Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hịa đã thơng qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam – Hiến pháp năm 1946. Sự kiện này đã đi vào lịch sử nước nhà như một mốc son chói lọi, đánh dấu bước mở đầu cho lịch sử lập hiến Việt Nam. Đây cũng là bản Hiến pháp dân chủ và tiến bộ đầu tiên ở khu vực Đông Nam Á. Gần bảy mươi năm qua, kể từ ngày bản Hiến pháp đầu tiên ra đời đến nay (1946 – 2012), cách mạng Việt Nam đã trải qua những giai đoạn lịch sử hào hùng và đạt được nhiều thành tựu vẻ vang. Lịch sử lập Hiến Việt Nam gắn liền với những thay đổi lớn lao của đất nước. Đến nay, nhà nước ta đã ban hành bốn bản Hiến pháp (Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992). Mỗi bản Hiến pháp đều in đậm dấu ấn chặng đường và những thành quả cách mạng mà nhân dân ta đã đạt được. Mỗi thời kỳ gắn với những hồn cảnh lịch sử trong nước, tình hình quốc tế nhất định, và có những u cầu chính trị - kinh tế - xã hội khác nhau; nhưng chân lý mà Hiến pháp 1946 đã đặt nền móng thì chỉ có một:
xây dựng một “nhà nước của dân, do dân, vì dân”, một nhà nước có một nền hành chính trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực và hiệu quả.
Chế định Chính phủ được quy định tại chương IV, từ điều 43 đến điều 56 của Hiến pháp 1946. Về quyền Hành pháp, Hiến pháp quy định: Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hịa là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc. Nét đặc sắc của Hiến pháp 1946 là: “Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt
Nam dân chủ cộng hịa, phó Chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, thứ trưởng, có thể có phó Thủ tướng”.
Hiến pháp nước ta không thiết kế theo mơ hình chế độ Tổng thống, cũng khơng phải là chế độ Đại nghị, mà nó là một mơ hình độc đáo, vừa có những yếu tố của chế độ Tổng thống (Chủ tịch nước đứng đầu Chính phủ, nắm quyền hành pháp), vừa có những yếu tố của chế độ Đại nghị [17, tr.311]. (Nội các từ Thủ tướng đến các thành viên do Nghị viện biểu quyết, chịu trách nhiệm trước Nghị viện): “Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa chọn
trong Nghị viện nhân dân và phải được hai phần ba tổng số Nghị viện bỏ phiếu thuận. Chủ tịch nước được bầu trong thời hạn 5 năm và có thể được bầu lại”; “Chủ tịch nước chọn Thủ tướng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết. Nếu được Nghị viện tín nhiệm, Thủ tướng chọn các Bộ trưởng trong Nghị viện đưa ra Nghị viện biểu quyết tồn bộ danh sách. Thứ trưởng có thể chọn ngoài Nghị viện, do Thủ tướng đề cử ra Hội đồng Chính phủ duyệt y”. “Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra”.
Chủ tịch nước vừa là người đứng đầu nhà nước (nguyên thủ Quốc gia), vừa là người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước, tức là quyền hành pháp, phân biệt rõ với quyền lập pháp thuộc Nghị viện nhân dân. Vì vậy, quyền hạn của Chủ tịch nước rất lớn như: thay mặt cho nhà nước, bổ nhiệm Thủ tướng,
thành viên nội các, tổng chỉ huy quân đội, Chủ tọa Hội đồng Chính phủ, đặc biệt “không phải chịu trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc”. Chủ tịch nước có trách nhiệm “thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện”, tức là thực thi quyền hành pháp, còn quản lý cụ thể nền hành chính Nhà nước lại là Chính phủ. Thiết chế độc đáo này người ta còn gọi là chế độ hành pháp hai đầu là xuất phát từ hoàn cảnh cụ thể của nước ta lúc bấy giờ. Thời đó, Quốc hội khóa I, kỳ họp thứ hai phải thông qua Hiến pháp ngày 9 tháng 11 năm 1946 trong tình hình chính quyền cách mạng non trẻ phải đương đầu với một nguy cơ cực kỳ to lớn: ở miền Nam thì đã xảy ra chiến tranh chống thực dân Pháp trở lại, ở miền Bắc thì quân đội Pháp đang ráo riết lấn tới chuẩn bị đánh đổ Chính phủ Hồ Chí Minh. Có thể nói, Hiến pháp 1946 ra đời trong tình thế “một thùng thuốc súng sắp nổ”. Trong tình hình đó, Hiến pháp phải định ra một thiết chế không phải xây dựng đất nước trong hịa bình, mà là chuẩn bị cuộc kháng chiến lâu dài chống thực dân Pháp. Nó địi hỏi phải có một thiết chế quyền lực thích ứng, một nhà nước dân chủ mạnh, một bộ máy thực thi quyền lực mạnh, tập trung đủ quyền lực, cụ thể là quyền hành chính nhà nước, tức quyền quản lý thường xuyên của Nhà nước vào tay một Chính phủ mạnh. Một thiết chế quyền lực như vậy phải là một thiết chế mà Chủ tịch nước (tức Chủ tịch Hồ Chí Minh) phải là người đứng đầu Chính phủ, “cơ quan hành chính cao nhất của tồn quốc”. Cũng do đó, Chính phủ có quyền hạn được quy đinh tại Điều thứ 52, Hiến pháp 1946:
“Điều thứ 52
Quyền hạn của Chính phủ:
a) Thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện. b) Đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện.
c) Đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt.
d) Bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, nếu cần.
đ) Bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chun mơn.
e) Thi hành luật động viên và mọi phương sách cần thiết để giữ gìn đất nước.
g) Lập dự án ngân sách hàng năm”.
Hiến pháp 1946 cũng đã có quy định về tính chịu trách nhiệm của Chính phủ. Và chế định này được quy định rất giống của chính thể Đại nghị cả Qn chủ lẫn Cộng hịa tại điều thứ 54; nhưng lại khác với quy tắc chung của chính thể Cộng hịa Đại nghị ở chỗ, toàn thể Nội các không phải chịu trách nhiệm liên đới về hành vi của một Bộ trưởng. Điều thứ 54, Hiến pháp 1946:
“Bộ trưởng nào khơng được Nghị viên tín nhiệm thì phải từ chức.
Tồn thể Nội các khơng phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng.
Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra.
Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết khơng tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức”.
2.2. Tổ chức Chính phủ Việt Nam theo Hiến pháp 1959
Hiến pháp 1959 ra đời trong hoàn cảnh miền Bắc đã được giải phóng và đi lên chủ nghĩa xã hội; cho nên có một thay đổi về thiết chế quyền lực” Chủ tịch nước vẫn là “Người thay mặt cho nước Việt Nam dân chủ cộng hòa
về đối nội và đối ngoại”, nhưng không phải là người đứng đầu Chính phủ,
điều hành Chính phủ, mà chỉ “có quyền tham dự và chủ tọa các phiên họp của
Hội đồng Chính phủ khi xét thấy cần thiết”. Chính phủ Việt Nam theo Hiến
pháp 1959 được gọi là Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa.
“Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực
Nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà”. Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo
cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội khơng họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Về cơ cấu, tổ chức: “Hội đồng Chính phủ gồm có: Thủ tướng, các Phó
Thủ tướng, các Bộ trưởng, các Chủ nhiệm các Uỷ ban Nhà nước, Tổng giám đốc ngân hàng Nhà nước. Tổ chức của Hội đồng Chính phủ do luật định”.
(Điều 72)
Hội đồng Chính phủ căn cứ vào Hiến pháp, pháp luật và pháp lệnh mà quy định những biện pháp hành chính, ban bố những nghị định, nghị quyết, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những nghị định, nghị quyết và chỉ thị ấy. (Điều 73)
Về nhiệm vụ quyền hạn, Hội đồng Chính phủ có những quyền hạn sau đây:
- Trình dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
- Thống nhất lãnh đạo công tác của các Bộ và các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ.
- Sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định khơng thích đáng của các Bộ, các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ; sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định khơng thích đáng của Uỷ ban hành chính các cấp.
- Đình chỉ việc thi hành những nghị quyết khơng thích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết ấy.
- Chấp hành kế hoạch kinh tế và ngân sách Nhà nước. - Quản lý nội thương và ngoại thương.
- Quản lý cơng tác văn hố, xã hội.
- Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, duy trì trật tự cơng cộng, bảo hộ quyền lợi của công dân.
- Lãnh đạo việc xây dựng lực lượng vũ trang của Nhà nước. - Quản lý công tác đối ngoại.
- Quản lý công tác dân tộc.
- Phê chuẩn sự phân vạch địa giới của các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh.
- Thi hành lệnh động viên, lệnh giới nghiêm và mọi biện pháp cần thiết để bảo vệ đất nước.
- Bổ nhiệm và bãi miễn các nhân viên cơ quan Nhà nước theo quy định của pháp luật.
Ngoài những quyền hạn trên, Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể trao cho Hội đồng Chính phủ những quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết.
“Thủ tướng Chính phủ chủ toạ phiên họp của Hội đồng Chính phủ và lãnh đạo công tác của Hội đồng Chính phủ. Các Phó thủ tướng giúp thủ tướng, có thể được uỷ nhiệm thay Thủ tướng khi Thủ tướng vắng mặt”. (Điều 75)
Các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ
lãnh đạo cơng tác của ngành mình dưới sự lãnh đạo thống nhất của Hội đồng Chính phủ.
Trong phạm vi quyền hạn của mình, trên cơ sở và để thi hành pháp luật và các nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ, các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra những thơng tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư, chỉ thị ấy.
Trong khi thi hành chức vụ, các thành viên của Hội đồng Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về những hành vi trái với Hiến pháp và pháp luật gây thiệt hại cho Nhà nước hay là cho nhân dân.
2.3. Tổ chức Chính phủ Việt Nam theo Hiến pháp 1980
Theo Hiến pháp 1980, Chính phủ của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Hội đồng Bộ trưởng, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Hội đồng bộ trưởng chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội khơng họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo cơng tác trước Hội đồng Nhà nước.
Như vậy, khác với hai Hiến pháp trước, Chính phủ khơng chỉ là cơ quan chấp hành của Quốc hội - cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, mà còn là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất – Quốc hội. Sự thay đổi đó hàm nghĩa là không nêu lên sự phân biệt giữa ba quyền, đặc biệt là giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp, và quyền hành pháp là của Quốc hội. Có thể nói, có dáng dấp cua một thiết chế “hỗn hợp các quyền”, tức là Quốc hội không chỉ là cơ quan thống nhất quyền lực cao nhất, mà còn là cơ quan nắm và thực thi quyền hành pháp.
Về cơ cấu tổ chức, Hội đồng Bộ trưởng gồm có: Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các bộ trưởng và Chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước. (Điều 105)
Chủ tịch Tổng cơng đồn Việt Nam có quyền tham dự hội nghị Hội đồng Bộ trưởng.
Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người phụ trách chính của các đồn thể nhân dân trong Mặt trận được mời tham dự hội nghị Hội đồng bộ trưởng khi cần thiết. (Điều 106)
Về nhiệm vụ, quyền hạn, Hội đồng Bộ trưởng có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:
- Bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật.
- Trình dự án Luật, dự án Pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và Hội đồng Nhà nước.
- Lập dự án kế hoạch Nhà nước và dự toán ngân sách Nhà nước trình Quốc hội; tổ chức thực hiện kế hoạch Nhà nước và ngân sách Nhà nước.
- Thống nhất quản lý việc cải tạo, xây dựng và phát triển nền kinh tế quốc dân, việc xây dựng và phát triển văn hoá, giáo dục, khoa học, kỹ thuật.
- Chăm lo cải thiện đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân.
- Bảo hộ quyền lợi chính đáng của cơng dân và tạo điều kiện cho công dân hưởng quyền lợi và làm trịn nghĩa vụ của mình.
- Tổ chức quốc phịng tồn dân và xây dựng các lực lượng vũ trang nhân dân.
- Bảo đảm an ninh chính trị và trật tự, an toàn xã hội.
- Thi hành việc động viên, giới nghiêm và mọi biện pháp cần thiết để bảo vệ Tổ quốc.
- Thi hành những biện pháp nhằm bảo vệ tài sản xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước và của xã hội.
- Thống nhất quản lý tài chính, tiền tệ và tín dụng.
- Tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê và thống kê của Nhà nước. - Tổ chức và lãnh đạo công tác trọng tài Nhà nước về kinh tế. - Tổ chức và lãnh đạo công tác bảo hiểm Nhà nước.
- Tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước. - Tổ chức và quản lý công tác đối ngoại của Nhà nước; chỉ đạo việc thực hiện các hiệp ước và hiệp định đã ký kết.
- Xây dựng và kiện toàn bộ máy quản lý Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; đào tạo, bồi dưỡng, sắp xếp và sử dụng đội ngũ cán bộ Nhà nước.
- Lãnh đạo công tác của các bộ và các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng.
- Bảo đảm cho Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương.
- Lãnh đạo Uỷ ban nhân dân các cấp.
- Tạo điều kiện thuận lợi cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận hoạt động.
- Tổ chức và lãnh đạo công tác tuyên truyền, giáo dục Hiến pháp và pháp luật trong nhân dân.
- Đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những Quyết định, Chỉ thị, Thơng tư khơng thích đáng của các Bộ và các cơ quan khác thuộc Hội