thuộc vào Chính phủ gần như tuyệt đối về tài chính. Vốn pháp định của Ngân hàng Nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quy định và do ngân sách nhà nước cấp. Thu chi tài chính của Ngân hàng Nhà nước được Chính phủ quy định tuy có tính đến đặc thù, song về ngun tắc thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước.
Để đưa ra một kịch bản hoàn hảo về đổi mới Ngân hàng Nhà nước đảm bảo cho Ngân hàng này với tư cách là NHTW có mức độ độc lập cao trong điều hành chính sách tiền tệ do các thể chế chính trị và kinh tế của Việt Nam đang trong q trình đổi mới, hồn thiện để phù hợp với yêu cầu hội nhập quốc tế là rất khó. Một nhóm các nhà khoa học đã nghiên cứu và đã đưa ra giả định vào một trong hai kịch bản dưới đây:
* Kịch bản thứ nhất: Đổi mới Ngân hàng Nhà nước Việt Nam theo mơ hình
Ngân hàng Trung ương hiện đại trực thuộc Quốc hội.
Với kịch bản này, đảm bảo cho Ngân hàng Trung ương một vị thế pháp lý có sự độc lập cao, một mặt, Ngân hàng Trung ương không bị áp lực của Chính phủ, dẫn đến bị động trong điều hành chính sách tiền tệ, mặt khác, Ngân hàng Trung ương sẽ chịu áp lực cao trong trách nhiệm giải trình và tính cơng khai, minh bạch trước cơng chúng về kết quả điều hành chính sách tiền tệ.
Có hai vấn đề trong nội dung kịch bản thứ nhất: Thứ nhất, tính chất trực thuộc Quốc hội: Ngân hàng Trung ương trực thuộc Quốc hội không phải là một cơ quan thuộc bộ máy Quốc hội. Các cơ quan thuộc bộ máy Quốc hội có chức năng lập pháp, cịn Ngân hàng Trung ương có chức năng riêng của mình. Sự trực thuộc Quốc hội của Ngân hàng Trung ương ở đây bao gồm: (i) Hội đồng chính sách tiền tệ (Hội đồng hoạch định và thực thi CSTT) do Quốc hội thành lập và quyết định; Thống đốc và Phó Thống đốc NHTW do Quốc hội bầu và quyết định; (ii) Vốn pháp định và tài chính hoạt động của Ngân hàng Trung ương được thông qua bởi Quốc hội, Ủy ban Ngân sách của Quốc hội và Tổng Kiểm toán Nhà nước giám sát. Thứ hai, Ngân hàng Trung ương hiện đại là một NHTW có được các mục tiêu hoạt động phù hợp với ”thiên chức”của mình và có đầy đủ thẩm quyền cũng như điều kiện để thực hiện được mục tiêu này vì lợi ích chung của xã hội.
Theo những phân tích trong kịch bản này, mức độ độc lập trong điều hành chính sách tiền tệ tại kịch bản thứ nhất dường như là tuyệt đối. Ngân hàng Trung ương được toàn quyền trong điều hành chính sách tiền tệ để đạt được các mục tiêu đã hoạch định. Một mặt, Ngân hàng Trung ương hồn tồn khơng chịu sức ép nào từ Chính phủ, mặt khác, do trách nhiệm giải trình trước Quốc hội (tức là trước toàn
dân) đòi hỏi rất cao nên sẽ tạo cho Ngân hàng Trung ương quyết tâm lớn trong điều hành chính sách tiền tệ để đạt được mục tiêu mà họ đã cam kết. Tuy nhiên, sự lựa chọn này chưa phù hợp trong trung hạn (5-10 năm) đối với Ngân hàng Trung ương Việt Nam do về thể chế pháp luật đòi hỏi chúng ta phải sửa đổi từ Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam đến rất nhiều bộ luật cơ bản như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ngân hàng Nhà nước, Luật các Tổ chức Tín dụng, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Thương mại,...
* Kịch bản thứ hai: Đổi mới Ngân hàng Nhà nước theo mơ hình Ngân hàng
Trung ương hiện đại, độc lập với Chính phủ về thực thi chính sách tiền tệ.
Bản chất của kịch bản này là Ngân hàng Trung ương độc lập tương đối với
Chính phủ. Về mơ hình tổ chức, Ngân hàng Trung ương là một bộ phận của Chính
phủ, chịu sự quản lý của Chính phủ về cơ cấu tổ chức. Nhưng về mơ hình hoạt động, Ngân hàng Trung ương được độc lập trong việc xác định khối lượng tiền cung ứng cho nền kinh tế và chủ động sử dụng các cơng cụ để điều hành chính sách tiền tệ một cách hiệu quả. Với kịch bản này, Ngân hàng Trung ương vẫn phụ thuộc Chính phủ về tài chính hoạt động, bởi vậy, vẫn cịn chịu sức ép nhất định từ Chính phủ. Để hạn chế sức ép từ Chính phủ, hoạt động điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Trung ương phải thông qua Hội đồng Chính sách Tiền tệ Quốc gia do Quốc hội quyết định. Điều này cho phép Hội đồng Chính sách Tiền tệ Quốc gia độc lập với Chính phủ nên các quyết định tiền tệ sẽ chủ động hơn và phù hợp với mục tiêu của Hội đồng. Hội đồng CSTT Quốc gia được thành lập khác biệt với Hội đồng Tư vấn CSTT Quốc gia hiện hành cả về cấu trúc quyền lực, nhiệm vụ, thành phần Hội đồng, trách nhiệm cá nhân cũng như mối liên hệ với Ngân hàng Trung ương. Hội đồng hoạt động với tư cách là một cơ quan quản trị, làm việc theo chế độ tập thể, quyết nghị theo đa số phiếu. Như vậy, với mơ hình này, Ngân hàng Trung ương cải cách theo hướng chỉ độc lập với Chính phủ trong điều hành chính sách tiền tệ và có thể cải cách trong thời gian trung hạn vì việc vận dụng kịch bản này không nhất thiết phải sửa đổi nhiều hệ thống luật pháp mà chỉ cần Chính phủ có động thái sau:
Thứ nhất, Chính phủ đề nghị Quốc hội thơng qua Hội đồng Chính sách Tiền
tệ Quốc gia và Quốc hội quyết định Chủ tịch Hội đồng Chính sách Tiền tệ Quốc gia.
Thứ hai, Chính phủ bàn giao dần quyền lực điều hành chính sách tiền tệ sang
Hội đồng CSTT Quốc gia trong thời gian trung hạn.
Hiện tại, vai trò của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam còn nhiều hạn chế. Cơ chế ra quyết định tiền tệ hiện nay vừa phức tạp, vừa chưa thể hiện được vai trò, sự tự chủ của Ngân hàng Nhà nước. Thêm vào đó, khơng chỉ có Quốc hội, Chính phủ mà cịn q nhiều cơ quan nhà nước khác tham gia chỉ đạo, giám sát xây dựng và thực hiện chính sách tiền tệ. Do sự chi phối quá sâu của Chính phủ nên tính độc lập, chủ động của Ngân hàng Nhà nước trong việc điều hành chính sách tiền tệ bị giảm đi. Theo quy định tại Luật Ngân hàng Nhà nước, Chính phủ quyết định lượng tiền cung ứng bổ sung cho lưu thơng hàng năm. Vì vậy, hàng năm, trên cơ sở các chỉ tiêu kinh tế xã hội của Chính phủ về tốc độ tăng trưởng kinh tế, chỉ số lạm phát và các chỉ số kinh tế vĩ mô khác, Ngân hàng Nhà nước tính tốn xác định lượng tiền cung ứng tăng thêm để trình Chính phủ phê duyệt. Hàng q, Ngân hàng Nhà nước thực hiện tính tốn lượng tiền cung ứng tăng thêm cho từng mục tiêu như mua ngoại tệ, thực hiện cho vay tái cấp vốn trên cơ sở giới hạn phạm vi được duyệt.
Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, thị trường có nhiều biến động khó lường, đòi hỏi điều hành của Ngân hàng Nhà nước cần linh hoạt hơn thì việc bị giới hạn bởi chỉ tiêu cung ứng tiền được xác định trước hàng năm hoặc hàng quý (mặc dù cũng có thể điều chỉnh) đã hạn chế tính chủ động của Ngân hàng Nhà nước trong việc điều tiết thị trường, có thể gây ra sự biến động của lãi suất thị trường, đặc biệt là lãi suất liên ngân hàng. Bởi vậy, để hướng tới áp dụng chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu, Ngân hàng Nhà nước cần có vị thế độc lập hơn (độc lập tương đối). Kinh nghiệm các nước cho thấy, tính độc lập ở đây không nhất thiết phải là độc lập về mơ hình tổ chức hoặc độc lập trong việc xác định mục tiêu chính sách tiền tệ mà là độc lập hoàn toàn (cả về mặt pháp lý và thực tế) trong việc sử dụng các cơng cụ chính sách tiền tệ để đạt được mục tiêu lạm phát.
3.2.2 Thành lập Ban điều hành CHính sách Tiền tệ trực thuộc Ngân hàng Nhà nước.
Kinh nghiệm quốc tế về điều hành chính sách cho thấy các nước đều thành lập Ban điều hành (hoặc Hội đồng/Ủy ban) Chính sách Tiền tệ và Ban điều hành này có vai trị rất quan trọng trong điều hành chính sách tiền tệ. Trong khi đó, ở Việt Nam có Hội đồng Tư vấn chính sách tiền tệ quốc gia (được quy định tại Điều 4 Luật NHNN năm 1997, Thống đốc NHNN chỉ là Ủy viên thường trực trong Hội đồng). Hội đồng Tư vấn CSTT Quốc gia hiện nay chưa phải là một cơ quan có đầy đủ thẩm quyền, trách nhiệm trong việc đưa ra các quyết định quan trọng trong điều hành CSTT và các hoạt động khác của Ngân hàng Nhà nước.
Theo quy định tại Khoản 4, Điều 7 Luật NHNN năm 2010, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước có quyền quyết định thành lập, chấm dứt hoạt động của chi nhánh, văn phòng đại diện, các ban, hội đồng tư vấn về các vấn đề liên quan đến chức năng nhiệm vụ của NHNN. Vì vậy, để đảm bảo sự đồng bộ trong việc điều hành CSTT, tăng cường sự phối hợp giữa các chính sách vĩ mơ và phân công trách nhiệm rõ ràng, trước mắt, Ngân hàng Nhà nước nên thành lập Ban điều hành CSTT của mình theo hướng sau:
Về ban thành viên Ban điều hành Chính sách Tiền tệ
Chủ tịch Hội đồng nên do Thống đốc đảm nhiệm, uỷ viên thường trực là Phó thống đốc được giao phụ trách chỉ đạo điều hành các Nghiệp vụ thị trường mở (OMO), các uỷ viên khác là các Phó Thống đốc và một số lãnh đạo các Vụ thuộc NHNN có liên quan mà nịng cốt là thành viên Ban điều hành OMO.
Về phương thức hoạt động
Ban điều hành CSTT sẽ họp và quyết định phương án điều hành CSTT trong tháng tới bao gồm mục tiêu điều hành CSTT và phương án điều hành tất cả các cơng cụ CSTT trong đó có OMO. Đặc biệt, trong trường hợp Ngân hàng Nhà nước đã thực hiện việc điều tiết lãi suất trên cơ sở thiết lập hành lang lãi suất và lấy lãi suất Repo 7 ngày làm lãi suất định hướng thì Ban điều hành CSTT sẽ quyết định mức lãi suất Repo trong tháng tới. Cuộc họp của Ban điều hành nên được thông báo trước và cố định lịch hàng tháng. Đồng thời, một số định hướng chính trong điều hành
CSTT cần được công bố cơng khai và giải thích rõ ràng để các TCTD cũng như công chúng nắm được định hướng điều hành của NHNN. Điều này sẽ góp phần tạo kỳ vọng của thị trường theo định hướng của NHNN cũng như nâng cao tính minh bạch trong điều hành CSTT.