7. Kết cấu của luận văn
2.3. Phƣơng thức chủ yếu xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nƣớc
2.3.3. Cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực
Để cho bộ máy nhà nước hoạt động một cách có hiệu quả, bên cạnh những phương thức nhằm xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh như đường lối kết hợp đức trị với pháp trị; phòng, chống tệ tham ô tham nhũng thì việc kiểm tra, giám sát quan lại là việc làm vô cùng cần thiết. Đội ngũ quan lại là những người có nhiệm vụ thực thi, điều hành những
công việc mà nhà vua ban xuống. Vì vậy, để đảm bảo tính minh bạch, tinh thần trách nhiệm của đội ngũ này, thì cần có cơ chế kiểm tra, giám sát.
Việc giám sát quan lại là việc kiểm tra, đánh giá một cách thường xuyên hoặc bất thường nhằm phát hiện, ngăn chặn những sai lầm, tội lỗi do những người có chức có quyền gây ra. Để làm việc này, nhà nước phong kiến Việt Nam đã học tập mô hình giám sát ngự sử của nhà nước phong kiến Trung Quốc. Từ thời Trần đã đặt Ngự sử đài là cơ quan làm nhiệm vụ giám sát các hoạt động của quan lại triều đình do ngự sử đại phu đứng đầu, ngoài ra còn có các quan chức khác là ngự sử trung tán, ngự sử trung tướng, thị ngự sử, giám sát ngự sử.
Thời Lê Thánh Tông, Ngự sử đài được đặt ở vị trí quan trọng, có đủ các chức đô ngự sử (chánh tam phẩm), phó đô ngự sử (chánh tứ phẩm), thiêm đô ngự sử (chánh ngũ phẩm), thường do những người có học vị tiến sĩ nắm giữ. Ngoài Ngự sử đài, từ năm 1471, triều đình còn đặt ra Lục khoa là cơ quan thanh tra ở sáu bộ, có trách nhiệm tấu hặc quan lại sai trái và các việc không đúng thể thức ở mỗi bộ. Đứng đầu mỗi khoa có cấp sự trung và đô cấp sự trung, hàm Chánh ngũ phẩm.
Ở Ngự sử đài còn có giám sát ngự sử - giám sát quan lại ở cấp đạo trở xuống. Mỗi đạo lại có cơ quan giám sát là Hiến sát sứ ty với chức trách thanh tra quan lại, nghĩa là đề cao vai trò trách nhiệm của quan lại trong đạo, phủ, huyện đối với công việc của nhà nước ở địa phương và với nhân dân, xem họ là đại diện của vua, thực hiện việc tuyên dương đức chính của vua, quan hệ trực tiếp đến sự tồn vong của nhà nước.
Các cơ quan giám sát này tạo thành một hệ thống kiểm soát đánh giá quan lại theo nguyên tắc “tất cả đều liên quan đến nhau, ràng buộc lẫn nhau” để “không có người ăn hại mà trách nhiệm lại có nơi quy kết, khiến cho quan to, nhỏ cũng đều ràng buộc với nhau, chức trọng, chức khinh cùng kiềm chế nhau. Uy quyền không bị lợi dụng, thế nước vậy mà khó lay. Hình thành thói
quen giữ đạo lý, theo pháp luật mà vứt bỏ tội lỗi khinh nhân nghĩa, phạm ngục hình…” [11, tr. 333].
Chế độ thanh tra, giám sát thời Lê Thánh Tông là chế độ độc lập, có thể báo cáo vượt cấp. Ví dụ, một quan tri phủ mắc lỗi thì quan hiến sát có quyền tâu hặc thẳng lên Ngự sử đài hoặc trực tiếp lên bộ Hình, thậm chí lên cả vua, không cần thông qua giám sát ngự sử. Triều đình sẽ cử ngay quan về điều tra, nếu quan tri phủ có lỗi hoặc vi phạm pháp luật sẽ bị xử lý nghiêm khắc. Cả quan đô ngự sử cũng có thể bị người khác tâu hặc nếu phạm lỗi.
Cùng với các cơ quan giám sát được đề ra trong hệ thống quan chức, thì việc kiểm tra, giám sát đội ngũ quan lại được pháp luật hóa thành những quy định rõ ràng. Liên quan đế vấn đề này, Quốc triều hình luật đưa ra nhiều điều luật nhằm thông qua những chế tài hình phạt để răn đe, kiểm sát quan lại trong việc thực thi nhiệm vụ của mình.
* Quy định trách nhiệm liên đới đối với quan lại trong quá trình thực thi công vụ
Đây là một biện pháp hữu hiệu buộc quan lại phải cùng nhau phối hợp để hoàn thành nhiệm vụ và phải tự giám sát lẫn nhau để thực hiện công việc đúng pháp luật. Quốc triều hình luật quy định cụ thể chế tài xử lý đối với từng việc, từng quan lại và những người liên quan. Điều 157 quy định: các quan giám lâm, quan chủ ty, đàn cư quan biết thuộc viên phạm tội mà không tâu lên thì xử biếm hai tư. Hay quan sảnh, quan viện mà biên chép sự việc lầm lỗi của các viên chức, hoặc quan chưởng tịch biên sự thuyên chuyển mà biên bậy bạ, thì người phạm lỗi bị phạt 20 quan tiền và phải cải chính lại (Điều 160). Quan lại mà che giấu cho nhau thì bị xử nghiêm khắc, như điều 165 quy định: những quan cai quản quan nô tự tiện thích chữ vào dân đinh thì xử phạt biếm ba tư. Viên quản giám kế sau biết mà không nói, thì xử tội nhẹ hơn viên quản giám trước một bậc…Bên cạnh đó, quan chức còn phải chịu trách nhiệm
liên đới khi có vi phạm thuộc lĩnh vực mà họ quản lý từ phía dân chúng. Chẳng hạn, điều 288 quy định: các sư và đạo sĩ tuổi từ 50 trở lên phải có độ điệp của quan cấp, nếu không có thì phải tội đồ… nếu quan huyện không xét ra thì bị xử trượng hay phạt, quan giám lâm bị biếm một tư. Hay những người làm nhà mở vườn mà xâm lấn vào đường quan, khai khẩn trồng trọt lấn chiếm… quan chủ ty không ngăn cấm thì bị phạt tiền 10 quan (Điều 573). Các điều 373, 528, 655 cũng quy định rõ trách nhiệm liên đới của quan lại trong việc khai báo ruộng đất cày cấy, tập ấm, để phu dịch bỏ trốn thì bị xử tội tùy theo mức độ (biếm, đồ). Điều đó buộc các quan chức quản lý ở từng lĩnh vực, địa phương có tác phong làm việc sâu sát, nắm chắc tình hình để ngăn chặn kịp thời khi có sai phạm từ phía dân chúng.
* Quy định trách nhiệm tập thể đối với các quan cai trị ở địa phương
Để nâng cao trách nhiệm của mỗi quan chức và tăng cường sự giám sát lẫn nhau giữa họ, ngăn chặn tình trạng lạm quyền, lộng quyền, báo cáo sai sự thật của các quan cai trị ở địa phương, Quốc triều hình luật đưa ra nhiều điều luật quy định trách nhiệm tập thể của đội ngũ quan lại. Chẳng hạn, điều 196 quy định: những tấu trạng ở các lộ, huyện nếu không viết đủ tên các quan chức đồng liêu thì xử phạt tiền 10 quan; việc khẩn cấp thì được một mình tâu lên; nếu không tâu ngay, thì theo việc nặng nhẹ mà định tội. Hoặc nếu để chậm trễ việc nộp thuế thóc ruộng thì quan lộ bị phạt hay biếm, quan huyện phải nặng hơn một bậc, xã quan bị đồ hay lưu (Điều 176).
Trong quá trình xử lý các sai phạm, Quốc triều hình luật ấn định mức chế tài xử lý cụ thể đối với từng quan chức tùy theo trách nhiệm quản lý của họ. Như những sản vật của công (hoa quả, ruộng đất, đầm ao) mà lộ, huyện, xã quan không để tâm trông nom sửa sang làm tổn hại, thì huyện xã quan phải tội biếm, lộ quan phải tội phạt, và bồi thường theo thời giá, năm mất mùa thì sẽ định khác (Điều 367). Bên cạnh đó, để đảm bảo tính kịp thời của các công
vụ khẩn thì có quy định thể thức báo cáo nhanh, đặc biệt và trừng phạt sự lẩn tránh trách nhiệm của quan chức địa phương (Điều 277)… Những quy định đó là biện pháp hữu hiệu để các quan chức địa phương phải nâng cao trách nhiệm của mình.
* Quy định việc thưởng hoặc phạt quan lại tố cáo hoặc che giấu đồng
liêu phạm tội khi thực thi công vụ
Để ngăn ngừa tình trạng quan lại cùng làm việc một nơi hoặc thông đồng làm sai công vụ hoặc vì nể nang, tư lợi, sợ trách nhiệm… mà bao che cho nhau khi có sai phạm, trong Quốc triều hình luật có nhiều quy định liên quan đến vấn đề này. Chẳng hạn, điều 157, 158 quy định: các quan giám lâm, quan chủ ty, đàn cư quan biết thuộc viên phạm tội mà không khai báo đều bị xử tội biếm. Quy định trừng phạt nặng các quan chức, thuộc viên làm việc ở các viện, cục tại triều đình biết đồng liêu gian dối mà không tố cáo (Điều 624). Ngoài ra, các điều 229, 234, 285, 368, 636, 641, 651, 704, 707… quy định rõ việc trừng trị quan lại che giấu cho đồng liêu mắc sai phạm với nhiều hình phạt cụ thể, thích đáng. Thông qua các điều luật cho thấy việc cáo giác đồng liêu, cấp trên cấp dưới phạm tội cũng là một nghĩa vụ của quan lại. Các quy định trên góp phần ngăn ngừa vi phạm của quan lại và hạn chế mức độ và hậu quả của hành vi vi phạm đó.
Bên cạnh việc quy định hình phạt đối với quan lại trong quá trình thực thi công vụ, việc thưởng cho quan lại tố cáo các đồng liêu, cấp trên, cấp dưới vi phạm được quy định trong một số lĩnh vực quan trọng đối với nhà nước. Điều 25 chương Danh lệ quy định nguyên tắc thưởng cho người tố cáo tội phạm; ở nhiều chương khác cũng được quy định rõ. Như tố cáo việc mưu phản, mưu đại nghịch, tiết lộ công việc lớn của nhà nước, bắt được các kẻ phạm tội trên thì thưởng tước ba tư trở lên (các điều 411, 412). Tố cáo việc phạm cấm lớn (đúc trộm tiền), bắt được kẻ phạm tội đó thì thưởng tước hai tư
(các điều 522, 537). Tố cáo việc phạm cấm hoặc mưu giết người, trộm cắp thì thưởng tiền từ 100 quan trở xuống (các điều 302, 451, 525). Đó là các mức thưởng cho bất kì ai tố giác quan lại vi phạm, không phân biệt quan hay dân đều thưởng như nhau. Các điều 172, 197, 285 còn quy định thưởng cho người cáo giác các quan chức phạm tội liên quan đến việc quân, việc mật xét quan chức, việc gian lận khi làm sổ hộ. Các quy định này cho phép thưởng những quan chức tố cáo đồng liêu vi phạm trong những lĩnh vực quan trọng của nhà nước nhằm thăng quan tiến chức cho các quan, khuyến khích tinh thần trách nhiệm đồng thời hạn chế được các sai phạm ở hệ thống quan lại.
Với phương thức thực hiện kiểm tra, giám sát quá trình thực thi công vụ của đội ngũ quan lại thông qua nhiều điều khoản trong bộ luật, buộc quan lại phải thực hiện nhiệm vụ kịp thời, nhanh chóng, có trách nhiệm trong công việc. Qua đó tạo điều kiện để xây dựng, đào tạo đội ngũ quan lại có đức, có tài, hạn chế sự lạm quyền trong cho bộ máy nhà nước trung ương tập quyền.
Tóm lại, những phương thức chủ yếu nhằm xây dựng bộ máy nhà nước ở trên đã phần nào minh chứng cho nhà nước quân chủ chuyên chế thời Lê sơ nói chung và nhất là thời Lê Thánh Tông trị vì đạt đến thịnh trị nhất của chế độ phong kiến Việt Nam. Đây là cách thức cai trị mà các triều đại sau kế thừa và phát triển.