3.2. Sự cần thiết hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam
3.2.1. Nhu cầu cần phải hoàn thiện pháp luật
Bắt đầu từ nhưng năm 90 của thế kỷ trước, khi Việt Nam ngày càng hội nhập sâu và rộng hơn vào giao thương quốc tế, đặc biệt là vận tải bằng đường biển, Bộ luật hàng hải Việt Nam đã được xây dựng theo hướng phù hợp với các quy định quốc tế trong lĩnh vực hành hải. Từ đó đến nay, tình hình quốc tế đã có những biến động và thay đổi sâu sắc, các vấn đề nổi cộm mới phát sinh gần đây như các bất ổn về an ninh hàng hải/ hàng không, biến đổi khí hậu gây ra bởi sự phát thải khí nhà kính mà phần đóng góp của vận tải biển là đáng kể đã đòi hỏi hệ thống pháp luật quốc tế phải thay đổi để điều chỉnh kịp thời. Trong xu thế đó, hệ thống pháp luật chuyên ngành hàng hải của Việt Nam cũng đã cập nhật, hoàn thiện để từng bước bắt kịp những đòi hỏi thách thức chung của ngành hàng hải thế giới.
Mặc dù, Việt Nam cũng đã hoàn thiện sửa đổi Bộ luật hàng hải Việt Nam, năm 2015 và ban hành hầu hết các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật hàng hải Việt Năm năm 2015. Các quy định về an toàn, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển trong các điều ước quốc tế được nghiên cứu và nội luật hóa để thực thi trong các văn bản pháp luật của Việt Nam. Bộ luật hàng hải Việt Nam là một bộ luật lớn bao trùm tất cả các hoạt động hàng hải từ cảng biển, tàu biển, bảo hiểm, lai dắt, thuyền bộ. Tuy nhiên, vẫn còn những vấn đề cần nghiên cứu để ban hành, ví dụ như vấn đề về chính quyền cảng trong Bộ luật hàng hải năm 2015.
Ngoài ra, các văn bản khắc cũng cần nghiên cứu sửa đổi bổ sung cho phù hợp với hội nhập kinh tế, với các văn bản quốc tế mà Việt Nam gia nhâp, ký kết hoặc là thành viên. Ví dụ như: Nghị quyết số 09-NQ/NQ ngày 09/02/2007 của Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020; Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; Luật bảo vệ môi trường ngày 23/6/2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành; Luật biển Việt Nam ngày 21/6/2012.
Trong các văn bản nói trên, có thể cho rằng Bộ luật hàng hải Việt Nam 2015 là văn bản quy phạm pháp luật cao nhất về lĩnh vực hàng hải ở Việt Nam. Nội dung của bộ luật điều chỉnh mọi hoạt động về hàng hải, trong đó nội dung quy định về bảo đảm an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường được quy định cụ thể như sau:
Quy định nguyên tắc chung của hoạt động hàng hải phải tuân thủ luật pháp của Việt Nam và các Công ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết, gia nhập hoặc là thành viên (điều 6);
Luật quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về hàng hải được giao cho bộ Giao thông Vận tải (Diều 10). Thiết lập trách nhiệm của thanh tra nhà
nước về hàng hải là cơ quan chuyên ngành trực thuộc cơ quan quản lý nhà nước tức là trực thuộc Cục Hàng hải Việt Nam (điều 11).
Bộ luật hàng hải 2015 dành riêng mục III gồm 6 điều từ điều 28 đến điều 33 quy định chi tiết liên quan đến đăng kiểm tàu biển Việt Nam. Đăng kiểm Việt Nam được xác lập thực thi một phần trách nhiệm của chính quyền cờ (Chính quyền cờ (Flag State) được hiểu là cơ quan có thẩm quyền về hàng hàng hải của chính quyền quốc gia mà tàu treo cờ) đối với các tàu biển đăng ký treo cờ Việt Nam. Như vậy, cơ quan đăng kiểm đóng vai trò rất lớn trong việc thực hiện trách nhiệm kiểm soát tuân thủ của đội tàu biển Việt Nam đối với các quy định liên quan của pháp luật Việt Nam và quốc tế.
Chương IV, mục II thiết lập các quy định về quản lý cảng biển trong đó thiết lập rằng cảng vụ hàng hải là cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về hàng hải (điều 91); điều 92 quy định cụ thể quyền hạn trách nhiệm của cảng vụ hàng hải, trong đó bao gồm: cấp phép, giám sát tàu thuyền đến, rời và hoạt động tại cảng biển; không cho phép tàu thuyền đến, rời cảng khi không có đủ điều kiện cần thiết về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải, lao động hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường (92.3). Như vậy, cảng vụ hàng hải chính là cơ quan thực thi nhiệm vụ kiểm soát chính quyền cảng (PSC) tại Việt Nam.
Từ điều 105 đến điều 128 Chương V đã thiết lập các quy định về an toàn, an ninh hàng hải và đề phòng ô nhiễm môi trường. Các quy định ở chương này hoàn toàn nhất quán với các quy định của trong các công ước quốc tế liên quan đến an toàn, an ninh và ngăn ngừa ô nhiễm môi trường (tức là SOLAS, MARPOL, v.v.). Trong đó, điều 112 quy định trách nhiệm của thanh tra, kiểm tra đảm bảo an toàn, an ninh hàng hải và bảo vệ môi trường.
Từ điều 114 đến điều 116 quy định về quyền hạn, và thủ tục tạm giữ tàu biển. Theo đó thẩm quyền hạn tạm giữ tàu biển là giám đốc cảng vụ hàng
hải và một trong các hành vi có thể dẫn đến tạm giữ tàu biển là tàu có các vi phạm theo quy định của pháp luật.
Các điều từ 117 đến điều 120 quy định về trình tự khiếu nại và kháng nghị hàng hải đối với các quyết định của cơ quan quản lý hàng hải.
Bộ luật dành toàn bộ Chương III để quy định về thuyền bộ và thuyền viên. Tại mục II, điều 59, điều 60 và diều 72 quy định trách nhiệm của thuyền viên và các cơ quan quản lý thuyền viên. Các quy định này tương ứng với các quy định về trình độ, năng lực thuyền viên thiết lập trong Công ước STCW 1978.
Từ điều 61 đến diều 71 chính là nội luật hóa nội dung của công ước lao động hàng hải MLC 2006, quy định các chế độ bảo vệ quyền lợi của thuyền viên.
Như vậy, có thể thấy Bộ luật hàng hải năm 2015 đã thiết lập đầy đủ cơ sở pháp lý để thực thi các quy định quốc tế về hàng hải đối với ngành hàng hải Việt Nam.
Để đáp ứng việc thực thi Bộ luật hàng hải Việt Nam năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/7/2017, các văn bản dưới luật đã được soạn thảo và ban hành trong thời gian gần đây.
Liên quan đến vấn đề kiểm tra tàu biển theo các quy định về an toàn, an ninh bảo vệ môi trường và lao động hàng hải, có thể kể đến các văn bản sau đây:
Quyết định 26/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Hàng hải Việt Nam trực thuộc bộ giao thông vận. Theo đó, Cục Hàng hải Việt Nam là cơ quan thực thi trách nhiệm quản lý chuyên ngành về hàng hải trong phạm vi cả nước.
Nghị định số 12/2017/NĐ-CP ngày 10/2/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Giao thông Vận tải.
Thông tư số: 31/2016/TT-BGTVT quy định về tổ chức và hoạt động của cảng vụ hàng hải. Theo đó, cảng vụ hàng hải là đơn vị trực thuộc Cục Hàng hải Việt Nam thực thi các nhiệm vụ như là chính quyền cảng khi kiểm tra các tàu nước ngoài đến các cảng của Việt Nam.
Thông tư số 40/2016/TT-BGTVT quy định về đăng kiểm tàu biển Việt Nam, theo đó dăng kiểm Việt Nam là cơ quan chịu trách nhiệm kiểm soát tình trạng kỹ thuật và vận hành của tàu biển Việt Nam (kể cả hoạt động nội hải hoặc trên các tuyến quốc tế) theo các yêu cầu của các công ước liên quan đến an toàn, an ninh, ngăn ngừa ô nhiễm môi trường và lao động hàng hải.
Thông tư 41/2016/TT-BGTVT quy định về danh mục các giấy chứng nhận, tài liệu trên tàu biển. Các giấy chứng nhận này do Cục Hàng hải Việt Nam và Cục Đăng kiểm Việt Nam cấp theo sự phân công trách nhiệm từ Bộ Giao thông Vận tải.
Quyết định 70/2005/QĐ-BGTVT quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra hàng hải. Theo đó, thanh tra hàng hải trực thuộc thanh tra Bộ Giao thông Vận tải và thực hiện các trách nhiệm quy định tại Bộ luật hàng hải.
Nghị quyết số 09-NQ/NQ ngày 09/02/2007 của Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020.
Nghị định số 93/2013/NĐ-CP ngày 20/8/2013 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông hàng hải, đường thủy nội địa.
Quyết định số 1037/QĐ-TTg, ngày 24/6/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt điều chỉnh quy hoạch phát triển hệ thống cảng biển Việt Nam đến năm 2020, định hướng đến năm 2030.
Quyết định số 1517/QĐ-TTg ngày 26/08/2014 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt quy hoạch phát triển hệ thống vận tải biển Việt Nam đến năm 2020, định hướng đến năm 2030.
Quyết định số 2290/QĐ-TTg ngày 27/11/2013 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển ngành công nghiệp tàu thủy Việt Nam đến năm 2020, định hướng đến năm 2030.
Với một hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến việc thực thi Hiệp định Tokyo MOU như trên đã minh chứng cho thấy Việt Nam đã rất coi trọng công tác kiểm tra nhà nước cảng biển, cũng như đã rất coi trọng đến công tác bảo đảm an toàn hàng hải, bảo vệ môi trường biển vì sự phát triển và phát triển bền vững của ngành hàng hải Việt Nam.
Tuy nhiên, hệ thống pháp luật Việt Nam hiện hành đó vẫn còn tồn tại một số hạn chế cần thiết phải có sự sửa đổi, hoàn thiện để phù hợp hơn với thực tiễn hiện nay của Ngành, cụ thể:
Một là, hiện nay hệ thống pháp luật để nhằm thực thi Hiệp định Tokyo MOU chưa đầy đủ. Đây là một hiệp định đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao vị thế cho đội tàu biển Việt Nam cũng như vị thế cho cơ quan quản lý cảng của Việt Nam thế nhưng ngay trong Bộ luật hàng hải Việt Nam năm 2015 cũng không có quy định cụ thể về công tác kiểm tra nhà nước cảng biển, cũng như chưa có một văn bản luật hướng dẫn cụ thể chi tiết về vấn đề nay, cần bổ sung, sửa đổi.
Hai là, hiện nay chế tài xử phạt đối với hoạt động này vẫn chưa có, do vậy dẫn đến tính thực thi chưa cao. Đối với vấn đề môi trường, trên thực tế, biện pháp cưỡng chế thi hành hầu hết nghiêng về mệnh lệnh hành chính, số tiền phạt không đủ để răn đe với một sự cố tràn dầu lớn. Bên cạnh đó, Việt Nam chưa có cơ chế riêng về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu và cũng chưa có quỹ bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu (theo Công ước CLC 92). Vì vậy, khi các vụ gây ô nhiễm dầu xảy ra, việc giải quyết đòi bồi thường thiệt hại đều làm cho các cơ quan chức năng lẫn nạn nhân đều lúng túng. Đối với lĩnh vực an toàn, an ninh thì mức xử phạt hiện nay cũng vậy mới chỉ dừng lại
xử phạt vi phạm hành chính theo Nghị định số 93/2013/NĐ-CP ngày 20/8/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông hàng hải, đường thủy nội địa do đó mức răn đe vẫn chưa cao, các tàu vẫn thường xuyên để xảy ra lỗi, và các vụ tai nạn hàng hải vẫn xảy ra để lại nhiều hậu quả nghiêm trọng về con người, về tài sản và môi trường.
Ba là, nhiều văn bản pháp luật quy định liên quan đến công tác này còn có sự chồng chéo giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan