2.1. Bảo vệ quyền trẻ em trong việc xác lập quan hệ nuôi con nuôi
2.1.3. Trình tự thủ tục đăng ký việc nuôi con nuôi
- Trình tự giải quyết việc nuôi con nuôi
Sự ra đời của Luật Nuôi con nuôi mang đến sự cập nhật với thông lệ quốc tế và quy định trong các công ước quốc tế mà Việt Nam tham gia. Áp dụng nguyên tắc bảo đảm cho trẻ em được sống và nuôi dưỡng trong gia đình gốc hay ưu tiên cho trẻ được làm con nuôi trong nước, Luật Nuôi con nuôi đã có những quy định về thẩm quyền đăng ký việc nuôi con nuôi và được cụ thể hóa trong Nghị định số 19/2011 và Nghị định số 24/ 2019 đề cập rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, các cá nhân liên quan trong việc tìm kiếm gia đình thay thế cho trẻ được nhận nuôi. Cụ thể là:
Áp dụng nguyên tắc bảo đảm quyền được sống trong gia đình nhận nuôi ở trong nước, trong trường hợp trẻ em không thể được cha mẹ đẻ chăm sóc nuôi dưỡng thì việc tìm kiếm cho trẻ một gia đình thay thế trước hết được thực hiện trong gia đình mở rộng của trẻ. Theo quy định tại Điều 5 Luật nuôi con nuôi quy định thứ tự ưu tiên khi lựa chọn gia đình thay thế là cha dượng, mẹ kế, cô, cậu, dì, chú, bác ruột của người được nhận làm con nuôi thuộc hàng ưu tiên hàng đầu. Trong trường hợp người cùng hàng ưu tiên đều xin nhận một người làm con nuôi thì giải quyết cho người có điều kiện nuôi dưỡng, chăm sóc con nuôi tốt nhất. Khi những người họ hàng trong gia đình mở rộng của trẻ không ai nhận nuôi trẻ thì xem xét đến khả năng cho trẻ em làm con nuôi người khác ở trong nước.
Việc đưa ra quyết định về trách nhiệm tìm gia đình thay thế nhằm đảm bảo cho trẻ em có cơ hội được nhận làm con nuôi ở trong nước được quy định tại Điều 15 Luật Nuôi con nuôi. Theo đó, gia đình thay thế được tìm kiếm ở cả ba cấp: xã, tỉnh và trung ương.
Trong trường hợp trẻ em bị bỏ rơi thì UBND cấp xã nơi phát hiện trẻ em bị bỏ rơi có trách nhiệm tìm người hoặc tổ chức tạm thời nuôi dưỡng trẻ em. Nếu có người nhận trẻ em làm con nuôi thì Ủy ban nhân dân cấp xã nơi phát hiện trẻ em bị bỏ rơi xem xét, giải quyết theo quy định của pháp luật; nếu không có người nhận trẻ em làm con nuôi thì lập hồ sơ đưa trẻ em vào cơ sở nuôi dưỡng. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 9 Luật Nuôi con nuôi, UBND cấp xã nơi thường trú của người nhận nuôi con nuôi cũng có thể giải quyết hồ sơ xin nhận con nuôi.
Đối với các trường hợp trẻ em bị bỏ rơi chưa được chuyển vào cơ sở nuôi dưỡng và chưa đăng ký hộ khẩu thường trú thì theo quy định tại Khoản 1, Điều 2, Nghị định 24/2019 thì UBND cấp xã nơi lập biên bản xác nhận trẻ em bỏ rơi sẽ có thẩm quyền đăng ký việc nuôi con nuôi. Đối với trẻ em đang được sống trong các cơ sở nuôi dưỡng thì UBND cấp xã nơi có trụ sở của cơ sở nuôi dưỡng có thẩm quyền đăng ký việc nuôi con nuôi. Ngoài ra, để tạo điều kiện cho trường hợp cha dượng hoặc mẹ kế nhận con riêng của vợ hoặc chồng làm con nuôi; cô, cậu, dì, chú, bác ruột nhận cháu làm con nuôi thì Ủy ban nhân dân cấp xã nơi cư trú của người nhận con nuôi hoặc của người được nhận làm con nuôi thực hiện đăng ký việc nuôi con nuôi.
Thời hạn giải quyết việc nuôi con nuôi là 30 ngày kể từ ngày UBND cấp xã nhận đủ hồ sơ hợp lệ theo Khoản 2 Điều 19 Luật Nuôi con nuôi. Việc kéo dài thời hạn từ 05 ngày (theo Nghị định số 158/2005) lên 30 ngày nhằm xác định rõ, việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước không chỉ là công nhận việc nuôi con nuôi hay cán bộ hộ tịch ghi vào sổ Đăng ký việc nuôi con nuôi,
Quyết định công nhận việc nuôi con nuôi mà UBND cấp xã có trách nhiệm kiểm tra hồ sơ, lấy ý kiến của cha mẹ trẻ em, người giám hộ và cả bản thân trẻ em (với trẻ từ 9 tuổi trở lên). Đây là thủ tục bắt buộc trước khi tiến hành đăng ký việc nuôi con nuôi và tổ chức giao nhận con nuôi nhằm đảm bảo sự chặt chẽ, chính xác và đúng mục đích trong việc đăng ký nuôi con nuôi.
Đối với cấp xã, việc thông báo tìm gia đình thay thế cho trẻ trong vòng 60 ngày kể từ ngày niêm yết tại trụ sở UBND xã; đối với cấp tỉnh là 60 ngày đăng thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng của tỉnh; ở trung ương cũng trong thời hạn 60 ngày được đăng tải lên cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp. Nếu hết thời hạn thông báo nêu trên mà không có người trong nước nhận làm con nuôi thì trẻ sẽ được giới thiệu làm con nuôi người nước ngoài. Tuy nhiên, nhiều đơn vị chỉ làm một cách hình thức việc đăng thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng, thậm chí chỉ nộp giấy xác nhận đã thông báo trên đài phát thanh hoặc vô tuyến truyền hình mà thực tế việc có đăng thông báo hay không thì hoàn toàn không có sự kiểm tra của các cơ quan có thẩm quyền.
Theo quy định tại Điều 31 Luật Nuôi con nuôi nêu rõ hồ sơ xin nhận con nuôi của người nước ngoài thường trú ở nước ngoài, người nước ngoài thường trú ở nước ngoài nhận người Việt Nam làm con nuôi về cơ bản cũng tương đồng với hồ sơ nhận nuôi con nuôi trong nước. Tuy nhiên, Điều 36 Luật nuôi con nuôi quy định, khi hết thời hạn thông báo tìm gia đình thay thế cho trẻ em trong nước, trẻ em đang được xem xét giới thiệu cho làm con nuôi người nước ngoài nhưng Sở Tư pháp chưa giới thiệu được người xin con nuôi cụ thể thì người trong nước có nhu cầu nhận trẻ làm con nuôi thì vẫn được xem xét giải quyết. Thêm vào đó, luật còn quy định trường hợp các công dân trong nước có nhu cầu và nguyện vọng nhận nuôi trẻ có thể đăng ký tại Sở Tư pháp nơi thường trú (theo Điều 16), nếu có trẻ em cần
được nhận nuôi thì Sở Tư pháp giới thiệu người đó đến UBND xã nơi thường trú để xem xét giải quyết. Như vậy, ngay từ đầu, trong giai đoạn tìm kiếm gia đình thay thế, trẻ em vẫn luôn được tạo cơ hội tối đa được sống trong môi trường gia đình trong nước.
Việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là vấn đề vô cùng quan trọng cần đến sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức nhà nước có thẩm quyền khi quyết định cuộc sống của một trẻ em nhận nuôi phải sống xa quê hương mình. Việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài bao gồm: việc người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, hoặc người Việt Nam nhận trẻ em nước ngoài làm con nuôi. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này chỉ đề cập tới việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài được hiểu là người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi vì đây là lĩnh vực xảy ra nhiều trong thực tiễn và vấn đề này liên quan trực tiếp tới quyền và lợi ích của trẻ và Nhà nước ta khó có thể thực hiện đầy đủ các biện pháp bảo hộ toàn diện cho trẻ em đó khi làm con nuôi nước ngoài. Vấn đề bảo vệ quyền trẻ em trong lĩnh cực này được đề cập rõ hơn ở phần nội dung sau trong chương này.
Qua tổng kết, đánh giá tình hình đăng ký nuôi con nuôi trong nước giai đoạn 2011 – 2015 có 12.768 trẻ em được giải quyết cho làm con nuôi trong nước, trong khi số lượng trẻ em được nhận làm con nuôi nước ngoài trong năm 2015 chỉ chiếm 16,87% (khoảng 575 trường hợp), năm 2016 là 20,51% (551 trường hợp), năm 2017 là 539 trường hợp chiếm 17.63% [23]. Với con số thống kê này cho thấy số lượng trẻ em tìm được gia đình thay tế trong nước giữ mức ổn định, số lượng trẻ em tìm được gia đình thay thế ở nước ngoài chiếm tỷ lệ nhỏ so với số lượng trẻ em tìm được gia đình thay thế trong nước. Tuy nhiên, số lượng trẻ em được cho làm con nuôi trong nước còn có gia đình gốc chiếm 79%, ở cơ sở nuôi dưỡng chiếm 4%, ở nơi khác chiếm 17% cho thấy rất ít trẻ em ở cơ sở nuôi dưỡng được nhận làm con nuôi trong nước.
Luật Nuôi con nuôi ban hành năm 2010 và Nghị định số 19/2011, Nghị định 24/2019 đã khẳng định trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thẩm định hồ sơ của trẻ em và xác nhận trẻ em đủ điều kiện cho làm con nuôi nước ngoài. Trong trường hợp trẻ em bị bỏ rơi thì trước đó cần có sự can thiệp, xác minh của cơ quan công an cấp tỉnh nơi trẻ bị bỏ rơi. Việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài chỉ được thực hiện khi đã có văn bản xác nhận của Sở tư pháp, Cục con nuôi về việc đã hết thời gian thực hiện việc tìm kiếm gia đình trong nước để nuôi dưỡng và chăm sóc cho trẻ.
Song, nhiều địa phương có hiện tượng làm sai lệch nguồn gốc của trẻ em để cho làm con nuôi. Hành vi làm sai lệch nguồn gốc trẻ em đã làm ảnh hưởng đến tính trung thực, minh bạch trong hồ sơ giấy tờ và thậm chí vi phạm nghiêm trọng tới các quyền của trẻ em, đặc biệt là trẻ em sơ sinh chủ yếu từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cán bộ chuyên trách có ảnh hưởng lớn đến quyền được sống trong gia đình của trẻ có được đảm bảo hay không. Do sự quản lý lỏng lẻo ở cấp cơ sở và các đơn vị nuôi dưỡng trẻ em, vì chạy theo lợi ích vật chất mà đã có tình trạng liên kết, móc nối và thu gom trẻ em làm giả, làm sai lệch hồ sơ đáp ứng nhu cầu của người nhận nuôi; thậm chí giữa các cơ sở nuôi dưỡng và các tổ chức môi giới bất hợp pháp đã có sự cấu kết đưa trẻ em các nơi khác về cơ sở nuôi dưỡng và hợp thức hóa bằng hồ sơ trẻ em bỏ rơi để dễ dàng thực hiện việc nhận nuôi con nuôi người nước ngoài. Nhiều trường hợp trẻ em sinh ngoài giá thú, mặc dù có thể xác định được mẹ đẻ nhưng nhiều cán bộ đã dễ dàng giải quyết cho trẻ em đó làm con nuôi nên trẻ em đó trên hồ sơ, giấy tờ là trẻ bị bỏ rơi, và không xác định được nguồn gốc. Bên cạnh đó, một số cá nhân đã khai báo gian dối để đăng ký việc cho, nhận con nuôi. Những hành vi nêu trên gây cản trở việc xác định cha mẹ đẻ của trẻ sau khi làm con nuôi và tước đi quyền được sống trong gia đình gốc của trẻ. Đây không thể là sai phạm của một cá nhân, mà là sự cấu kết của
nhiều người nhằm mục đích hợp thức hóa hồ sơ của trẻ em nên càng mang tính nghiêm trọng dẫn đến những sai lầm hệ thống của một số cán bộ có thẩm quyền. Nhưng những hành vi này lại chưa được quy định xử phạt nghiêm minh mà chỉ tồn tại mang tính hình thức trong các văn bản hiện hành. Những sai sót về hồ sơ, giấy tờ chủ yếu cần phải được các cơ quan chuyên môn nhắc nhở, thanh tra, kiểm tra và xử phạt vi phạm hành chính để mang tính răn đe, đảm bảo tính thượng tôn của pháp luật.
- Thủ tục đăng ký việc nuôi con nuôi
Việc đăng ký nuôi con nuôi là một sự kiện hộ tịch quan trọng có ảnh hưởng trực tiếp tới tình trạng nhân thân của cả cha mẹ nuôi và trẻ em được nhận nuôi. Với sự ra đời của Luật Nuôi con nuôi, việc thực hiện đăng ký nuôi con nuôi được quy định cụ thể trong Nghị định 19/2011 và Nghị định 24/2019 nhằm bảo hộ cho các bên tham gia khi thực hiện quan hệ này.
Về hồ sơ của người nhận con nuôi trong nước bao gồm: Đơn xin nhận con nuôi (theo mẫu TP/CN -2014/ CN.02); Bản sao Hộ chiếu, Chứng minh nhân dân hoặc các giấy tờ có giá trị thay thế; Văn bản xác nhận tình trạng hôn nhân; Giấy khám sức khỏe do cơ sở y tế cấp huyện trở lên cấp; Văn bản xác nhận hoàn cảnh gia đình; tình trạng chỗ ở; điều kiện kinh tế do UBND cấp xã nơi người nhận nuôi thường trú cấp (quy định tại Điều 17 Luật nuôi con nuôi). Trường hợp cha dượng, mẹ kế hoặc cô, cậu, dì, chú, bác ruột của người được nhận làm con nuôi nộp hồ sơ tại UBND xã nơi thường trú của người được nhận làm con nuôi thì văn bản về hoàn cảnh gia đình, tình trạng chỗ ở, điều kiện kinh tế của người nhận con nuôi do UBND cấp xã nơi người đó thường trú xác nhận. Nếu người nhận con nuôi nộp hồ sơ đăng ký tại UBND cấp xã nơi người đó thường trú thì công chức tư pháp – hộ tịch cần xác minh các điều kiện kinh tế, gia đình của người nhận nuôi theo Điều 7 Nghị định 19/2011.
Về hồ sơ của người nhận con nuôi có yếu tố nước ngoài được quy định chi tiết tại Khoản 1 Điều 31 Luật Nuôi con nuôi gồm: Đơn xin nhận con nuôi; Bản sao Hộ chiếu hoặc giấy tờ có giá trị thay thế; Văn bản cho phép được nhận con nuôi ở Việt Nam; Bản điều tra về tâm lý, gia đình; Văn bản xác nhận tình trạng sức khỏe; Văn bản xác nhận thu nhập và tài sản; Phiếu lý lịch tư pháp; Văn bản xác nhận tình trạng hôn nhân; Tài liệu chứng minh thuộc trường hợp được xin đích danh. Trong trường hợp nhận nuôi con nuôi đích danh (được quy định tại Khoản 2 Điều 28 Luật Nuôi con nuôi) thì người nhận nuôi cần phải cung cấp giấy tờ tương ứng sau: Bản sao giấy chứng nhận kết hôn của cha dượng hoặc mẹ kế với mẹ đẻ hoặc cha đẻ của người được nhận làm con nuôi; Giấy tờ, tài liệu để chứng minh người nhận con nuôi là cô, cậu, dì, chú, bác ruột của người được nhận làm con nuôi; Bản sao quyết định của cơ quan có thẩm quyền Việt Nam cho người đó nhận con nuôi Việt Nam và giấy tờ, tài liệu để chứng minh người con nuôi đó với trẻ em được nhận làm con nuôi là anh, chị em ruột; Giấy tờ, tài liệu để chứng minh trẻ em được nhận làm con nuôi là trẻ em thuộc một trong các trường hợp là trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo; Giấy xác nhận của Ủy ban nhân dân hoặc Công an cấp xã, nơi cư trú tại Việt Nam và giấy tờ, tài liệu khác để chứng minh người nhận con nuôi là người nước ngoài đang làm việc, học tập liên tục tại Việt Nam trong thời gian ít nhất là 01 năm, tính đến ngày nộp hồ sơ tại Cục Con nuôi.
Về hồ sơ của người được nhận làm con nuôi bao gồm: Giấy khai sinh; Giấy khám sức khỏe do cơ quan y tế cấp huyện trở lên cấp; Hai ảnh toàn thân, nhìn thẳng chụp không quá 6 tháng; Biên bản xác nhận do UBND hoặc Công an cấp xã nơi phát hiện trẻ bị bỏ rơi xác lập; Giấy chứng tử của cha mẹ đẻ, hoặc Quyết định của Tòa án tuyên bố cha mẹ đẻ của trẻ em đã chết (với trẻ mồ côi); Quyết định của Tòa án tuyên bố cha mẹ đẻ của trẻ mất tích; Quyết
định của Tòa án tuyên bố cha mẹ đẻ của trẻ mất năng lực hành vi dân sự hoặc Quyết định tiếp nhận đối với trẻ em ở cơ sở nuôi dưỡng.
Đối với hồ sơ của trẻ em được nhận nuôi có yếu tố nước ngoài thì cần có thêm một số yêu cầu khác quy định tại khoản 1 Điều 14, Nghị định 19/2011 gồm: Bản tóm tắt đặc điểm, sở thích, thói quen của trẻ; tình trạng bệnh tật (nếu có) và những lưu ý về tính cách, cá tính riêng của trẻ nhằm tạo điều kiện tiếp cận thuận lợi cho người nhận con nuôi thực hiện việc chăm sóc, nuôi dưỡng, giáo dục. Văn bản này không cần thiết đối với trường hợp cha dượng,