i) Tổ chức nhận tiền gửi tiết kiệm
2.1.1. Vị trí pháp lý của tổ chức bảo hiểm tiền gử
Vị trí pháp lý của tổ chức BHTG phụ thuộc vào mơ hình tổ chức BHTG mà quốc gia đó lựa chọn cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của mỗi nước. Lựa chọn một mơ hình tổ chức và mơ hình chức năng phù hợp sẽ là tiền đề quan trọng để tổ chức BHTG hoạt động có hiệu quả. Việc qui định vị trí pháp lý một cách rõ ràng, hợp lý có vai trị rất lớn, có ý nghĩa quyết định đến sự thành công của việc áp dụng mơ hình tổ chức BHTG.
- Về căn cứ pháp luật, Các quy định của pháp luật xác định vị trí pháp lý của tổ chức BHTGVN được quy định tại Khoản 1 Điều 17 Luật TCTD năm 1997; Điều 1 Luật NHNN sửa đổi, bổ sung năm 2003; Nghị định 89/1999/NĐ-CP và Nghị định 109/2005/NĐ-CP của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định 89/1999 của Chính phủ; Quyết định 218 của Thủ tướng Chính phủ về thành lập BHTGVN; Quyết định 75/2000 của Thủ tướng Chính phủ về Điều lệ tổ chức và hoạt động của BHTGVN và Thông tư 03 hướng dẫn sửa đổi, bổ sung Nghị định 89/1999. Đây là căn cứ pháp luật quy định địa vị pháp lý của tổ chức BHTGVN và BHTGVN được thành lập để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, thực hiện chính sách cơng - dịch vụ BHTG.
Ở nhiều nước, hệ thống BHTG hoạt động có hiệu quả đều xây dựng khung pháp lý cao nhất là luật BHTG cho phù hợp thông lệ quốc tế và xu thế hội nhập như Mỹ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Inđônêxia… Các nước đều ban hành
luật BHTG trước khi tổ chức BHTG ra đời. Luật BHTG quy định địa vị pháp lý của tổ chức BHTG một cách rõ ràng, là một tổ chức tài chính độc lập của nhà nước, do Tổng thống hoặc Chính phủ thành lập. Thủ tướng hoặc tổng thống bổ nhiệm người đứng đầu và báo cáo hoạt động trước tổng thống hoặc trước Quốc hội. BHTG Inđônêxia là tổ chức độc lập thuộc Chính phủ, chịu trách nhiệm về việc triển khai chức năng nhiệm vụ của mình và báo cáo trực tiếp cho Tổng thống, có thẩm quyền ban hành văn bản điều chỉnh hoạt động BHTG.
Ở Việt Nam, tuy chưa có luật BHTG như các nước nhưng căn cứ vào Nghị định 89/1999/NĐ-CP của Chính phủ là cơ sở để triển khai chính sách BHTG. BHTGVN được thành lập nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, góp phần duy trì sự ổn định của các tổ chức tham gia BHTG và sự phát triển an toàn, lành mạnh hoạt động ngân hàng.
Căn cứ theo Nghị định 89/1999/NĐ-CP, BHTGVN là tổ chức duy nhất được giao nhiệm vụ triển khai chính sách BHTG với các nghiệp vụ kiểm tra, giám sát các tổ chức tham gia BHTG, tính và thu phí BHTG, hỗ trợ tài chính, chi trả tiền gửi được bảo hiểm, quản lý và thanh lý tài sản của các tổ chức tham gia BHTG bị đổ vỡ và tuyên truyền chính sách BHTG.
Sau 5 năm hoạt động, cơ sở pháp lý cho hoạt động của BHTGVN được tiếp tục củng cố, thông qua Nghị định 109/2005/NĐ-CP nhằm chỉnh sửa, bổ sung một số điều của Nghị định 89/1999/NĐ-CP. Các nội dung mới của Nghị định 109/2005/NĐ-CP là nâng hạn mức bảo hiểm từ 30 triệu lên 50 triệu đồng, mở rộng đối tượng được bảo hiểm và một số quy định khác phù hợp với tình hình thực tế của nền kinh tế chuyển đổi trong giai đoạn hiện nay.
Nhằm củng cố cơ sở pháp lý cho hoạt động của BHTGVN và tuân thủ theo thơng lệ quốc tế, Năm 2007, Thủ tướng Chính phủ đã giao NHNN chủ trì, phối hợp với các Bộ ngành liên quan và BHTGVN xây dựng Luật BHTG. Việc xây dựng Luật BHTG đã bị dừng lại do phải tập trung xây dựng luật NHNN và luật các TCTD sửa đổi, bổ sung. Tháng 6/2010 Luật NHNN và
Luật các TCTD đã được Quốc hội thông qua; đồng thời Quốc hội đã ra Nghị quyết đưa luật BHTG vào chương trình xây dựng luật của Quốc hội năm 2011. Như vậy, Luật BHTG sẽ sớm được triển khai xây dựng với sự hỗ trợ và hợp tác của nhiều tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á.
Cùng với việc nghiên cứu chuẩn bị cho việc xây dựng luật BHTG, BHTGVN đã chủ động tham mưu cho Bộ Nội vụ và NHNN trình Thủ tướng Chính phủ sửa đổi Điều lệ về tổ chức của BHTGVN theo hướng quy định rõ BHTGVN là tổ chức Tài chính nhà nước độc lập thuộc Chính phủ, có chức năng nhiệm vụ của tổ chức BHTG giảm thiểu rủi ro mà Nghị định 109/2005/NĐ-CP đã đề cập. Nghiên cứu trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển BHTGVN giai đoạn 2006-2015 với 5 trụ cột (củng cố cơ sở hạ tầng pháp lý, tăng cường năng lực tài chính, đa dạng hóa và nâng cao chất lượng sản phẩm dịch vụ, tái cấu trúc bộ máy phát triển nguồn nhân lực và phát triển cơ sở hạ tầng cơng nghệ thơng tin), trong đó cơ sở hạ tầng pháp lý là quan trọng nhất, để làm cơ sở cho sự phát triển BHTGVN trong thời gian tới.
Sự kiện thành lập BHTGVN có hai ý nghĩa lớn. Thứ nhất, đây là một cam kết mạnh mẽ của Đảng và Nhà nước ta trong việc chuyển dịch mơ hình quản lý kinh tế tập trung bao cấp sang mơ hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Thứ hai, BHTGVN ra đời trong bối cảnh hậu khủng hoảng tài chính khu vực Châu Á năm 1997 - 1998. BHTGVN được tham gia vào quá trình bình ổn hệ thống ngân hàng, thực hiện chi trả bảo hiểm cho người gửi tiền và tiếp nhận các tổ chức tài chính phải đóng cửa. Các hoạt động này đã góp phần khơi phục lịng tin cơng chúng vào hệ thống tài chính và sự phục hồi nhanh chóng của hệ thống ngân hàng thương mại Việt Nam.
10 năm hoạt động, đánh dấu sự phát triển của BHTGVN về quản trị điều hành, tổ chức bộ máy và hoạt động nghiệp vụ. Đây là thời điểm
BHTGVN định hướng phát triển cho giai đoạn tiếp theo, nhất là trong bối cảnh thế giới vừa trải qua cuộc khủng hoảng tài chính với rất nhiều hệ lụy. Hệ thống BHTG trên thế giới trong hai năm 2008-2009 đã góp phần khơng nhỏ vào việc giữ vững sự ổn định và hồi phục hệ thống tài chính thơng qua việc tham gia tái cơ cấu nhiều định chế tài chính và giữ vững niềm tin cơng chúng vào hệ thống ngân hàng. Đây là những kinh nghiệm cho BHTGVN trong việc xác định mơ hình tổ chức hoạt động và định hướng phát triển trong một thế giới hội nhập mạnh mẽ của thế kỷ 21.
Như vậy, căn cứ vào các văn bản pháp luật nêu trên, có đủ cơ sở xác định vị trí pháp lý của tổ chức BHTGVN trong hệ thống các cơ quan nhà nước.
- Vị trí pháp lý của tổ chức BHTG chính là vị trí của tổ chức BHTG được pháp luật quy định trong mối quan hệ với người gửi tiền, các tổ chức tham gia BHTG, các tổ chức nhà nước, chính quyền địa phương cũng như mối quan hệ trong mạng an tồn tài chính quốc gia. BHTGVN là tổ chức tài chính nhà nước được thành lập để thực hiện chính sách cơng của nhà nước. Có thể nói vấn đề vị trí pháp lý của tổ chức BHTGVN là vấn đề quan trọng nhất, cốt lõi nhất trong các quy định pháp luật BHTG. Vị trí pháp lý sẽ xác định trách nhiệm, quyền hạn và nghĩa vụ của tổ chức BHTG trong hệ thống các cơ quan nhà nước, các tổ chức tham gia BHTG và người gửi tiền. Căn cứ các quy định trên, với tên gọi "Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam", thì BHTGVN là tổ chức tài chính nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, góp phần duy trì sự ổn định của các tổ chức tham gia BHTG và ổn định của thị trường tài chính - tiền tệ. BHTGVN là tổ chức tài chính nhà nước độc quyền trong lĩnh vực BHTG. BHTGVN được nhà nước cấp vốn điều lệ ban đầu là 1000 tỷ đồng và bổ sung từ nguồn thu phí BHTG, hoạt động khơng vì mục tiêu lợi nhuận, đảm bảo an tồn vốn, tự bù đắp chi phí, được miễn các loại thuế theo quy định của pháp luật, được mở tài khoản tại ngân hàng Trung ương, kho bạc nhà nước. BHTGVN có
con dấu riêng, có bảng cân đối tài khoản và được lập các quỹ theo quy định của pháp luật, có tên giao dịch quốc tế là Deposit Insurance of Viet Nam, viết tắt là DIV.
Như vậy, BHTGVN được xác định trong pháp luật BHTG là tổ chức tài chính nhà nước, có tư cách pháp nhân, hạch toán độc lập, đảm bảo an
toàn vốn và tự bù đắp chi phí, hoạt động trên phạm vi cả nước, được mở tài khoản tại các ngân hàng trong nước và nước ngồi. Mơ hình tổ chức BHTG độc lập của nhà nước mà Chính phủ thành lập, cấp vốn điều lệ là phù hợp điều kiện, hồn cảnh Việt Nam, nơi có hệ thống ngân hàng chưa phát triển, môi trường hoạt động tiềm ẩn nhiều rủi ro. Một tổ chức BHTG độc lập của nhà nước sẽ tạo ra cơ chế đủ mạnh để đối phó với rủi ro và giúp đỡ các tổ chức tham gia BHTG lâm vào tình trạng khó khăn về tài chính.
BHTGVN là cơng cụ của Chính phủ trong lĩnh vực tài chính - tiền tệ, để bảo vệ người gửi tiền trong quan hệ với tổ chức nhận tiền gửi; phân phối lại lợi ích trong nền kinh tế, dung hịa các nhóm lợi ích để phát triển bền vững nền kinh tế; đảm bảo công bằng xã hội là một trong những mục tiêu cơ bản của nhà nước. Vì vậy, Chính phủ phải sử dụng cơng cụ BHTG và BHTGVN như một cơ quan thuộc Chính phủ với nhiệm vụ cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng.
Mục tiêu chính sách cơng của hoạt động BHTGVN được quy định trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ tổ chức BHTG là bảo vệ người gửi tiền và an tồn lành mạnh hệ thống tài chính - ngân hàng quốc gia. Điều đó cịn thể hiện, BHTGVN được thành lập hợp pháp: Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định thành lập theo Quyết định 218/1999/QĐ-Ttg, là một pháp nhân hoạt động trong lĩnh vực tài chính tiền tệ, thực hiện nghiệp vụ bảo hiểm phi thương mại; được tổ chức như một doanh nghiệp nhà nước; có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, có tài sản độc lập với cá nhân, tổ chức khác và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản đó. BHTGVN nhân danh mình tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập. Vì vậy, BHTGVN đủ điều kiện theo pháp luật để trở thành một pháp nhân (Điều 84, Bộ luật Dân sự năm 2005).
BHTGVN là tổ chức tài chính nhà nước thì pháp luật đã quy định cụ thể. Tuy nhiên, BHTGVN có phải là cơ quan thuộc Chính phủ? Ngân hàng nhà nước?. Là cơ quan quản lý nhà nước về BHTG hay là doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong lĩnh vực BHTG, thì cần phải được nghiên cứu làm rõ.
Trong mối quan hệ với ngân hàng nhà nước, có thể khẳng định, BHTGVN có tính độc lập tương đối do văn bản pháp luật về BHTG quy định. Quan điểm này đã thể hiện rõ trong đề án thành lập BHTGVN, vấn đề đảm bảo tính độc lập tương đối này đã được đề cập và quy định tại Nghị định 89/1999/NĐ-CP và các Quyết định thành lập, phê duyệt Điều lệ về tổ chức hoạt động của BHTGVN. Mặc dù vậy, thời gian vừa qua có người hiểu khơng đúng và cho rằng BHTGVN thuộc NHNN quản lý, có ý kiến cho rằng BHTGVN cần phải được NHNN quản lý tồn diện như một TCTD, có quan điểm cho rằng NHNN chỉ quản lý nhà nước về một số lĩnh vực BHTG. Sở dĩ có quan điểm như vậy, nhận định chung cho rằng, có thể do cá nhân, đơn vị hiểu không đúng về chức năng nhiệm vụ của tổ chức BHTG, hoặc thiếu thông tin về BHTG và phải chăng có sự hiểu lầm giữa đặc điểm hoạt động của hệ thống ngân hàng ở một vài nước có làm nhiệm vụ chi trả BHTG nên cho rằng NHNNVN cũng làm chức năng BHTG.
Nếu NHNN quản lý, chỉ đạo trực tiếp, toàn diện đối với BHTGVN sẽ nảy sinh những bất cập khi tác nghiệp cũng như trong quá trình quản lý. Vì NHNN thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, là ngân hàng phát hành tiền, ngân hàng của các TCTD và ngân hàng làm dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ. Hoạt động ngân hàng nhằm ổn định giá trị đồng tiền, góp phần đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các TCTD, thúc đẩy phát triển kinh tế. Trong khi đó, hoạt động BHTG, về bản chất vẫn dựa theo nguyên lý hoạt động bảo hiểm. Đó là bảo về người gửi tiền, bù đắp rủi ro theo cơ chế lấy số đơng bù cho số ít nên khơng thuộc một trong các chức năng của NHNN. Ngồi ra, BHTG cịn thực hiện chức năng giám sát rủi ro, góp phần ổn định hệ thống tài chính. Do vậy, nếu quy định NHNN như
là cơ quan quản lý BHTG - một chức năng về bản chất là thuộc về Chính phủ là không phù hợp với chức năng của NHNN.
Mục tiêu hàng đầu của BHTG là bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, nên nhiệm vụ của tổ chức này là bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền tại các ngân hàng và các định chế tài chính khác khi họ gặp rủi ro về tiền gửi. Vì vậy, BHTGVN cần phải được hoạt động một cách độc lập, đặc biệt là độc lập với NHNN. Mặt khác, nếu NHNN quản lý toàn diện BHTG sẽ làm hoạt động BHTG ở Việt Nam trái với "Nguyên tắc cốt lõi phát triển hệ thống BHTG hiệu quả" của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng (BCBS) và Hiệp hội BHTG quốc tế (IADI).
Từ những phân tích trên, BHTGVN chỉ chịu sự chỉ đạo, quản lý của NHNN về một số hoạt động nghiệp vụ BHTG liên quan đến hoạt động ngân hàng, vì NHNN là cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về hoạt động ngân hàng và tiền tệ, NHNN khơng quản lý tồn diện tổ chức BHTG.
Thực tiễn hoạt động của các hệ thống BHTG có hiệu quả trên thế giới cho thấy để hoạt động này thực sự có hiệu quả, đặc biệt là tính hiệu quả trong cơng tác kiểm tra, giám sát nhằm đảm bảo an tồn hoạt động ngân hàng, thì tổ chức BHTG phải có tính độc lập trong tổ chức và hoạt động. Ở nhiều nước, pháp luật đều quy định rõ BHTG là một tổ chức độc lập, có thể trực thuộc Chính phủ hoặc Quốc hội, do Tổng thống hoặc Thủ tướng bổ nhiệm người đứng đầu nên vị trí pháp lý của tổ chức BHTG được xác định rõ. Việc quy định vị trí pháp lý của BHTGVN như hiện nay tương đối phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, BHTGVN là cơ quan quản lý nhà nước thuộc Chính phủ hay là doanh nghiệp nhà nước hoạt động cơng ích?. Vấn đề này rất quan trọng bởi có xác định đúng được mơ hình, vị trí pháp lý của BHTGVN thì mới xác định đúng văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động và xử lý tranh chấp khi xảy ra. Việc Chính phủ ban hành Nghị định về BHTG, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định thành lập và phê duyệt điều lệ về tổ chức và
hoạt động của BHTGVN; đồng thời, Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật thành viên Hội đồng quản trị (HĐQT) và Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Thống đốc NHNN giám sát hoạt động của HĐQT và thực hiện một số nhiệm vụ khác do Thủ tướng Chính phủ giao. Đây là căn cứ xác định vị trí pháp lý tổ chức BHTGVN là tổ chức độc lập thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực BHTG.