2.4. Đánh giá chung về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
2.4.2. Những điểm hạn chế
Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, song tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp phường tại quận Hoàng Mai nói riêng và cấp phường, thị trấn nói chung vẫn còn tồn tại những hạn chế cần khắc phục:
- Tính tự quản của chính quyền còn thấp
Có thể nói, tính tự quản là vấn đề bực thiết đối với việc xây dựng chính quyền đô thị. Tính tự quản thể hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị đó trong mối quan hệ với cấp Trung ương và các địa phương khác. Tính tự quản thể hiện rõ ràng nhất quyền và khả năng thực tế chính quyền có thể được đưa ra các quyết định công việc tại cơ sở và quản lý các công việc đó trên cơ sở và trong khuôn khổ luật định, tự chịu trách nhiệm và vì lợi ích của nhân dân địa phương. Nói cách khác, chính quyền đô thị phải có tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, huy động mọi nguồn lực cho sự phát triển bền vững.
Với vai trò là cấp chính quyền được tổ chức ở đô thị, là trung tâm chính trị - kinh tế - văn hóa, xã hội…, chính quyền phường, thị trấn mặc dù đã được công nhận là có những đặc thù của riêng mình nhưng tính tự quản lại chưa cao do hầu hết các quyết định quan trọng đều phải chờ ý kiến cấp trên, đặc biệt là quy định về Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã được Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định thành một số điều luật riêng. Tuy nhiên, những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp nói chung vẫn còn chung chung. Sự phân biệt giữa các cấp chưa thực sự rõ ràng và khả năng thực hiện công việc chồng chéo giữa các cấp hoàn toàn có thể xảy ra. Tuy pháp luật hiện hành quy định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, nhưng không thừa nhận tính tự quản của cơ quan này. Rõ ràng, tính tự quản vẫn là bản chất của Hội đồng nhân dân. Rất nhiều nhà khoa học cũng đã đề xuất khôi phục đặc tính tự quản vốn có của chính quyền địa phương ở nước ta.
Ở Việt Nam, về thực chất, chưa bao giờ tồn tại quan niệm về chính quyền địa phương tự quản hay tự quản địa phương, nhưng tính chất tự quản địa phương thì ít nhiều là có, nếu xem xét các quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp từ trước đến nay. Nếu xét về phương diện tự quản thì tự quản của Hội đồng nhân dân các cấp theo lịch sử lập hiến nước ta còn thua xa so với các quy định hiện nay về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Nhưng Hội đồng nhân theo Luật này cũng không phải là cơ quan tự quản địa phương. Điều này góp phần làm giảm sự linh hoạt trong hoạt động của chính quyền đô thị nói chung và chính quyền cấp phường, thị trấn nói riêng, là nguyên nhân dẫn đến sự phát triển không được như kỳ vọng.
- Hạn chế về mô hình chính quyền hiện nay
Bộ máy chính quyền của các cấp theo quy định của pháp luật hiện hành gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Cách tổ chức như vậy về hình thức thể hiện được tính dân chủ trong thiết lập bộ máy chính quyền địa phương, nhưng lại
chứa đựng những mâu thuẫn nội tại của nó. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung, chính quyền đô thị nói riêng không phù hợp với thực tiễn, hoạt động của Hội đồng nhân dân ở cấp phường, thị trấn mang nhiều tính hình thức, không thực hiện quyền, không đáp ứng được yêu cầu xây dựng một nền hành chính thống nhất, tiết kiệm, thông suốt, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường, hội nhập, mở cửa. Việc tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp phường, thị trấn có những mâu thuẫn nhất định nếu nhìn từ góc độ quản lý. Do đặc thù của đời sống đô thị và cư dân đô thị, phường, thị trấn không có chức năng tổ chức đời sống kinh tế của cư dân đô thị mà chỉ thực hiện chức năng quản lý thuần túy về hành chính, có nghĩa phường, thị trấn không có tư liệu sản xuất riêng, không có sức lao động riêng do đó không có nội dung xây dựng nghị quyết về phát triển kinh tế của phường, thị trấn nên Hội đồng nhân dân phường, thị trấn hoạt động hình thức.
Rõ ràng, nhân dân không cần đến những thiết chế hình thức đó, họ cần những thiết chế thiết thực hơn, có ích hơn cho mình. Điều đó đòi hỏi chúng ta phải có cách nhìn khách quan xem xét lại sự cần thiết về thiết chế đại diện này ở cấp phường, thị trấn sao cho có ích hơn. Không những thế, với cách tổ chức chính quyền đô thị như hiện nay làm cho quá trình điều hành, quản lý bị chậm trễ vì nhiều trường hợp những mệnh lệnh, quyết định của chính quyền cấp trên được triển khai xuống phường, thị trấn phải qua khâu xem xét và đưa vào nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đưa ra các biện pháp thực hiện. Điều này làm hạn chế tính thông suốt và liên tục của quản lý hành chính nhà nước. Trong khi đó quản lý hành chính nhà nước ở đô thị đòi hỏi tính tác nghiệp hơn là quyết nghị của hội đồng. Trong thực tiễn quản lý còn có những trường hợp mâu thuẫn giữa nghị quyết của Hội đồng nhân dân với các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên.
Có những giai đoạn lịch sử ở nước ta không tổ chức Hội đồng nhân dân phường là đã có sự cân nhắc đến những đặc thù của đời sống đô thị. Tựu chung lại, đến nay thực tiễn đã kiểm chứng những hạn chế của mô hình tổ chức chính quyền tại các đô thị trên cả nước nói chung đó là: (i) Cắt vụn đô thị thành nhiều tầng nấc
theo đơn vị hành chính - lãnh thổ, không đảm bảo tính thống nhất của quản lý đô thị do sự chi phối của đặc thù hạ tầng kinh tế - kỹ thuật, hạ tầng xã hội và hạ tầng dịch vụ; (ii) Cũng vì đô thị bị chia cắt bởi các đơn vị hành chính - lãnh thổ 3 cấp dẫn tới quy hoạch, phát triển thiếu thống nhất giữa các khu vực, các lĩnh vực; (iii) Điều hành quản lý khó khăn, nhiều khi quyết định quản lý của chính quyền cấp trên không được thực hiện đầy đủ, triệt để, thống nhất do gặp phải các quyết định quản lý trái ngược của HĐND cấp dưới; (iv) Nảy sinh một bộ máy cồng kềnh, nặng nề, quan liêu, nhiều tầng nấc. Thực tế đó đòi hỏi cần đổi mới mô hình tổ chức của chính quyền đô thị.
- Hạn chế về trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức
Trước yêu cầu ngày càng cao trong lãnh đạo, quản lý, điều hành quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, phát triển kinh tế - xã hội, quản lý đô thị, … hiện nay, đội ngũ cán bộ, công chức còn bộc lộ những hạn chế, yếu kém cả về số lượng và chất lượng. Vấn đề nan giải đặt ra hiện nay là vừa thừa, lại vừa thiếu cán bộ. Trong thực tế, có những phường, thị trấn dân cư đông đến gần 100.000 dân cũng có bộ máy tương tự như những nơi có 10.000 dân và số lượng cán bộ, công chức có được tăng thêm nhưng vẫn không đáp ứng yêu cầu. Số người được hưởng lương, phụ cấp, bồi dưỡng… từ ngân sách cả nước ngày càng tăng thêm, trong khi đó nhiều nơi lại đang rất thiếu những cán bộ có trình độ, năng lực chuyên môn, có khả năng làm việc tốt. Đây thực sự là một gánh nặng cho ngân sách nhà nước và là bài toán khó cho việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ công chức [10].
Về chất lượng, bên cạnh những chuyển biến tích cực, trình độ, kiến thức và năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở còn nhiều mặt hạn chế; tỷ lệ cán bộ chưa đạt chuẩn về chuyên môn còn cao, công tác lãnh đạo, quản lý của cán bộ đang dựa vào các đợt tập huấn ngắn ngày và kinh nghiệm là chủ yếu, nên công tác quản lý điều hành thiếu bài bản, thiếu khoa học, hiệu lực, ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động [40]. Vẫn còn một bộ phận công chức chưa đạt chuẩn về chuyên môn, nên kết quả thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn ở cơ sở còn nhiều hạn chế. Tỷ lệ cán bộ,
công chức chưa qua bồi dưỡng lý luận chính trị còn nhiều. Hơn nữa, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức cấp phường, thị trấn hiện nay cố nơi vẫn đạt trình độ chuyên môn là trung cấp thì không đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công tác lãnh đạo, quản lý, điều hành việc phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng ở đơn vị hành chính cơ sở, đặc biệt khi chúng ta triển khai thực hiện mô hình chính quyền đô thị, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa với rất nhiều nội dung, tiêu chí đòi hỏi phải có kiến thức khoa học, công nghệ, kiến thức quản lý hành chính, xây dựng, quản lý kinh tế…
Thời gian qua, việc bất cập về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ công chức đã và đang là những cản trở vô hình tới công cuộc cải cách hành chính ở cấp cơ sở nói riêng và cải cách hành chính nhà nước nói chung. Cứ tình trạng chất và lượng của đội ngũ công chức như hiện nay, thì một chính quyền đô thị được vận hành bởi một đội ngũ công chức chuyên nghiệp, có trình độ cao và liêm khiết, còn lâu lắm mới đạt tới.
Chương 3
QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN HOÀNG MAI NÓI RIÊNG, VÀ CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG,
THỊ TRẤN TRONG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ Ở NƢỚC TA HIỆN NAY